试论行政违法行为检察监督制度的构建

发布时间：2016-07-10 07:57

　　论文摘要 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”本文从现实必要性、法理依据和制度构建三个层面，深入探析了行政违法行为实施检察监督的基本路径。

　　论文关键词 行政违法行为 检察机关 公益诉讼

　　近年来，随着网络媒体的曝光，行政执法领域各种“有法不依、执法不严、违法不究”现象时有发生，不仅破坏了法律的统一正确实施与社会的和谐稳定，也损害了党和国家在群众心中的形象和地位。检察机关作为国家的法律监督机关，有权也有必要对行政违法行为实施法律监督。

　　一、行政违法行为检察监督的现实必要性

　　在我国，行政监督根据主体的不同可分为外部监督和内部监督两大类。外部监督包括国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、社会群众及舆论监督，内部监督包括上下层级监督、行政监察、审计监督、物价监督等专业性行政监督。但是受立法本身的影响，当前我国行政监督的权限不明、执行不力，监督体系没有形成的良好运作系统，特别是一些跨部门、跨行业、跨地区、多层次的行政违法案件，存在互相推诿、监督缺位的现象。
　　检察机关的监督可以弥补其他行政监督的不足。一方面在行政诉讼中引入检察权的监督制约，这是一种间接的监督;另一方面检察机关可以直接对涉诉行政违法行为进监督，运用检察建议帮助和督促行政机关规范执法、建章立制，并对行政违法行为背后的徇私枉法、徇情枉法、不作为、乱作为等渎职犯罪行为，依法追究刑事责任，或者移送纪检监察部门追究其违纪责任。

　　二、行政违法行为检察监督的法理依据

　　《宪法》明确了检察机关的法律监督职能，负有监督国家法律实施的各个领域的职责。此外，法律法规中也散见一些检察机关对行政行为实施监督的规定，如《治安管理处罚法》第114条规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。”国务院《关于劳动教养的补充规定》第5条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”针对近年来大批行政案件涌入诉讼领域的情况，最高法、最高检联合出台了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《监督意见》），，规定：“人民检察院办理行政申诉案件，发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为，也可以向行政机关提出检察建议。”虽然规定较为笼统，且限制意味较为明显，但这是第一次以立法的形式明确了检察机关对行政违法行为的监督权，这无疑是一个很大的突破。
　　实践中，针对国有资产流失、食品卫生安全、环境污染、以及侵害众多消费者合法权益等损害国家利益、集体利益和社会公共利益的行为， 负有监督管理职责的国家机关、事业单位不履行职责、怠于履行职责或者滥用权力履行职责，检察机关正探索开展督促起诉（督促履行职责），综合运用检察调查权、检察建议以及移送、协助查处刑事犯罪（包括查处职务犯罪）线索等多种手段和方式，较好地维护了法律的权威和国家、集体及人民群众的合法权益。

