试论我国中小企业环保资金援助制度立法完善初探

发布时间：2016-07-15 09:00

　　论文摘要 中小企业环保资金援助制度是实现环保和中小企业发展双赢的重要制度保障，美国等西方国家十分重视该制度的建设和实施。我国该制度的立法还存在较大缺陷，对该制度作直接规定的法律文件太少，少数现有直接规定也过于概括。本文针对我国的立法缺陷，借鉴美国等国家的立法经验为，从两方面完善我国的立法：一是在现有相关法律文件中增加关于该制度的规定，二是制定新的法律文件来完善关于该制度的规定。

　　论文关键词 中小企业 环保资金援助制度 立法

　　中小企业往往是各国环境污染主力军，为了实现环境保护目标，世界各国都加强对中小企业的环保监管。但是严格的环保监管给中小企业带来与其规模和资金承受能力不相称的环境合规成本，对中小企的生存和发展造成了严重不良影响。为了实现环境保护和中小企业发展的双赢，世界各国建立健全了一系列中小企业环保援助制度，而中小企业环保资金援助制度就是最为重要的制度。美国等国家十分重视中小企业环保资金援助问题，建立起了相当完善的中小企业环保资金援助制度。在我国，由于多方面原因，中小企环保资金援助制度建设还处于萌芽和缓慢发展阶段，还存在诸多缺陷。为了推动我国中小企业环保资金援助制度建设理论和实践的发展，本文先分析我国中小企业环保资金援助制度的现状，然后分析我国中小企业环保资金援助制度存在的问题，最后针对我国中小企业环保资金援助制度的缺陷，借鉴美国中小企业环保资金援助制度建设经验，提出完善我国中小企业环保资金援助制度的建议。

　　一、我国中小企业环保资金援助制度的现状

　　随着保护环境和促进中小企业发展这两大国策的确定，中小企业环保资金援助问题越来越受到社会各界的重视和关注，中小企业环保资金援助制度开始萌芽和缓慢发展，中央和地方立法都对中小企业环保资金援助问题作了直接和间接的规定。
　　（一）中央立法的现状
　　一方面，中央出台了一些列扶持和促进中小企业发展的法律文件（后文统称为法律文件），对中小企业环保资金援助作了直接或间接的规定。这些法律文件主要有《中华人民共和国中小企业促进法》（2002）、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（2005）、《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》（2006）、《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（2009）、《中国人民银行、银监会、证监会、保监会关于进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见》（2010）、《中小企业信用担保资金管理暂行办法》（2010）、《地方特色产业中小企业发展资金管理暂行办法》（2010）、《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（2012）、《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》（2013）、《中小企业发展专项资金管理暂行办法》（2015）等。这些法律文件对中小企业环保资金援助问题作了直接或间接的规定。例如，《中华人民共和国中小企业促进法》（2002）第二章专门就中小企业资金支持问题作了较全面系统规定，其中第13条明确规定支持中小企业实施清洁生产是国家中小企业发展基金的用途之一。《地方特色产业中小企业发展资金管理暂行办法》（2010）第6条明确规定，鼓励中小企业节能减排是地方特色产业中小企业发展资金的主要用途之一，重点支持地方特色产业集群和特色产业聚集区内中小企业生产或应用节能减排产品的技术改造项目，集群和聚集区内废水、废气、废渣等废弃物综合治理利用项目的建设、改扩建和技术改造等。另一方面，中央出台的一些关于环境与资源保护的法律文件，也就中小企业环保资金援助问题作了直接或间接规定。例如，《中华人民共和国清洁生产促进法》（2012年修订）第32条规定，在依照国家规定设立的中小企业发展基金中，应当根据需要安排适当数额用于支持中小企业实施清洁生产。《国家发展改革委关于做好中小企业节能减排工作的通知》（2007）明确要求，中小企业管理部门主动与相关部门沟通协调配合，尽快研究探索建立落后产能退出机制，争取对中小企业节能减排工作的资金、税收等方面的支持；各类中小企业专项资金要将中小企业节能减排作为支持重点，促进中小企业节能技术改造和节能新技术、新工艺、新产品的推广使用，提升中小企业节能、节水、节地、节材水平。
　　（二）地方立法的规定
　　除了上述中央立法，不少地方法律文件也直接或间接地就中小企业环保资金援助问题作了规定。例如，《江苏省促进中小企业发展条例》（2005）第33条明确规定，江苏省中小企业发展专项资金主要用途包括支持中小企业清洁生产等扶持中小企业的事项。《深圳经济特区中小企业发展促进条例》（2010）第43条明确规定，深圳市扶持企业发展的各类资金和基金应重点扶持成长型小型企业技术创新、经营创新、服务创新以及循环经济、节能减排和清洁生产等活动。《湖南省中小企业发展专项资金管理暂行办法》（2006）第6条明确规定，中小企业发展专项资金的一部分应该用于支持中小企业的资源节约、循环经济、清洁生产项目。《云南省清洁生产促进条例》（2006））第10条明确规定，在中小企业发展基金中应当根据需要安排适当数额用于支持中小企业实施清洁生产。《山东省清洁生产促进条例》（2010）第37条也规定，中小企业发展专项资金中应当安排适当资金用于支持中小企业实施清洁生产。

