简析宏观调控中法治与政府信用的关系

发布时间：2016-06-30 07:52

　　论文摘要 宏观调控与政府信用的相互关系是一个十分重要却未引起关注的新问题。宏观调控是政府间接引导经济的发展，宏观调控政策要起到“四两拨千斤”的作用，政府信用是不可或缺的。本文通过分析法治与政府信用之间的相互影响来阐述二者在宏观调控中的关系。

　　论文关键词 宏观调控 政府信用 法治

　　随着社会的发展，技术的革新，如今的市场经济俨然几乎等同于信用经济，任何与市场经济息息相关的因素都与信用挂钩切紧密相连，如若市场主体之间的信用出现偏差，则社会的稳定必然日渐分崩离析，而致力于以经济建设为中心，保障人民生活质量，保证GDP的稳定增长，以及提高人民文化素质等内容的中国政府正是扮演者一个举重若轻的角色，政府信用则不仅体现了社会的信用外观，更是影响着中国建设的信用外观。而宏观调控则离不开法律的规范和保护。

　　一、法治对政府信用的影响

　　（一）政府信用需要法治保障
　　政府信用也不能天然取得和维持，也要在交互行为中形成和维持。以政府与人们的交互关系为例，如前所述，人们首先选择信任政府，因为对人们来说，政府是其通过代议制方式选定的，并且需要政府、依赖政府，在政府是否可信尚不确认的情况下，选择信任政府就是相信自己的选择。政府虽然是作为人们的代理人被选择的，但一旦成立，就有自己独立的利益和意志。政府可能以守信来回报人们的信任，也可能辜负人们的信任，背弃信任。如果政府守信，人们就会更加信任政府，政府取得信用；反之，人们就不会再相信政府。
　　如前所述，政府信用机制发挥作用有严格的先决条件，而这些条件往往难以满足。如：信用机制以重复博弈为形成机制，这就要求政府有从事重复博弈的足够耐心，虽然从总体来说，政府要维护统治的长治久安，是有从事重复博弈的足够耐心的。但是，政府不是抽象的，而是由具体的机构和具体的官员组成的，并且是由这些具体的机构和具体的官员去履行政府对人们的承诺的。而这些具体的机构和具体的官员并不总有足够的耐心去追求政府的长期利益，也就是说，并不总有守信的动力。显而易见，政府信用不能自发形成。必须借助外在的力量来制约政府的失信行为，保障政府守信。在诸多外在力量中，法治是最主要的。
　　（二）法治对政府信用的保障方法
　　1.法治保障民主，民主制约政府守信：民主意味着政府权力受到人民主权的监督和制约，可以防止政府权力滥用，可以督促政府依法履行其职责。民主与法治息息相关，没有民主就没有法治，独裁者可能利用法律来治理国家，但自身不可能受法律的约束；没有法治的民主是没有保障的民主，只会重新走向专制或无政府主义。法治保障下的民主是政府守信的首要条件。
　　2.法治从政府产生的源头为政府守信创造条件：法治确定政府的产生方式和程序，确立政府机构的设置、政府人员的组成和条件。法治是民主之治、人民之治，一方面，通过法治方式产生的政府及其工作人员，也就是按照人们的意志和标准选择出来的，更有可能忠于人们；另一方面，在法治条件下，政府及其工作人员必须对人们负责，这就包括了对人们守信。
　　3.法治为政府信用提供规范的表现形式：政府信用包括合法性信用、规则信用和承诺信用，它们都需要有某种形式得到表彰，法治为政府信用提供规范的表现形式。
　　（1）合法性信用解决政府的正当性与合法性问题，合法性信用通过政府产生的合法性和政府行为的合法性来彰显。
　　（2）规则包括正式规则和非正式规则，作为政府信用组成部分的规则信用是指正式规则，包括法律、法规、规章、规范性文件。
　　（3）政府承诺通过合同、具体行政行为、司法行为表现出来。依法成立的合同、依法作出的具体行政行为、司法行为具有法律效力，法律保障其兑现。

　　二、宏观调控中法治对政府信用的保障作用

　　（一）法治通过控权维护宏观调控中的政府信用
　　1.控制宏观调控权的必要性。宏观调控，无论是总量的调控、结构的调控还是收入分配的调控，都是政府运用公共权力和公共资源来实现的。宏观调控要实现帕累托改进几乎是不可能的，即便不考虑错误的宏观调控政策，宏观调控通常实现的也多是卡尔多-希克斯改进。在卡尔多-希克斯改进式的宏观调控中，虽然社会总福利增进了，但有人从宏观调控中获益，有人从中受损。即便是帕累托改进式的宏观调控，人们从宏观调控中所获收益也相差悬殊。如果考虑到一些错误的宏观调控政策，则还可能出现少数人获益、多数人受损，社会总福利下降的情况。例如，2010年4月国务院出台的针对房地产的宏观调控措施，对房价造成抑制作用，炒房者、房地产投资者、房地产企业、购房者、地方政府等利益受到不同的影响。
　　形式宏观调控权的主体是政府，政府握有这么重大的权力，既是其履行职责的需要，也是一种危险。关于这种危险，古今中外的思想家多有论述，历史和现实中也有许多深刻的教训，本文在前文也有阐述。从政府信用的视角来看，政府很有可能会失信，滥用宏观调控权。而法治的核心就是控权——控制政府权力，约束政府践行承诺，依法行使宏观调控权。

