论提高地方立法质量

引  言 

（一)  研究背景
我们要想了解一件事情的原委，最可靠的方式就是自己亲自进行调查。一样的道理，法律的制定，不应该看立法主体的个人喜好，而应该看该法律的制定是否符合当地人民、当地社会的实际需要，以避免个人的偏见。否则，恶法出现，人民抵制，法律取得不了良好的实际效果。所以，我们要想立一部好的法律，必须要亲自进行调研，了解影响法律制定的各种因素。 “1954 年以前，我国是分散性的立法体制，地方享有较大的立法权；1954年以后，我国是高度集权的立法体制，地方不再享有立法权；1982 年，中央权力机关制定法律赋予了省级权力机关享有地方立法权，以后的立法体制都是在此基础上进行完善的。”[1]“严格来说，地方立法的外延可以从两个角度来看,狭义的地方立法仅包括地方人大立法即省级权力机关、较大的市的权力机关制定的地方性法规。广义的地方立法还包括地方行政立法即省政府、较大市政府及其各个部门制定的地方政府规章。”[2]但是，由于本人研究的重点在地方人大立法方面以及自己学识的限制，，本文的地方立法特指地方人大立法，是从狭义的地方立法的角度来阐述的。经过三十多年后，我国的地方权力机关制定了许多新的地方性法规，内容上覆盖了社会管理、民生领域等各个方面，在数量上已经达到了我们的要求。“从 2010 年起，我国立法发展进入到了注重内涵发展，注重立法质量提升阶段。中央权力机关制定的相关法律也强调了立法质量的重要性。”[3]质量良好的地方立法能最大程度的发挥其对社会的调整作用，能事半功倍。因此，加强对地方地方立法问题的研究意义重大。 “新时期我们国家强调要建设法治政府、阳光政府、服务政府。而要实现这个目标，就必须制定越来越多的良法。所谓良法指的就是这样的法律适合当地人民，当地社会的实际需要，对社会调整发挥良好的功效。”[4]“随着中国法治化进程的逐步推进，虽然我国地方立法工作取得了巨大的成就，但是地方立法也存有不少问题，严重制约着我国地方立法水平的提高。
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（二）  研究现状 
三十多年以来，虽然我国的地方立法取得了长足进步，但是现实生活中我们还是看见人民群众对地方立法的不满，这主要是因为这些地方立法的质量不高，没能充分的保护公众的合法权益。针对我国地方立法质量这个问题，我国相关的学者发表了许多的专著和学术论文，加深了我们对这个问题的了解。例如，崔卓兰教授的《地方立法质量提高的分析和探讨》一文，指出我国的地方立法虽然取得了极大的成就，但是在立法观念、立法技术、价值取向等方面还存在不足，急需完善。朱景文教授《关于立法的公众参与的几个问题》一文中，提出了要丰富人民参与立法活动的有效渠道，扩大立法的民主性，进一步健全立法听证制度，以有利于法律的顺利执行。刘敏教授在《地方法治进程评价体系研究》一文中针对地方立法质量这个问题设计了一套评价标准，以期更好地评价地方立法质量。此外，我国的许多法律学者也加大对地方立法主体的法律知识培训和教育，进而提高他们的立法水平。相关的地方立法主体也积极改变自己的不足之处，使我国的地方立法质量有好转的趋势。但是，在对我国地方立法质量这个问题的探究上，我国相关学者的研究还是存在不足的地方，我们必须要正确看待。已有的研究大多集中在立法质量的概念和评价标准以及我国地方立法质量存在的问题上，仅仅是对地方立法质量进行一些系统概括研究，并没有深入分析产生这些问题的原因及如何提高我国地方的立法水平。提出问题是为了更好地解决问题，已有的研究只是提出了问题，却没有分析问题和解决问题，这样难免会有失偏颇。在提出完善我国地方立法质量的举措上，许多学者的建议没能抓住问题的根本，都是一些细枝末节的东西。另一方面，在对我国地方立法质量进行探究的过程中，许多学者的论述都是重复的，缺乏原创性，这些都会导致我们对我国地方立法质量这个问题的理解不够深刻。本文在已有研究的基础上将侧重点集中在我国地方立法质量存在问题的原因分析上和如何提高我国的地方立法质量上来，以期让人们对这个问题的了解更加深刻。 
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一、地方立法质量的基本理论 