　　二、我国中小企业环保资金援助制度的缺陷

　　尽管我国中小企业环保资金援助制度建设取得了一定的进展，但总体来说我国中小企业环保资金援助制度还处在萌芽和缓慢发展阶段，还存在诸多缺陷。
　　（一）对该制度作直接规定的法律文件太少
　　一方面，虽然中央和地方颁布实施了大量扶持和促进中小企业发展的法律文件，但其中只有《中华人民共和国中小企业促进法》、《地方特色产业中小企业发展资金管理暂行办法》、《江苏省促进中小企业发展条例》、《深圳经济特区中小企业发展促进条例》、《湖南省中小企业发展专项资金管理暂行办法》等极少数法律文件对中小企业环保资金援助问题作了直接规定。特别值得一提的是，对我国最重要的中小企业扶持资金“中小企业发展专项资金”的管理和使用进行专门规定的现行中央法律文件《中小企业发展专项资金管理暂行办法》（2015）没有对中小企业环保资金援助问题作直接规定。另一方面，虽然中央和地方已经颁布实施大量保护环境与资源的法律文件，但其中只有《中华人民共和国清洁生产促进法》、《国家发展改革委关于做好中小企业节能减排工作的通知》（2007）、《云南省清洁生产促进条例》、《山东省清洁生产促进条例》等极少数法律文件就中小企业环保资金援助问题作了直接规定。作为我国环境与资源保护基本法的《中华人民共和国环境保护法》（2015），不仅未对中小企业环保资金援助作直接规定，而且全文只字未提中小企业。《中华人民共和国大气污染防治法》（2015）、《中华人民共和国土地管理法》（2004）等全部环境与资源保护单行法也是如此。最值得注意的是，“环境保护专项资金”作为我国最重要的环境保护扶持资金，目前只有部分地方颁布实施了《环境保护专项资金管理办法》来对其使用和管理作专门规定，中央没有颁布实施类似法律文件。《排污费征收使用管理条例》（2003）和《排污费资金收缴使用管理办法》（20 03）等中央法律文件虽然对其使用和管理做了较全面的规定，但未就中小企业环保资金援助问题作直接规定，甚至只字未提中小企业。《浙江省省级环境保护专项资金管理办法》（2009）等专门就环境保护专项资金的使用和管理进行系统规定的地方法律文件也既未就中小企业环保资金援助问题作直接规定，又未提及中小企业。

　　（二）现有直接规定过于概括
　　虽然上述少数法律文件就中小企业环保资金援助问题作出直接规定，但是这些规定过于概括，缺乏可操作性。例如，《中华人民共和国中小企业促进法》（2002）整部法律只有第13条就中小企业环保资金支持作了直接规定，并且该条只是简单地规定国家中小企业发展基金的用途包括支持中小企业实施清洁生产。又如，已废止的《中小企业发展专项资金管理暂行办法》（2014）虽然就中小企业发展基金的使用、管理作了全面系统规定，但整部规章只有第9条对中小企业环保资金援助问题作了直接规定，，且只是概括地规定中小企业发展专项资金应该安排专门支出来支持中小企业围绕资源与环境、新能源与高效节能等领域开展科技创新活动。与中央法律文件一样，地方法律文件对中小企业环保资金援助问题的直接规定也十分概括，缺乏可操作性。例如，《江苏省促进中小企业发展条例》（2005）、《深圳经济特区中小企业发展促进条例》（2010）、《湖南省中小企业发展专项资金管理暂行办法》（2006）、《云南省清洁生产促进条例》和《山东省清洁生产促进条例》（2010）都只有一条对中小企业环保资金援助问题作了直接但概括性的规定。

