试论检察机关开展社区矫正检察监督的困境与出路

发布时间：2016-08-04 08:06

　　论文摘要 社区矫正作为一种非监禁刑罚执行方式，在我国还存在诸多问题，亟需检察机关加强检察监督。同时，由于司法实践中社区矫正立法不完善、法律监督力量薄弱、监督方法落后等原因，导致检察机关在开展社区矫正检察监督过程中困难重重。本文拟从以上两方面入手，探索检察机关开展社区矫正检察监督的出路，以期对司法实务有所裨益。

　　论文关键词 社区矫正 检察机关 检察监督

　　作为一项非监禁刑罚执行活动，社区矫正是在总结我国传统非监禁刑罚执行制度的基础上，探索建立的融监督管理、教育矫正与社会适应性帮扶为一体的新型非监禁刑罚执行制度。其产生为构建我国监禁刑执行和非监禁刑执行协调统一、相互贯通、互为支撑的新型刑罚执行体系奠定了基础。
　　与将罪犯羁押在“大墙内”的监禁刑相比，社区矫正这一社会化行刑方式体现了对罪犯的人道主义精神，是刑罚执行理念和执行方式的一次重大变革，它顺应了当今世界刑罚执行制度逐步人性化、宽缓化的时代潮流，是“尊重和保障人权”这一宪法理念以及宽严相济刑事司法政策在刑罚执行领域的具体体现，正在被越来越多的国家和地区所采用。
　　2013年，修改后的刑事诉讼法正式实施，其中，第258条对我国的社区矫正制度进行了立法上的界定和明确。根据该条规定，只有被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，才应当实行社区矫正，并由社区矫正机构负责执行。检察机关作为法律监督机关，对于这种新型的刑罚执行活动如何开展监督，以什么样的方式履行职责，才能既有利于这个新生事物的健康成长，又有利于更好地体现社区矫正人性化的特色，成为检察机关亟待解决的一个难题。

　　一、检察机关加强社区矫正检察监督的重要意义

　　对于中国来说，社区矫正这一新型的刑罚执行方式属于一种舶来品，从试点、试行到全面实施，社区矫正在我国的发展也只有10年左右时间，与西方立法司法体制比较成熟的国家相比，尚处于起步摸索阶段。检察机关作为法律监督机关，全面参与和加强社区矫正交付执行、教育改造、监督管理、变更执行、终止执行等环节的检察监督，依法查处发生在社区矫正执法活动中的职务犯罪案件，对于预防社区矫正人员脱管、漏管、虚管和又犯罪，促进社区矫正工作在我国依法规范开展是十分必要的，其重要意义也是不言而喻的。具体来说，主要有以下三个方面的意义：
　　一是维护社区矫正对象合法权益的有力保障。社区矫正人员作为罪犯，是社会的特殊弱势群体，容易受到歧视，，其合法权益也容易被遗忘或者得不到保障。检察机关作为我国的根本大法-宪法确立的法律监督机关，依法维护社区矫正对象的合法权益，保障其不受非法之侵犯是其应履行的法定职责之一。检察机关通过对社区矫正工作各环节的全面监督，及时发现社区矫正机构的执法违规情况，并区分情形适时发出检察建议或者纠正违法予以监督纠正，切实保障这类特殊群体的合法权益。
　　二是参与社会管理创新的有效途径。作为刑罚执行方式的一种创新，社区矫正是对所犯罪行较轻、人身危险和主观恶性较小、对社会造成危害结果不大的罪犯或者经过一定时间的监管改造、确有悔罪认罪表现、不致再危害社会而附条件予以提前释放的罪犯以及因符合法定情形，决定暂不收监或者收监后又决定暂时监外服刑的罪犯在社区中进行有针对性的教育、管理和改造工作，是当今世界各国刑罚制度发展的趋势，在刑罚体系中的地位将会越来越重要。该项工作虽然在我国尚处于起步探索阶段，但作为司法体制改革的一项重要内容，社区矫正制度是我国创新社会治理方式的重大举措。检察机关作为法律监督机关，积极参与和加强社区矫正机构各执法环节的检察监督，推动社区矫正工作在法治化的轨道上健康科学开展，是检察机关参与社会管理创新的有效途径。
　　三是贯彻宽严相济刑事司法政策的重要体现。从刑罚制度的演进历史来看，轻刑化是一种趋势和规律。作为我国的一项刑事司法政策，宽严相济要求对严重的刑事犯罪要依法予以严厉打击，而对轻型犯罪则要坚持从宽处理，这也是罪刑相适应原则的具体体现。反映在刑罚执行领域，就是要求对罪行严重、社会危害性和人身危险性大的犯罪分子，必须要施以监禁刑予以惩治，而对于罪行较轻、社会危害性原本较低或已由强到弱显著改变的罪犯，实行非监禁刑的行刑方式，而社区矫正制度正是这样一种有效而适当的制度。检察机关通过对社区矫正机构执法行为进行法律监督，能更好地贯彻宽严相济的刑事司法政策。

