试论重大行政决策需进行成本效益分析

发布时间：2016-04-26 07:53

　　[论文摘要]随着当前我国行政体制改革的不断深入和政府职能转变的不断深化，政府决策的科学化、民主化发展对政府重大行政决策机制提出了新的要求。成本效益分析作为有效的经济学分析工具，将其引入到重大行政决策的过程之中具有重要的理论与现实意义。对成本效益分析应用于重大行政决策的必要性进行分析，从而进一步提出其在重大行政决策运用中的方法论，以求对这一具有创新性的决策机制进行初步探讨。

　　[论文关键词]重大行政决策；成本效益分析；必要性；方法论

　　决策功能的发挥是政府公共管理职能的重要组成部分，随着政府依法行政和法治政府建设的不断推进，政府的行政决策机制需进行相应的调整和改进以适应不断发展的社会需求。重大行政决策关乎地方重大利益，是政府决策的重中之重，创新和完善重大行政决策的决策机制是政府职能转变的应有之义，是服务型政府建设的必然选择。将成本效益分析引入重大行政决策的决策机制中正是不断提高行政决策效率、完善行政决策机制的有力试验田。

　　一、重大行政决策与成本效益分析

　　行政决策是政府进行社会管理的重要方式，是指国家各级行政机关行使行政权力，为了实现特定的行政目标，根据一定的客观情况，运用科学的评估方法，系统分析行政事务，对所要解决的事务或问题做出决定的行政活动。而重大行政决策是指行政机关根据行政职能依法作出的关乎经济社会发展的重大决策以及与公共利益密切相关的重要决策。
　　我国长期以来就非常重视行政决策机制的改革与创新，党的十七大报告明确提出了“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”，党的十八大报告明确提出要“健全决策机制和程序”，党的十八届三中全会指出要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系”等，党中央从顶层设计的高度为重大行政决策的决策机制建设提供了最有力的支持与引导。在中央政策精神的引导下，我国各地方政府相继出台了关于规范重大行政决策的地方性法规，在不断发展的立法实践中我国重大行政决策的决策机制将不断发展和完善，引入成本效益分析正是这一发展趋势的理性选择。
　　成本效益分析是通过比较项目全部成本和效益来评估项目价值的一种方法，成本效益分析作为一种经济决策方法，将成本费用分析法运用于政府部门的计划决策中，以寻求在公共决策上如何以最小的成本获取最大的收益。政府的行政决策活动往往关乎社会发展的方方面面，而重大行政决策活动更是与公民的利益息息相关，因此在进行决策过程中必然伴随来自多方面的成本因素，如果评估与选择这些成本因素直接影响到政府决策的成效。因此，通过制定合理完善的决策机制从而提供一种更为系统性和具体化的方法来为决策提供保障机制是应对这一问题的有效策略。成本效益分析作为一种分析工具，正是试图提供一种方法可以评估与测量行政决策活动的各种潜在成本，能够为我们提供一个解释各种影响的标准和模式，从而提高行政决策的科学性和有效性。
　　成本效益分析在行政决策中运用得最早的国家是美国。从19世纪后期开始，美国联邦政府就开始将成本效益分析运用于公共工程项目的评估上。到20世纪60年代后联邦政府又将成本效益分析方法广泛运用于除了公共工程项目以外的其他行政决策领域，这一分析方法在美国的行政决策中已形成了较为成熟的应用规则从而发展成为一个较为系统化的决策原则。而大陆法系中将成本效益分析引入政府管理之中的一个主要代表国家是德国。德国通过其《基本法》以及《欧共体条约》的相关规定，将经济分析原则作为政府进行行政管理活动的重要选择而加以强调。基于其规定较为初步和单一，因此其相对应的对成本效益分析法的应用性规定也较为简单。上个世纪70年代，西方国家关于行政决策的可行性分析研究对我国的决策机制影响较大，成本效益分析方法正是在这一影响下引入到我国的决策研究领域中，当时我国主要将成本效益分析法应用于重大工程项目的决策机制之中。随着时代的发展，行政决策内容的广泛性和复杂性要求行政主体只有更全面地将成本效益分析原则应用到更广泛的实践中才能更好地发挥其工具性价值。通过国内外研究现状分析，我们可以看出，这一分析原则在各国的发展非常不平衡，这与各个国家的不同法律传统和现实国情有关，也与各国行政法学的发展方向有关。可以确定的是，这一分析原则将成为世界各国行政决策领域普遍研究和应用的一项重要内容。