　　2.控制宏观调控权的方法。宏观调控权是一种公权力，对于公权力的控制，有两种基本方法：一是意识分权制衡，以权力制约权力；二是人民权利和社会权利制约公权力。宏观调控权的控制方法也包括这两种：
　　（1）分权制衡，以权力制约宏观调控权。宏观调控权的分权制衡包括两个方面：意识从宏观调控权行使主题来考察，即宏观调控权的横向配置和纵向配置，通过宏观调控权在不同主体之间的配置，形成多个部门、多个层次行使宏观调控权的格局，相互之间形成制约关系；二是从宏观调控权的权能进行考察，即宏观调控权的不同权能之间的相互制约关系。宏观调控权的权能包括决策权、执行权和监督权。首先，决策、执行、反馈构成宏观调控的完整过程，不能将它们割裂，割裂之后的宏观调控权就不是完整的宏观调控权。其次，把宏观调控权仅仅理解为决策权或者决策权与执行权，将会使决策不受执行和监督的制约以及执行不受监督的制约，就可能做出不可能或者难以执行的决策；就可能难以检验决策的科学性以及决策的执行情况。最后，从我国宏观调控权运行的实践来看，也体现了宏观调控权包括决策权、执行权和监督权。如预算法被学术界一致认同属于宏观调控法，《预算法》对预算的编制权、批准权、执行权、调整权和监督权做了系统、完整的规定，纵观这些权力，就分别属于决策权、执行权和监督权。
　　（2）以人民权利或社会权利控制宏观调控权。从理论上说，“法无禁止即自由”，“自由就是做法律所许可的一切事情的权利”。一般情况下，社会主体的社会权利处于弱势地位，为了有效地保护人们的权利，各国宪法和法律均对人们的权利作出了规定。我国的转型，尤其是经济转型，是政府主导的转型，政府在转型中的行为是积极的、进取的。在这种情况下，旧的法律制度常常会成为一种羁绊，而政府冲破这种羁绊也就成了不二的选择。我们必须面对的是，政府一直在这么做，在这种情况下，强调权力制衡是重要的：当某政府部门扩张其权力时，至少会遇到其他政府部门权力边界的限制；强调权利制约也是重要的，政府不能明目张胆地侵犯人们的权利，这构成对政府扩张权力的有一限制；强调权力社会化同样是重要的，社会化的权利较之私人权利，更有力量制约政府权力。
　　（二）宏观调控法中的信赖利益保护
　　宏观调控法中的信赖利益保护与行政法中的信赖利益保护原则十分相似，即在政府作出某项基于宏观调控的政策或者决定后，社会公众同时基于对作为行政主体的政府的权威性的认可与信赖，对该项决策、行为产生了信赖的主体意识，并基于此种信赖而对未来的社会发展甚至国家发展动向有了相当程度的主观预测及规划，进而规划个人的生活，从而社会市场发展趋于稳定，即政府在作出决策后必须对公众作出承诺，承诺决策的合理性与效率，是否高效便民，是否能促进社会优化发展，相反若政府出尔反尔，对之前所作出的决策随意更改或撤回，导致公众因信赖而造成私人财产损失，政府则必须对此进行赔偿，所谓有权必有责，权责一致理应体现出来。

　　三、宏观调控中政府信用对法治的影响

　　宏观调控需要根据经济发展的客观实际做出反应。法律不可能对宏观调控的具体内容做出规定，需要政府根据客观实际相机抉择。邱本指出：“宏观调控往往是指向未来的，具有超前性，但未来的经济形势是变幻莫测的。宏观调控法要调整这种变幻莫测的社会关系也必须比一般的法律更抽象、更一般，因为只有这样的法律才能有更大的伸缩和回旋的余地，才能更灵活、更机动，从而才能着眼未来。如果法律规定得太具体、太详尽，就会太死板、太僵硬，会导致束手束脚，不能审时度势、见机行事，这是不可能进行宏观调控的。”也就是说，在法律允许的范围内，政府还有相当大的自由裁量的空间。在这种自由的空间里，政府完全有可能以法律的名义反法治。宏观调控既包括具有中长期意义的经济发展规划、产业政策，也包括应对经济波动的短期措施。如果政府没有信用，就经济发展规划来说，依法制定的经济发展规划完全可能被依法废止或更改的面目全非。
　　综上所述，转型时期的宏观调控，政府政策多变，面临严重的信用问题，影响宏观调控的效果。法治可以保障和提升宏观调控中的政府信用，在需要变动的情况下，宏观调控政策可以在其有效存续期间提前终止或变动，而不至于影响到政府信用，因为政府根据信赖利益保护原则和制度，赔偿或补偿受宏观调控政策影响的人的损失，，从而以另一种方式践行了政府的承诺。由于宏观调控的灵活性，法律不可能对宏观调控的内容作出具体的规定，这样，政府在进行宏观调控时，有很大的自由裁量空间，在政府自由裁量权的范围内，法律的约束作用淡化，这时，必须依靠信用机制来约束政府行为，保障宏观调控权的正确行使。

本文编号：63718