　　二、当前社区矫正检察监督工作中存在的主要问题

　　（一）立法不完善，法律监督依据不足
　　2012年1月10日，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（简称“两高两部”）联合制定下发的《社区矫正实施办法》是目前规范社区矫正工作的主要依据，也是指导全国司法行政机关开展社区矫正工作的一部重要的规范性文件，该实施办法已于2012年3月1日起正式施行。根据该办法第2条的规定，人民检察院负有对社区矫正各执法环节依法实行法律监督的职责和权力。但是，由于该实施办法的制定机关并不属于狭义上的立法机关，因此，其也就不属于狭义上的法律。检察机关作为我国的法律监督机关，是由我国的宪法予以明确规定的，其对社区矫正进行检察监督也应当由我国的立法机关以法律的形式予以确定，而不是将“两高两部”制定的《社区矫正实施办法》作为检察机关开展检察监督的最高依据。司法实践中，由于这种法律规范的严重缺位，导致检察机关经常面临“无法可依”的尴尬局面，法律监督实效大打折扣。
　　（二）专职工作者缺乏，监督力量薄弱
　　根据相关法律法规和司法解释规定，检察机关对社区矫正开展检察监督的职能由检察机关内部的监所检察部门具体承担。就业务种类来说，目前在监所检察部门有两项主要业务，即派驻监管场所检察工作和社区矫正检察工作，在人员分配上，一般都以派驻检察优先，社区矫正法律监督工作往往由1名检察人员兼任。另外，出于多种因素，现在很多基层检察机关内部尚未设立独立的监所检察机构，而是由其他部门代管社区矫正检察工作，指定兼职人员负责，极不利于社区矫正检察工作的深入有效开展。以笔者所在的江苏省淮安市为例，目前，淮安市清河区、清浦区、淮阴区以及开发区等四个没有看守所的基层检察院，均未设置独立的监所检察部门，其社区矫正检察监督职能由刑检、公诉等办案部门承担，并指定“专人”具体负责该项工作。但是，由于“专职工作者”还承担其他工作任务，尤其是巨大的办案压力，导致从事社区矫正检察监督的工作时间无法充分保证，监督力度、监督效果和现实需要差距较大。

　　（三） 监督方法落后，监督效果不明显
　　目前，检察机关对社区矫正执法活动进行监督的方式主要包括书面审查、实地考察、与有关人员或组织进行谈话等，这些监督方式都属于事后监督，无法进行有效的实质审查，监督方式方法已无法适应形势发展的需要。此外，根据《社区矫正实施办法》相关规定，检察机关发现社区矫正机构执法活动存在瑕疵问题后，采取的主要监督措施就是发纠正违法通知书或者检察建议等法律文书，而对于这些法律文书的法律效力、被监督机关没有及时纠正整改的后果等问题则没有明确规定，导致被监督单位不能正确认识存在的问题，在执行力度上打擦边球，严重损害了检察监督的权威性和严肃性。

