内蒙古技能型人才培养与使用政策实施研究

第一章核心概念及理论与法规依据的阐释

研究内蒙古自治区技能型人才培养与使用的政策，首先应对其核心概念的内涵和理论及其法律法规依据有准确的把握。本研究所涉及的“核心概念”有五个，它们分别是：技能型人才、技能型人才培养、技能型人才使用、技能型人才培养政策、技能型人才使用政策；所涉及的主要“理论基础”有两个：人力资本的理论、人才强国的理论；所涉及的“法律法规依据”主要包括中央和地方政府近年来所发布实施的有关技能型人才培养与使用方面的基本法律法规文件。本章将逐一对所涉及的核心概念、主要理论基础和主要法律法规依据加以阐释，此外还要对政府（尤其是地方政府）在技能型人才培养与使用方面所应承担的责任作出简要的分析。 

一、核心概念内涵解析

（一）技能型人才内涵解析

要理解技能型人才的内涵，首先需要弄清“技能”的内涵。英国学者认为，技能是完成一项工作的能力，这种能力一般都有可衡量的标准，它可以通过正规、非正规的学习或实践获得。澳大利亚学者墨尼尔(Mournier)认为，“技能是在社会实践中建构和确立起来的”，主要通过实践和教育获得；在“技能”的整个“逻辑”框架中，包含着三类能力，即行为技能(作一个称职的技术工人所必须具有的动手能力)、技术技能(操作设备或某种生产方式中所需要的能力)和认知技能(由教育和培训水平决定的能力)。我国学者顾明远等主编的《教育大词典》中把“技能”定义为“主体在已有的知识经验基础上，经练习形成的执行某种任务的活动方式”。姜大源认为，“技能”的本义是基于“人”的技术，显现为“应用专门技术的能力”。技能作为“人化”的技术，是使“物化”的技术为社会创造实在价值的基础。可见，“技能”与“技术”不可分，技能是“人所掌握的技术”。而张国初经过比较研究后发现，在我国，“技能”的内涵范畴同国际通行的范畴相比要狭窄许多，特别是在许多政策性文本当中使用或在领导人的公开讲话当中。这已经不适应当前经济社会发展对理论探索的要求，也不能完整地反映技能水平的整体状况。对国际通行的“技能”概念加以总结归纳后，他认为：“技能是多维度的在科学技术方面的能力。我们不能把技能仅仅理解为对技术的操作、动手的能力,也不仅仅是艺术、手工艺方面的能力，它还包括了科学方面的能力，知识、理解、判断方面的能力；它不仅包括手脑协调、灵敏和力量的体能，也包括分析和综合推理、数字和语言表达的认识能力以及监督、管理和领导的能力。”

二、基本理论依据阐述

研究内蒙古自治区技能型人才培养与使用的政府责任与对策问题需要以正确的理论观点为支撑。笔者认为在诸多的相关理论中，对我们所研究的这一问题最具指导价值的有两个：一个是人力资本的理论，另一个是人才强国的战略。

（一）人力资本理论

1、人力资本理论的主要观点

1906 年，欧·费雪首次提出了“人力资本”的概念。所谓“人力资本”，是指劳动者接受教育、培训、实践经验、迁移、保健等方面的投资而获得的知识和技能的积累，亦称“非物力资本”。由于这种知识与技能可以为其所有者带来工资等物质或精神方面的收益，因而形成了一种特定的资本——“人力资本”。作为一个概念，“人力资本”的提出是比较早的；但作为一种完整理论的创立，则是由美国著名经济学家舒尔茨（T·W·Schultz）完成的，他因而获得了“人力资本之父”的美称。其代表作是《论人力资本投资》，这篇论文连同他在 20 世纪 50年代末 60 年代初所发表的诸多著述构成了系统的人力资本理论。

人力资本理论的主要观点集中体现在如下四个方面：其一、由于人力资源是经济和社会发展过程中所需要的一切资源中最主要的资源，因此，人力资本问题就成为了经济学的核心问题；其二，在影响经济增长的诸多因素中，人力资本的作用大于物质资本的作用。舒尔茨认为，在现代化生产条件下，劳动生产率的迅速提高正是人力资本大幅增长的结果；其三，人力资本的核心是人口质量的提高，对于用人单位来说，人力资本的核心就是员工素质的提升；而由于教育是提高人力资本最基本的主要手段和人力投资的主要方面，，也可以把人力投资问题视为教育或培训投资问题；其四，教育投资应以市场的供求状况为依据，以人力资本价格的浮动为投入和产出效益的衡量符号。舒尔茨认为，我们正处在一个复杂多变的动态世界，一个国家或集体企图制定一个一劳永逸的人才规划，然后按计划循规蹈矩地去办，这是脱离现实的。根据经济规律，“有需求就有供应”，人力资本的投入应该由市场供求来调节。上述这一系列的观点将对本文下面关于职业教育和培训政策研究结论的形成产生直接的指导作用。