　　三、我国中小企业环保资金援助制度的完善

　　为了能实现环保和中小企业发展的双赢，应该针对我国中小企业环保资金援助制度的缺陷，借鉴美国等国家的经验，完善我国中小企业环保资金援助制度。
　　（一）制定和修改专门就扶持、支持和促进中小企业发展问题进行规定的法律文件
　　专门就扶持、支持和促进中小企业发展问题进行规定的法律文件是对中小企进行扶持和支持的主要法律依据，也是对中小企业环境与资源保护进行资金援助的主要法律依据，因此完善我国中小企业环保资金援助制度主要从制定和修订此类法律文件入手。正如上文所述，我国中央和地方绝大多数专门就扶持、支持和促进中小企业发展问题进行规定的法律文件根本未对中小企业环保资金援助问题作直接规定，少数对该制度作出了直接规定的法律文件的直接规定又过于概括。因此，应该对这些法律文件进行修订，增加关于中小企业环保资金援助制度的规定，特别是直接规定。同时，中央和地方还应该根据实际需要，颁布实施一些新的法律文件对中小企业环保资金援助问题进行规定，特别是进行具体明确的规定。具体而言从下列几个方面完善关于该制度的规定。第一，完善《中华人民共和国中小企业促进法》（2002）关于中小企行政管理体制的规定。科学合理的中小企业行政管理体制是顺利实现中小企业行政管理目标的组织保障，《中华人民共和国中小企业促进法》作为我国中小企业行政管理的基本法，应该对我国中小企业行政管理体制进行科学合理的规定，但是该法对中小企业行政管理体制作的规定还过于简单。《中华人民共和国中小企业促进法》应该借鉴美国相关立法，明确规定县级以上各级人民政府的中小企业主管部门和承担部分中小企业行政监管职权的有关部门都必须设立专门负责中小企业工作的行政机构。②第二，在《中华人民共和国中小企业促进法》、《浙江省促进中小企业发展条例》等对中小企业支持扶持、支持和促进工作全局作框架性规定的中央和地方法律文件中，应明确规定对中小企业环境与资源保护提供扶持和支持是中小企扶持、支持和促进工作的重点领域，特别是在对资金支持问题进行规定时应明确规定支持中小企业开展环境与资源保护是资金支持的重点。第三，在《地方特色产业中小企业发展资金管理暂行办法》、《中小企业发展专项资金管理暂行办法》、《浙江省中小企业专项扶持资金使用管理暂行办法》、《江苏省地方特色产业中小企业发展资金管理暂行办法》等专门就各项扶持中小企业发展的专项资金的管理进行规定的中央和地方法律文件中，不仅应明确规定支持中小企保护环境与资源是各项扶持中小企业发展的专项资金的主要用途之一，还应该就如何确定用于支持中小企业保护环境与资源的资金占各项专项资金的份额、中小企业如何申请用于支持中小企业保护环境与资源的资金、资金管理机构如何审批用于支持中小企业保护环境与资源的资金等相关问题作具体明确的规定。第四，在《中国人民银行、银监会、证监会、保监会关于进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见》、《中小企业信用担保资金管理暂行办法》、《政府采购促进中小企业发展暂行办法》、《山东省中小企业信用担保资金管理办法》、《上海市政府采购促进中小企业发展暂行办法》等专门就中小企业资金支持问题进行规定的中央和地方法律文件中，应该对中小企业环保资金援助问题作具体明确的规定。
　　（二）制定和修改专门就环境与资源保护问题进行规定的法律文件
　　专门就环境与资源保护问题进行规定的法律文件也是对中小企业环境与资源保护进行资金援助的重要法律依据，因此完善我国中小企业环保资金援助制度还需要制定和修订此类法律文件。如上文所述，我国现有专门就环境与资源问题进行规定的法律文件对环境与资源保护资金援助的规定也存在缺陷。因此，也应该对这些法律文件进行修订，增加关于中小企业环保资金援助制度的规定，特别是增加关于该制度的直接规定。同时，中央和地方也还应该根据实际需要，颁布实施一些新的法律文件对中小企业环保资金援助问题进行规定，特别是进行具体明确的规定。在制定和修订这类法律文件时应该从下列几个方面完善关于该制度的规定。第一，修订《中华人民共和国环境保护法》（2015），增加有利于中小企业环保资金援助的规定。《中华人民共和国环境保护法》作为我国环境与资源保护的基本法律，应该从组织体制、基本政策等方面明作出有利于中小企业环保资金援助的规定。具体应增加如下规定：一是确规定县级以上人民政府的环境与资源保护行政主管部门和分管部门都应该设立专门负责中小企业环境与资源保护工作的内设机构；二是明确规定环境保护专项基金等环境保护支持资金的主要用途包括对中小企业提供环保资金援助。第二，修订《中华人民共和国大气污染防治法》等中央环境与资源保护单行法以及《广东省环境保护条例》、《浙江省水污染防治条例》等地方环境与资源保护基本法和单行法，明确规定扶持和支持小企业保护环境与资源的对策和措施，特别是在对环境与资源保护资金支持问题进行规定时应明确规定中小企业为支持的主要对象。第三，制定专门就环境保护专项资金的使用和管理进行系统规定的中央法律文件《环境保护专项资金使用管理办法》以及修订《排污费征收使用管理条例》（2003）、《浙江省省级环境保护专项资金管理办法》等专门就环境保护专项资金的使用和管理进行系统规定的中央和地方法律文件，明确规定支持中小企保护环境与资源是各项环境保护专项资金的主要用途之一，同时还就如何确定用于支持中小企业保护环境与资源的资金占各项专项资金的份额、中小企业如何申请该专项资金、环保部门如何审批中小企业申请等相关问题作具体明确的规定。

本文编号：71479