关于应对财政领域趋势性变化全面推进财税体制改革的实施意见

本文关键词：财政收入结构，由笔耕文化传播整理发布。

各城区人民政府，各开发区管委会，市直有关单位：

　　为贯彻落实《省人民政府关于应对财政领域趋势性变化全面推进财税体制改革的指导意见》（鄂政发〔2015〕29号）精神，深入推进我市财税体制改革，加快建立现代财政制度，充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，结合我市实际，制定本实施意见：

　　一、深入落实积极的财政政策

　　（一）落实国家各项税收政策尤其是结构性减税政策，按照全省统一部署，全面推进“营改增”改革、资源税改革，减轻中小微企业税收负担。认真贯彻国务院关于清理规范税收等优惠政策的要求，逐项落实规范执行税收优惠政策。

　　（二）落实普遍性降费政策。全面清理行政事业性收费和政府性基金，进一步减轻企业负担。严格执行行政事业性收费、政府性基金项目目录清单管理制度，不得收取目录清单之外的行政事业性收费和政府性基金。严格控制和管理经营性收费。目录清单根据国家和省收费政策变化，实行常态化更新公开发布。

　　（三）加强经济发展调度资金管理使用。根据收支状况和国库库款流动规律，在保证支付安全的前提下，按照市委、市政府决策部署，审慎安排调度资金规模，专项用于支持有潜力、有市场、有效益、可持续的区域龙头企业加快发展。完善调度资金管理机制，防范资金潜在风险。建立风险代偿机制，采取担保方式，为实体中小企业融资服务；政府性担保公司免收的担保费，由各级财政适当补助，降低企业融资成本。

　　（四）发挥汉江产业基金作用，支持实体经济发展。根据经济新形势的需要，不断完善汉江产业基金使用方式，改变以往政府对企业单纯采取补贴、奖励、贴息等“一次投入、一次使用”的形式，转为以融资增信、股权投资等多种形式对企业进行支持，通过财政资金由行政性分配向市场化配置转变、财政专项资金向产业发展基金转化，提高资金使用效率，切实发挥基金的引导和放大作用，带动更多的社会资本投向产业领域，促进创业创新和经济转型升级。

　　（五）深化科技经费管理改革。改革对科研和成果转化项目的资助方式，采取股权投资方式支持科研成果转化项目，采取政府购买服务方式支持科技服务平台项目。全面、完整、真实地反映政府科技投入，加强政府科技投入管理和使用，提升科技资金使用绩效。

　　（六）支持金融改革创新。推动金融业为实体经济“让利、输血、反哺”，开辟融资服务“绿色通道”。推进金融改革创新，规范融资服务收费，降低企业融资成本，缓解企业融资难、融资贵。

　　（七）支持社会中介组织发展。鼓励社会中介组织广泛服务中小企业生产经营活动。实行中介服务清单管理，破除中介服务垄断，切断中介服务利益关联，规范中介服务收费。加强对社会中介组织及从业人员监管，建立严格退出机制，促进社会中介服务行业健康发展。

　　二、加强财政收入管理

　　（八）开展财政收入结构分析。全面开展税（费）源普查，对全市财政收入情况进行深入分析，掌握收入来源及构成。完善征管手段，创新征管模式，依法依规加强征管，提高收入质量，建立既有利于优化市场主体发展环境，又有利于增强政府财政实力的聚财机制。

　　（九）科学测算财政收入。加强收入预测和预算执行分析工作，遵循财政收入预期管理原则，建立科学的收入预测模型，尽可能反映经济发展和税源实际水平。开展财政收入清理检查，严禁虚增财政收入。对虚增财政收入的责任人，按《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》有关规定严肃处理。

　　三、进一步盘活财政存量资金

　　（十）加强国库资金管理。财政部门依法行使国库资金的支配权和使用权，合理调节国库资金余额，防止把金融风险转化为财政风险。建立和完善财政性存量资金的统计分析报告制度，摸清家底，为政府科学决策提供参考。

　　（十一）加强一般公共预算结转结余管理。对本级一般公共预算安排的结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用。对不足两年的结转资金，需加快预算执行，也可按规定用于其他急需领域，不需按原用途使用的，应按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。对上级政府专项转移支付结转两年未用完的剩余资金，作为结余资金管理。专项转移支付结转资金，可在资金类级科目内调整用于其他项目。通过实现中期规划管理、编制三年滚动预算，逐步消化财政结转结余资金。

　　（十二）盘活政府性基金结余。做好地方教育费附加、农田水利建设资金等政府性基金转列一般公共预算相关工作，确保平衡过渡。政府性基金结转资金不超过该项基金当年收入的30%,超过部分调入一般公共预算统筹使用。

　　（十三）规范权责发生制事项。严格控制权责发生制核算范围，除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支，已经列支的要在2016年底前统筹使用完毕。实行权责发生核算的特定事项，要向本级人大常委会报告。

　　（十四）规范财政专户及往来资金管理。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户和社保基金财政专户，除经财政部审核并报国务院批准保留的财政专户外，其余财政专户在2年内逐步撤消，资金纳入国库集中管理，统筹使用。加强收入缴库管理，杜绝虚列支出或调节收入行为。全面清理已经发生的财政借款。严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。