第二章?内蒙古技能型人才培养与使用政策的影响要素

内蒙古自治区政府要制定出切实可行的技能型人才培养与使用政策，需要对影响到政策制定的各种要素有准确了解和把握。这些影响要素有些是有利的、有些是不利的。政府政策的酝酿和产生阶段要善于利用有利要素，规避和消解不利要素，这样才能制定出适合于自治区技能型人才培养与使用的各项政策。本章着重就影响到内蒙古自治区技能型人才培养和使用政策制定的各种有利要素和不利要素加以分析。

一、有利要素

（一）地域辽阔

内蒙古自治区位于中国北部边疆，由东北向西南呈狭长形斜伸，东西直线距离 2400 公里，南北宽度 1700 公里，横跨东北、华北、西北三大区。土地面积 118.3万平方公里，占全国总面积的 12.3%，排在各省、市、自治区中第三位。其东、西、南三面与其他 8 省区毗邻并通过邻省区与京、津相接，北与蒙古国、俄罗斯接壤，国境线长达 4200 公里。内蒙古自治区的地域辽阔以及同国内 8 省区和蒙古国、俄罗斯直接相连的地理条件，给技能型人才的培养与使用提供了更为开阔的视野和更为广阔的空间。此外，内蒙古自治区煤炭、有色金属、稀土、风能等资源富集，发展潜力巨大，生态区位独特，在我国经济社会发展和边疆繁荣稳定的大局中具有重要的战略地位，这方面因素对技能型人才队伍的建设提出了更高的要求。

（二）人口文化程度呈提高趋势

内蒙古自治区技能型人才培养与使用政策的制定与实施也要考虑到自治区现有人力资源的整体素质。考虑到人力资源状况的发展和变化，我们以最近一次全国人口普查的数据为准进行分析。根据《内蒙古自治区 2010 年第六次全国人口普查主要数据公报》，到 2010 年末，全区常住人口中具有大学（大专以上）文化程度的人口为 2521938 人；具有高中（含中职）文化程度的人口为 3736929 人；具有初中文化程度的人口为 9689387 人；具有小学文化程度的人口为 6279886 人。

二、不利要素

（一）技能型人才的产业分布结构失衡

内蒙古自治区技能型人才在第一、第二和第三产业中的分布存在着明显的失衡状况。

内蒙古自治区农村牧区地域广阔、农牧民人口众多，城乡二元结构仍十分典型，农牧区还有大量的劳动力尚待转移。目前在农村开展的一些短期培训，大多限于种养植业方面普通生产技术的粗浅培训，开展较高技能培训的少。已转移的农村劳动力中，接受过专业技能培训的仅占 15%左右。农牧业领域的技能型人才的缺乏，已经严重影响了第一产业结构调整和快速可持续发展。尤其是畜牧行业比较特殊，对技能的要求高，过去的技能鉴定体系几乎网破人散，本行业技能型人才在从业人员中的比例非常低。

即使在自治区经济发展较快的包头市也是这种情况。包头市第一产业 2007 年从业人员为 25.16 万人，其中技能型人才（主要包括农、林、牧、副、渔业）只有近 1.8 万人，占本产业从业人员总数的 7.2%。由于第一产业仍处于传统生产方式转型时期，集约规模化现代产业还没有真正形成，导致第一产业的技能型人才转业、改行、流失现象严重。目前，农林牧副渔行业中的技能型人才因生产方式传统、体制机制政策等原因，使其远远低于改革前的技能型人才总数，这必然导致第一产业技能型人才匮乏。内蒙古自治区技能型人才的地域分布特征也可以在一定程度上说明这个问题，当前这种“城区集中→旗县中心镇偏少→一般乡镇缺乏→农牧村落趋于零”的人才布局，不利于根本改变农牧业落后、城乡差距扩大、农牧区两极分化的现实，更不利于现代化城乡统筹发展。