　　三、行政违法行为检察监督制度的构建

　　（一）行政违法行为检察监督的范围及受理
　　在我国，行政机关权力大、管理范围最广、执法人员执法水平参差，检察机关虽有权对行政违法行为实施法律监督，但不可能也没有必要对所有的行政违法行为都进行监督。目前对行政违法行为的监督，应主要集中在医疗卫生、食品药品安全、国有资产监管、土地利用规划、环境污染等领域发生的具体行政行为，对行政立法、行政决策、行政处分等抽象行政行为及内部行政行为不便监督。
　　检察机关对行政违法行为监督的受理应遵循“以不告不理为原则，以主动监督为例外”。具体来说，受理行政违法行为监督案件分为三类：一是在办理过程中以及在新闻报刊、网络媒体等自行发现的;二是相关人员及组织向检察机关提起控告、申诉、举报的;三是上级检察机关以及人大、党委、政府交办、转办的。其中，公民、法人或者其他组织向检察机关申诉、举报和控告的，须“先穷尽行政救济”，检察机关不便过早介入，干涉行政机关依法独立行使职权。
　　（二）调查权在行政违法行为检察监督中的运用
　　调查权是检察机关开展行政违法监督的重要手段，也是困扰以及影响行政违法监督检察的主要障碍。一方面，由于传统观念影响，一些人认为检察机关行政违法行为监督的职能部门主要是民事行政检察科，而民事行政检察科实施法律监督的依据是民诉法、行政诉讼法以及“两高”会签文件，以上法律法规中虽然规定了检察机关可以向当事人或者案外人调查核实，但是这种调查权仅限于办理民事行政申诉案件需要，且里面的调查核实权不同于自侦部门的“检察调查权”，不具有强制力。另一方面，检察机关内部职能部门分工严格，部门与部门之间限制较多，各个部门的法律文书及工作证件都带有鲜明的独立色彩，比如各个部门工作及执法证件上印制的“部门”就各有不同，实践中被调查单位或者个人一看到是“民事行政检察科”的人员，就会询问科室职能和调查依据，这无形中影响了调查取证的威慑力和效果。笔者认为，不管检察机关内部如何分工，对外检察调查权应当是统一的。就行政违法行为监督而言，一般违法行政行为背后往往都隐藏渎职侵权、贪污贿赂等职务犯罪案件，这就更加需要以整个检察机关作为后盾来实现检察调查权的充分发挥，而不应出现“厚此薄彼”的尴尬局面。另外，法律尚需进一步赋予检察机关适当的强制措施，对于特殊情况下，检察机关行使检察调查权，有关单位或者个人无正当理由，拒绝配合、甚至干扰的，依法进行处理。
　　（三）行政违法行为检察监督的方式
　　1.检察建议书。检察机关开展行政违法行为监督主要通过检察建议的方式进行。但从监督的效力上说，检察建议书不具有强制执行力。检察机关开展行政违法行为监督应加强与其他监督形式的整合，将检察监督和行政机关上下级监督、人大监督结合起来，形成监督的合力。比如检察机关在向有关单位发出检察建议书后，可及时将检察建议书报送上级检察机关备案，并抄送人大常委会。如果有关单位未能在法定期限内回复或者未予采纳检察机关监督意见的，检察机关可以进一步跟踪监督，或者报请人大予以个案监督，或者提请上级人民检察院向被建议单位上级主管部门提出建议。
　　2.移送、协助查办职务犯罪线索。行政违法行为产生的原因有其多样性，除因执法能力和水平限制导致的违法之外，另外还有行政不作为、乱作为，甚至以权谋私、徇私枉法、权钱交易等，其背后往往隐藏着贪污受贿、渎职侵权等职务犯罪线索。检察机关在开展行政违法行为监督过程中，应加强本院民事行政检察部门与反贪污贿赂局、反渎职侵权局的配合，共同开展调查取证。民事行政检察部门开展行政违法行为监督，掌握的往往是第一手材料，其对违法行为产生的原因、损害后果也具有明确的判断，而自侦部门在侦查能力和技巧上优势比较大，两个部门只有在整个案件办理中相互沟通、配合，才能真正实现查办此类职务犯罪目的和效果。
　　（四）积极探索行政公益诉讼
　　行政公益诉讼，是指同被诉行政行为有或者无法律上的直接利害关系的公民、法人或者其他组织（包括作为法律监督机关的检察院），认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予授权的情况下，以自己的名义所提起的，直接以公共利益为诉讼目的的行政诉讼。虽然理论界对于提起行政公益诉讼的主体问题一直有争议，有的认为公益诉讼的原告只能是国家机关即检察院，有的认为由检察院进行公益诉讼有违法理，更多的人主张不论国家机关，还是公民个人或者其他组织均为公益诉讼的原告。但是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度。对此，我们应积极探索，将检察机关作为行政公益诉讼原告，通过诉讼来实现对行政权的监督和制约，避免公民或者其他组织作为原告时与行政机关地位不对等而带来的“被动”。尤其是大陆法系国家，在行政公益诉讼方面已经形成了较为成熟的理论和制度，我们应充分地学习借鉴。

本文编号：68306