（一）  地方立法质量的法理基础 
“新时期我们国家强调要建设阳光政府、法治政府、服务政府。”[7]要实现这一目标，仅仅做到有法可依还是远远不够的，更需要立法的质量得到提高。地方立法在我国法治体系中的地位犹如房之地基，是中央立法的重要基础。因此，提高地方立法质量对于推进国家治理能力的现代化和促进我国社会主义法治国家建设都是意义深远的。 “新时期，我党提出了国家治理能力现代化这一理论。这是我党对我国国情的准确把握，是我党执政方式与时俱进的深刻表现，必将更好地促进社会的稳定与发展。国家治理能力现代化更多的指的是执行能力足够强。”[8]“随着 2010 年我国社会主义法治体系的建成，我们国家的制度体系已经基本健全，因而我们要把重点转移到推进国家治理能力现代化的方向上来。”[9]要想实现国家治理能力的现代化就必须保障地方立法得到广大人民群众的积极拥护和遵守，要实现这一点地方立法质量的水平至关重要。地方立法质量达到高水准会保障广大人民群众的切身利益，会得到人民的信任利于更好的贯彻执行，会保障社会秩序的良好运转。目前人们已经认识到“法治”是治理一个国家的最有效的方式，这是一个大趋势不可逆转，我们国家更应该站得高，望的远，紧紧把握时代的脉搏，与时俱进，推进国家治理能力的现代化。 
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(二)  地方立法质量的含义对于地方立法的含义人们有两种不同角度的理解。“狭义的地方立法是指省级别的权力机关和较大的市的权力机关严格按照法定权限和程序，制定地方性法规的活动。广义的地方立法还包括省级别的政府和较大的市的政府遵照法定权限与程序制定地方政府规章的行为。”[12]因而对地方立法概念的认识不同，地方立法主体的范围也就不同。由于本人的研究重点是省级别的权力机关和较大市的权力机关的地方立法以及自己知识的不足，因此本文是从狭义的地方立法的角度来阐释地方立法的。 立法质量指的就是立法结果和过程的好坏程度。对于立法质量的概念，不同的人有不同的看法。“有的认为既包括立法结果也包括立法过程；有的认为就是指经过一系列立法过程后制定的法律产品的水平高低；也有的人认为立法质量就是指立法机关制定法律的整个过程是否规范化和严谨化。”[13]从以上学者对立法质量的概念的理解上，我们可以看出一些细微区别。“第一种看法是站在立法结果和立法过程两个角度上来理解的；第二种看法是在立法结果的角度上来理解的；第三种看法是在立法过程的角度上来理解的。”[14]对立法质量的评价需要建立在该法律产品是否能够很好地调整社会，是否能够满足人民群众的需要的基础之上。我们主要是看该法律产品的优劣程度如何，强调的是“立法结果”，并不是制定良法的“立法过程”如何。因此，本文是立足于第二种看法的角度上来理解立法质量的。我们强调的是“立法结果”，不是“立法过程”。如果我们仅仅将立法质量局限在“立法过程”的范围之内，我们就没有真正把握立法质量这个概念的真正内涵。所以，本文的立法质量指的是法律产品在社会中实施的效果如何，是立足于“立法结果”的角度来谈立法质量问题的。以上我们分别对“地方立法”和“立法质量”的内涵进行了深入剖析，那么地方立法质量的内涵也就一目了然了。“因此，所谓地方立法质量指的就是地方权力机关制定的地方性法规的质量优劣程度。”[15] 
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三、如何提升我国地方立法质量....... 22 
（一）加强地方立法主体建设....... 22 
1.  树立正确的立法观念......... 22 
2.  加强地方立法主体素质的建设......... 22 
3.  优化立法主体结构........... 24 
（二）明确地方立法权限........... 25 
1.  明确地方立法权限划分的原则......... 25 
2.  明确地方立法权限划分的范围和方式........... 26 
（三）完善地方立法程序........... 27 
1.  完善地方立法的提出程序..... 27 
2.  完善地方立法的起草程序..... 28 
3.  完善地方立法审议程序....... 28 
4.  地方性法规的表决和公布阶段需要完善......... 29 
（四）完善立法听证制度........... 30 
1.  明确对听证相关人员的要求........... 30 
2.  严格规范听证会程序......... 30 
（五）完善备案审查制度........... 31 