　　四、加强地方政府性债务管理

　　（十五）对债务规模实行限额管理。在省政府批准我市政府债务限额内，加强市本级政府债务限额管理，并根据各城区、开发区债务风险、财务状况等因素测算其债务限额。实行限额与省发行新增债券转贷额度同步管理，控制市区新增债务。符合条件的在建项目后续融资、确需举借债务的，报省政府核准后纳入限额管理。按照“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的原则，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，降低债务风险。

　　（十六）妥善处理存量债务。对省核定的政府存量债务，按政策用债券予以置换，以降低利息负担，优化期限结构。对政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的到期存量债务，按市场规则处置，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，继续通过项目收入偿还；不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强运营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。

　　各地要督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，各城区政府、开发区管委会要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。

　　（十七）推广运用政府和社会资本合作模式，创新投融资改革。按照依法治理、平等合作、风险分担、诚实守信的基本原则，围绕“重点突破、分类推进、盘活存量、培育增量”的总体思路，结合我市实际和需要，在交通运输、市政设施、社会事业、生态环境、片区开发等城市基础设施建设及公共服务领域，选择实施条件相对成熟、项目前期工作扎实、投资回报渠道明确、价格调整机制相对灵活、需求长期稳定的项目，分类设计有针对性的引资模式。通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担的长期合作关系。

　　加强项目前期论证，加快建立PPP项目库、PPP专家库，按照市场化模式，探索设立PPP基金，创新财政资金投入和债权融资方式，拓展投融资渠道。制订项目遴选和评估实施细则、项目风险控制办法，逐步建立和完善基础设施产品和服务成本、质量监审体系。

　　（十八）转变政府投融资平台职能。加快建立现代企业制度。推动投融资公司建立完善符合市场经济规则的决策、经营、监督相协调、相制衡的法人治理结构，建成自主经营、自担风险、自负盈亏的市场经营主体。推动投融资公司成为地方投融资的改革创新平台、国有资本投资运营的主体、开展公私合作（PPP）的政府授权载体。设立基金大平台，广泛吸引金融资本、社会资本与财政性资金结合，发挥好平安发展基金等城市建设基金的作用，，加大在公共服务、生态环保、基础设施等领域投资。

　　在锁定债务、明确偿还责任主体的前提下，对无主营业务、抗风险能力弱的融资平台公司进行撤并整合，为重组后的公司项目融资创造条件。完善平台公司法人治理结构，支持平台公司逐步成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。

　　五、完善和落实民生政策机制

　　（十九）加快建立更加公平可持续的社会保障体系。坚持循序渐进、量力而行，立足于保基本、兜底线、促公平，积极推动建立职责明确、管理科学、运转高效的社会保障管理体制；积极探索坚持精算平衡与强化激励约束相结合的符合本地的社会保障运行机制；积极推进完善城乡统筹、政策衔接、协同发展的社会保障制度，解决碎片化问题。

　　（二十）完善社会救助与社会保障相衔接的机制。坚持托底线、救急难、可持续，整合规范社会救助渠道，提升社会救助能力。强化城区政府的主体责任，强化社会救助政策落实与资金保障的监管，强化社会救助综合绩效考核评价，严禁“上进下退”。建立社会救助标准与经济社会发展相适应的自然增长机制，提高综合救助水平。

　　（二十一）加强保障房建设的供需管理。创新保障性安居工程资金使用机制，住房保障逐步实行实物保障与货币补贴并举。加大棚户区改造货币化安置力度。利用PPP模式或政府购买方式盘活存量住房，加大回购存量商品房作为保障性住房的力度，缓解群众住房困难。

　　（二十二）推进政府购买服务。扩大政府购买服务资金规模，凡适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的政府服务事项，都应纳入政府购买服务范围。结合政府职能转变和行政管理体制改革，制定政府购买服务指导性目录，涵盖基本公共服务、社会管理性事务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性服务等。涉及政府购买服务的事项全部纳入部门预算管理，并向社会公开。

　　按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的要求，做好政府购买服务的组织实施。承接政府购买服务的事业单位，应做到“费随事转”，相应调整财政保障方式，防止出现既通过财政拨款养人办事，同时又花钱购买服务的现象。

　　加快培育独立公正、行为规范、运作有序、公信力强、适应社会主义市场经济发展要求的社会组织，着力提升社会组织承接政府购买服务的能力。充分发挥社会组织在公共性和公益性服务供给中的独特功能和作用，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担。

　　(二十三)创新惠农补贴及农业保险机制。实行普惠制与精准补贴相结合，逐步加大精准补贴力度，新增补贴向新型经营主体，特别是粮食生产规模经营主体倾斜。继续落实对主要粮食作物保险的保费补贴政策。建立农业自然灾害政府救济制度，实现农业精准、高效救灾。