　　三、完善社区矫正检察监督的路径思考

　　（一）出台统一的《社区矫正法》，完善配套监督机制，为检察机关开展社区矫正检察监督提供充分的法律依据
　　如前文所述，作为检察机关开展社区矫正检察监督依据的《社区矫正实施办法》，从严格意义上讲并不属于法律的范畴，其位阶效力低于刑法、刑事诉讼法等传统意义上的法律。这种现象导致的直接后果就是检察机关在对社区矫正执法活动进行监督时缺乏充分有力的法律依据，无法体现检察机关的法律监督属性。鉴于此，笔者建议尽快由全国人大或者全国人大常委会制定出台统一的《社区矫正法》，同时辅以配套的监督细则。在该部法律中，除了对检察机关在社区矫正工作中的法律监督地位予以明确界定外，应重点围绕社区矫正执法活动中，检察机关如何开展监督以及监督的内容、范围、对象等问题进行全面规范，以强化检察机关的监督效力和监督权威。另外，还要规定社区矫正机构对抗检察监督的后果和追责机制等，使检察机关的法律监督手段具有强制力，以切实提高检察机关的法律监督实效，从根本上解决被监督机关表面接受监督，实则对抗监督的“两张皮”现象。
　　（二）建立健全组织机构，增强社区矫正检察监督力量，不断提升法律监督实效
　　针对从事社区矫正检察监督工作的专职人员匮乏、监督力量薄弱的问题，笔者认为，应充分吸收借鉴西方发达国家的实践做法，创新工作思路，设置专门的职能机构，以加强检察机关的法律监督力度，持续推动社区矫正执法活动的法治化和规范化。一是建议适应修改后刑事诉讼法对监所检察机构职责扩展的需要，积极做好监所检察部门的更名工作，适时将检察机关内部的“监所检察处”更名为“刑事执行检察局（处）”，以改变目前这种机构设置与部门职责“名不符实”的尴尬境地，确保专人专责，切实保障从事社区矫正检察监督的力量和时间。二是建议在没有监管场所的基层检察院设立“社区矫正检察办公室”，并明确至少2人专职负责社区矫正检察监督工作，在科室分配工作任务时，对社区矫正检察监督专职工作者应有所“照顾”，以确保其有充分的时间和精力投入到社区矫正检察监督工作中，不断提升法律监督实效。
　　（三）改进监督方式，增强监督效果，确保检察机关对社区矫正全方位动态同步监督
　　目前，大多数检察机关都是采取巡回式检察监督方式，一般是上半年、下半年各开展一次社区矫正检察监督。但由于社区矫正对象的多元性、动态性和被监督机关的分散性、广泛性特点，导致原有的巡回式检察监督越来越不适应形势发展的需要。因此，创新监督方式方法、探索尝试新的监督机制，以实现对社区矫正工作的全方位动态监督成为当务之急。
　　基于此，笔者建议一是以现代科技手段为依托，推动社区矫正工作平台信息在检察机关与司法行政机关之间尽快实现共享，通过查看社区矫正工作平台，检察机关可以了解辖区内社区矫正对象的基本信息资料，包括其判处罪名、刑种、刑期、入矫情况、接受监督管理情况、参加教育学习、社区服务情况、解矫情况等，以便及时发现司法行政机关在社区矫正各个执法环节存在的违法违规等执法不规范问题，以检察建议或者纠正违法的形式向其提出改进意见和建议，推动社区矫正工作的健康发展。二是推行与巡回检察相对应的派驻检察模式，即在基层司法行政机关内部设立“派驻检察室”，将检察机关对社区矫正执法活动的检察监督由之前单一的事后监督变为一种事前、事中、事后全过程、立体式的检察监督，推动社区矫正检察工作重心由定期专项检察向日常检察转移，切实加强对社区矫正各个执法环节的检察监督力度，提高整体监督质效。

本文编号：83322