自治区第二产业应该说是技能型人才最为集中的产业，仍以包头为例，包头第二产业 2007 年从业人员为 40 万人，技能型人才为 24.5 万人，占从业人员的61.3%。第二产业不仅吸纳了大量的社会劳动力，而且吸纳的技能型人才总量也相当可观，并且大企业自身培养技能型人才的教育体系和培训体系也比较完整。包头第二产业正处于由传统工业化向新型工业化转变，再向现代生态工业化转型时期，现代化的高新技能复合型人才需求潜容量很大。

第三章 内蒙古技能型人才培养政策分析........69

一、内蒙古现行技能型人才培养政策...............69

（一）实施技能型人才振兴政策.......69

第四章 内蒙古技能型人才使用政策分析.......107

一、对技能型人才激励政策的分析..............107

第四章内蒙古技能型人才使用政策分析

培养技能型人才的最终目的，是为了及时发现和使用好技能型人才，并进行合理配置，以充分发挥其作用。内蒙古自治区在技能型人才使用方面已经实施了一系列适合区情的政策，本章主要是对这些政策加以分析。按照第一章对“技能型人才使用”和“技能型人才使用政策”内涵的阐释，我们的分析主要是围绕着技能型人才的激励、权益的保障和社会评价等三个方面来进行。分析的着眼点包括三个方面：即自治区政府所实施的技能型人才使用政策的成效、存在的缺失以及如何进一步来完善。

一、对技能型人才激励政策的分析

（一）内蒙古现行技能型人才激励政策

1、实施了技能型人才评价结果与收入分配相结合的政策

2004 年自治区政府办公厅转发原劳动和社会保障厅《关于加强高技能人才队伍建设的意见》中明确规定：在自治区推行凭技能晋升、靠业绩定收入的机制。允许国有高新技术企业探索实施有利于鼓励优秀高技能型人才创新的收入分配制度。企业聘用的技师、高级技师每月可分别享受不少于 50 元和 100 的技术津贴，对有突出贡献的实行股权和期权激励。

考虑到技能型人才薪酬权利的保障，自治区从 2012 年 10 月 1 日开始实施《内蒙古自治区企业工资集体协商条例》。条例规定，工资集体协商双方可就下列多项或某项内容进行协商：工资集体合同的起止时间；工资分配制度、工资标准和工资分配形式；年度工资总额和平均工资水平；工资支付办法、支付时间；工资调整办法和幅度；津贴、补贴标准及奖金、绩效工资等分配办法；特殊工时制度的实施办法；病事假和各种假期的工资待遇；变更、解除、终止工资集体合同的条件；工资集体合同的违约责任，等等。条例还对用人单位违反协商制度的行为做出明确规定：无正当理由降低协商代表工资和福利待遇的，由人力资源和社会保障行政部门责令用人单位补发其应得的工资、福利待遇；无正当理由解除协商代表劳动合同的，由人力资源和社会保障行政部门责令用人单位恢复其工作，并补发被解除劳动合同期间应得的劳动报酬；如果协商代表本人不同意恢复工作，人力资源和社会保障行政部门要责令用人单位按照经济补偿标准的两倍支付赔偿金。

结论与展望

一、结论

内蒙古自治区是西部大开发的一个相对特殊的地区，技能型人才队伍的建设对自治区经济及社会的发展具有重要的作用。本论文以政府的责任与对策为视角，针对内蒙古自治区技能型人才的现状和问题，对培养和使用（包括对技能型人才的激励、社会保障、社会评价）两方面的政策问题加以研究。

全文在对相关概念解析的基础上，运用“人力资本理论”和“人才强国战略”等理论，以国家和自治区对技能型人才培养和使用的相关政策和法律法规为依据，透彻分析了内蒙古技能型人才培养和使用政策制定及实施的影响要素，对技能型人才培养和使用方面政府已经实施的政策及其成效、缺失加以深刻的剖析，并据此对政策的完善提出有针对性的措施。

本论文在下述方面得出了较为明确的结论，在此做一简单梳理：

1、在技能型人才的培养和使用问题上，政府必须起到主导作用，通过政策引导和支持来保证这两方面能健康、顺利地发展。

2、在对技能型人才培养和使用政策制定的影响因素问题上，内蒙古自治区有着独特的优势，也存在不容忽略的不利因素。应客观地、辩证地看待两者的关系，充分发挥优势，规避和化解不利因素的消极影响。

3、三次产业中六大特色支柱产业（能源、冶金、化工、农畜产品加工、机械装备制造、高新技术）的技能型人才在总量和结构上的提升，是内蒙古自治区政府政策制定和加以完善的重点。

参考文献（略）