　　六、深化预算管理制度改革

　　（二十四）完善政府预算体系。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算，实行全口径预算管理。

　　（二十五）完善预算编制机制。加快推进项目支出定额标准体系建设，促进基本支出预算公平。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。完善机构编制管理、资产管理与预算管理相结合的机制。

　　（二十六）增强政府预算统筹能力。将政府性基金预算中应统筹使用的资金纳入到一般公共预算。加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算力度。做好社会保险基金结余保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金的可持续运行。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类重点支出不再采取挂钩方式安排，根据政策和规划优先保障。统筹安排城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权使用费及价款、矿产资源补偿费等领域经费。

　　（二十七）推进中期财政规划管理。全面试行编制中期财政规划和三年滚动预算。对目标比较明确的项目，特别是在水利投资与运营、义务教育、卫生、社保就业、环保等重点领域，先行开展三年滚动预算编制工作。

　　（二十八）健全预算绩效管理机制。逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理方面。加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。

　　（二十九）试编权责发生制政府综合财务报告。研究制定政府综合财务报告制度改革方案，组织开展试编政府综合财务报告工作。研究将政府综合财务报告主要指标纳入地方政府绩效考核体系，逐步建立政府综合报告公开机制。在清产核资基础上，试行编制真实、完整、准确的政府综合财务报告。

　　（三十）全面推进预决算公开。扩大部门预决算公开范围，推动所有使用财政资金的部门公开本部门预决算。细化部门预决算公开内容，除涉密信息外，全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目、按时限公开。加大“三公”经费公开力度，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都必须公开。规范预决算公开程序，主动回应社会关切，开展预决算公开工作考核。

　　（三十一）推进依法理财。加大对《预算法》和其他财经法律法规的宣传培训力度，增强全社会依法理财意识，为推进预算管理制度改革营造良好的社会环境。全面推进行政事业单位财务会计人员持《会计证》上岗制度，严格履行财务会计职责，加强行政事业单位财务管理。

　　七、完善市区财政体制

　　（三十二）完善市区财政管理体制。在现行财政体制框架下，进一步完善收入属地管理，规范财税秩序；坚持事权与支出责任相适应，明确市、区两级事权，理顺权责关系，合理调整市、区两级支出范围；建立规范、透明的财政转移支付制度，促进基本公共服务均等化。

　　八、改革财政支出管理机制

　　（三十三）进一步整合财政专项资金。改进财政专项资金分配管理办法和资金使用方式，规范项目申报审批权限和程序，解决政策碎片化、项目碎片化、资金碎片化问题。根据发展规划和建设需要，明确已设立专项资金的期限，到期后调整或取消。结合绩效评价结果，建立和完善专项资金定期评估和退出机制。政府从一般竞争性领域退出，区分公共性层次，调整结构，有保有压。凡是应由市场和社会承担的事务，财政应坚决退出。对竞争性领域专项进行清理，坚决取消“小、散、乱”项目，确需保留的改进分配方式，引入市场化运作模式。

　　（三十四）统筹使用财政专项资金。推进项目资金的统筹使用，加强项目库建设，建立项目动态调整机制。积极推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金的统筹，既要统筹安排当年预算资金，也要加快消化历年结转结余资金。推进部门内部资金和跨部门资金的统筹使用，推进跨年度预算的统筹协调。

　　（三十五）改革涉及市场主体的专项资金使用方式。对用于企业的专项资金，根据项目性质区分为竞争性项目和非竞争性项目。对竞争性项目，实行以基金、金融的方式进行支持，不再实行行政分配的办法；对非竞争性项目，由政府统筹安排。

　　（三十六）改革完善政府采购制度。按照“建机制、简程序、抓监督、促公开”的原则，再造政府采购流程，提升政府采购透明度。取消财政部门在政府采购预算执行中的审批环节，由预算单位依法确定采购组织形式、采购方式并组织实施，向社会全面公开政府采购信息。财政部门依法加大政府采购监管力度，对各部门、各单位落实采购法律法规情况、采购人员职业素质和专业技能等情况开展检查。发挥政府采购的政策功能，实现节约能源、环境保护、促进中小企业发展。

　　（三十七）完善国库集中支付制度。适当延长用款计划编报周期，方便预算单位根据自身特点和工作进度合理安排支出计划。实行部门预算资金支付单位法人负责制，强化单位法定代表的责任。财政部门加强对部门预算支出异动情况和违规行为的监管，强化部门决算的约束，全面建立财政部门对行政事业单位决算批复制度，加强对决算数据的合规性、真实性、完整性的审核。

　　（三十八）严肃财经纪律。严格落实中央八项规定和省委六条意见和市委二十一条意见精神，坚持厉行节约、反对浪费，对“三公”经费及会议费实行零增长。按照中央和省有关规定，修改完善差旅费、公务接待费、会议费、培训费、外事接待经费等管理制度。规范财政资金分配、拨付、使用、发放、监管程序，加大监督问责力度，严格责任追究。

　　2016年3月3日

抄送：市委各部门，襄阳军分区，各人民团体。

　　市人大常委会办公室，市政协办公室，市法院，市检察院。

　　襄阳市人民政府办公室 2016年3月3日印发

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