　　二、成本效益分析应用于重大行政决策的必要性

　　成本效益分析在各国的应用实践中呈现出不同的发展状况，从立法方面来看在各国行政法领域中并未为对这一原则加以明确化，但从实践方面来看其实该原则一直在行政决策方面被不同程度地加以运用。随着公共行政的转型发展，成本效益分析作为一种具有系统分析和量化分析特征的方法是适合我国行政法发展的，因此，对成本效益分析应用于重大行政决策进行研究具有重要的理论与实践意义。具体体现在以下几个方面：
　　（一）利于增强重大行政决策的科学性
　　重大行政决策的科学性是政府决策所追求的理念之一，重大行政决策是对关乎国计民生的重大事务所做出的决策，其科学性在很大程序上影响了决策实施的可行性及社会效果。成本效益分析作为传统的经济学分析方法，将抽象的理念与事实转化成具体的数据与信息，其本身作为一种实证主义的方法论为重大行政决策提供了科学的研究方法。因此，将成本效益分析应用于重大行政决策，是保障决策科学性的有效工具。具体来看，成本效益分析将决策中涉及到的各种不确定因素及相关利益因素转化为可供评估的不同变量，在充分权衡公共利益与经济利益的基础上，对变量进行系统分析，从而得出最科学合理的决策方案。
　　（二）利于提高重大行政决策的效率
　　随着行政体制改革的不断深入，我国政府正由“全能型政府”走向“有限政府”，在这一过程之中政府将行政权力合理适度地放归于市场与社会，使得市场与社会能够积极有效地参与社会管理，充分发挥社会自治的新公共行政理念。政府的精力和资源是有限的，政府也不总是决策项目的专家，因此重大行政决策需要专家和第三方评估机制的参与，而参与其中的专家及评估机构运用成本效益分析对重大决策项目进行科学评估正是对政府有限理性的有效补充，从而有利于政府决策的效率。另一方面从决策内容来看，决策的效率取决于运用最小的成本取得最大的社会收益，因此，成本效益分析作为评估成本做出决策的有效工具，将政府决策的风险因素量化为分析指标，使得行政决策者能够在比对多种因素的前提下做出最优选择，这本身就是效率最大化的具体体现。

　　（三）利于构建完善的行政决策机制
　　行政决策机制的构建是一项复杂的系统工程，需要从立法到实践不断发展完善。当前我们各地方政府已纷纷出台了关于重大行政决策的程序性规定，其中不乏有关重大行政决策需进行成本效益分析的规定。构建完善的行政决策机制是保障行政决策科学化、民主化与法治化的必要措施。成本效益分析作为决策评估的有效方法，其应用领域非常广泛，而且在运用此方法进行评估的过程中其主体是多元的，一方面专家论证系统运用成本效益分析做出科学的专业性评估；另一方面，为了评估多方利益的不同诉求，公民及社会组织积极参与决策过程，来自公民理性的“民意”反馈正是成本效益分析中各种分析指标的直接来源。因此，将成本效益分析引入重大行政决策是完善决策机制的应有之义。

　　三、成本效益分析应用于重大行政决策的方法论

　　方法论是对一种具体研究方法的总体定位及阐释，鉴于当前实践中重大行政决策在引入成本效益分析方面才刚刚起步，且成本效益分析本身的经济学固有属性决定了研究其在重大行政决策中的应用是一项非常复杂和专业化的工程。因此，本文主要在论述决策中需引入成本效益分析的必要性的基础之上，从宏观方法论方面对该决策原则做出进一步阐述，，以求为今后在理论与实践方面的进一步研究做出初步的分析。
　　首先，成本效益分析是一项系统的经济学分析方法，其基本应用原理是针对某个项目，根据专业性的初步评估提出实现该项目的多种方案，再运用一定的实质分析技术将方案中涉及的重要因素量化为多种成本指标，通过分析进一步建立成本与收益之间的关系，最后依据一定的判断原则选择最优的决策方案。将这一原理应用于重大行政决策中，即是将实证主义的精神引入到政府依法行政的实践当中，具体来看体现为对重大行政决策中涉及的相关利益因素经过科学有效的评估与调查量化为决策的成本指标，然后在行政目标的指引下，从最大程度维护公共利益的角度出发，对决策成本指标与预期取得的社会效果做出关联性评估，从而本着用最小成本取得最大效益的原则来做出最终的决策。
　　其次，从成本效益分析运用于重大行政决策的程序性研究来看，这一原则为决策者提供了各类可供评估的具体指标，有利于建立成本因素与效果指标之间的关系，但这一分析过程对决策者也提出了更高的要求。一项重大行政决策所涉及的利益因素往往是错综复杂的，哪些因素应归为成本指标，哪些因素应归为效益指标，需要科学合理地做出判断。在建立成本指标与效益指标具体关联的过程中，又需要对各种信息进行筛选与评估，这也需要专家、第三方评估机构以及社会组织等的广泛参与，从而在多方共同努力之下最大程度保障成本效益分析的科学性。因此，重大行政决策引入成本效益分析应在程序性规范方面做出更多努力，以使得这一专业性较强的分析方法能够在法制规范的基础上发挥最大的效用。
　　最后，从成本效益分析应用于重大行政决策的制约因素来看，任何一项研究方法的运用都有其需要重点突破的瓶颈区，成本效益分析法也不例外。决策理念的转变是政府决策机制不断发展完善的前提，由于成本效益分析是跨学科的经济分析原则，因此在政府进行重大行政决策的实践中对该方法的运用还远远不够，各级行政机关需加强科学的决策理念，提高引入成本效益分析法的自觉性。从技术层面来看，成本效益分析本身存在制约因素，从定量分析的有限理性到指标形成的转化误差，从评估信息的不完全性到成本指标与效益指标间的关联误差，都需要政府在运用这一分析方法时不断增强研究能力，从而将技术性的制约因素减小到最低。

　　四、结论

　　行政决策机制的不断完善是政府依法行政不断提高行政效能的具体体现，重大行政决策作为政府决策的重要方面，其在决策机制上的创新与发展更是政府进行公共管理的重中之重。面对日益复杂的行政事务，将成本效益分析法引入到重大行政决策机制之中，是顺应政府改革和时代需求的理性选择。而作为经济学分析方法的成本效益分析其本身的专业性与复杂性又对政府在决策中应用这一机制提出了更高的要求，需要在不断研究与实践的过程中不断深化这一机制的有效运用。

本文编号：18394