三、如何提升我国地方立法质量 

（一）  加强地方立法主体建设 
目前，我国的地方立法主体在建设方面存在许多问题，主要是地方立法主体的观念陈旧、人员构成不合理、权利义务意识不高。要想加强地方立法主体的建设，最终达到提高地方立法质量的结果，我们务必要从下面几点进行完善。地方立法的目的是构建良好的法律规范，合理的调整社会的各种复杂的利益关系，促进当地经济的发展，提高人民的生活水平。“实践中，我国的地方立法过于强调行政管理，忽略了立法要为经济发展，要为人民服务的大局，引发了一系列的政府与人民的激烈矛盾。为此我国的地方立法者应当吸取经验教训，合理的分配行政机关和人民大众的权利，让人民群众在心中真正形成对地方立法的敬意，心甘情愿的愿意遵守。”[50]孟德斯鸠的《论法的精神》一书告诉我们，必须对权力进行制约，否则政府权力极易侵犯公民的合法权益。所以，地方立法必须将行政权力限制在笼子里。为此，地方性法规在内容的规定上要做到以下几点：一是授予行政部门权力的同时，要规定行政部门的责任；二是要明确各行政部门的行政权限；三是要加强对行政机关超越权限、滥用权力行为的监督。“我国的法律要能更好的保障人民实现当家做主的愿望，这才是新时期我国地方立法的发展方向。我国法律对地方立法主体权力规定的过多，责任却规定的很少，这导致地方立法主体不能很好的履行自己的职责。为此，需要增加地方立法主体的责任。”[51]只有这样，才会使地方立法主体增强责任意识。有了工作压力，地方立法主体就会增加工作的的积极性，会更加严肃认真的保质保量的完成地方立法的任务，客观上也就提高了地方立法质量。 
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结  论 

三十多年来，我国的地方立法机关制定的地方性法规的数量已经达到了相关要求，但是地方性法规在质量上存在的问题却日益凸显。这些问题包括地方性法规的可操作性不强，地方性法规的制定落后于社会现实，地方性法规超越权限等。出现这些问题的原因涉及我国地方立法机关的立法全过程，我们必须要立足于地方立法机关这个角度，全方位的提高地方立法机关的立法水平。另一方面，我们必须要通过宣传等相关措施增加民众们参与到地方立法工作过程中的兴趣。目前在地方立法的工作中，地方立法机关与公众的沟通交流很少，导致民众对地方立法质量很不满又没有合理的渠道将自己的意见反映给地方立法机关，因此民众在地方立法机关的大楼面前常常进行“拉横幅”的抗议。要想解决这些问题需要我们付出更大的努力和牺牲，因此我们要时刻保持警醒。 立法权在各国的法律体系建构中都是至关重要的权力，它往往决定着法律的实际执行效果。立法的质量提高了，行政机关就可以严格依法办事，人民群众也会信服，大大减少法律的执行阻力。地方立法是中央立法的基础，在一国的法律体系中有着举足轻重的地位，人民群众对地方立法质量高低的感受最敏感，所以我们要高度重视地方立法的质量问题。地方立法质量提高了，人们才会加深对法律的信仰，进而在全社会树立法律的权威，从而更好地实现把我国建成社会主义法治国家的目标。目前我国的地方立法质量存在的问题很多，已经严重的影响到国家法律体系的良好构建，社会经济的良好运行，我们必须下功夫深入分析影响地方立法质量的相关因素。 
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参考文献(略)