试析新疆草原生态环境保护的法律制度建设

发布时间：2016-08-04 08:06

　　论文摘要 新疆作为国家的五大牧区之一，草原的生态环境保护面临着草场退化、沙化等现象，对草原经济的发展有着长远的影响。本文从新疆草原生态环境保护的必要性出发，指出目前新疆草原生态保护的现状与问题所在，提出从立法、执法方面完善新疆草原生态环境的意见与建议。

　　论文关键词 新疆 草原 生态环境

　　新疆是中国最大牧区之一，天然草原面积广阔，占新疆土地面积的35%，草场资源十分丰富。草原在新疆陆地系统占有重要地位，但随着过度放牧、草场沙化等现象的出现，全疆草原生态环境遭到重大破坏，草场退化现象时有发生，其中40%为严重退化，严重影响了草原经济的发展。2013年，新疆畜牧业产值604.2亿元，仅占大农业产值的23.8%，位居全国第19位，相当于内蒙古的53.8% 。

　　一、新疆草原生态环境保护的必要性

　　（一）是经济发展的内在要求
　　新疆地处祖国的西北部，拥有广阔的草原，草原面积5800万公顷，占全国草原面积的25%左右，其中可利用草原面积占全国可利用草原面积的23%，名列全国第二，是我国的五大牧场之一。草原经济是新疆经济发展的重要来源之一。畜牧业的发展主要依靠草原生态系统的支持，只有保护好新疆草原生态系统，才能发挥畜牧业带来的利润。
　　（二）是生态文明建设的必然要求
　　我国在十七大时提出建立社会主义生态文明，十八届三中全会提出要建立包括生态文明在内五位一体的社会主义文明，同时新疆在八届七次常委扩大会议上也再次明确提出新疆的发展离不开生态环境的改善。草原作为新疆生态环境中一个重要组成部分，草原生态环境的好坏直接影响到新疆生态文明的建设。
　　（三）是构建和谐社会的必由之路
　　草原是广大牧民赖以生存的基础，无论是退耕还草还是牧民定居制度，其出发点都在于改善草原生态环境，给农牧民创造更多的财富与机会。生态旅游的开发，畜牧业的发展都能为草原农牧民带来相应的收益。农牧民可以在从事传统产业的同时获得收益，同时也会将这种收益回馈社会与自然，形成和谐发展的局面。

　　二、新疆草原生态环境保护的现有制度与挑战

　　（一）新疆草原生态环境保护的现有制度
　　1986年起，新疆开始实施牧民定居工程，2011年国家在包括新疆在内的8个省（自治区）全面建立草原生态保护补助奖励机制，由中央财政拨款，实施草原生态补助奖励，改善草地生态环境，取得了一定的成效。
　　目前我国关于草原生态环境治理方面颁布并修订了《草原法》，配合法律的执行，国务院颁布《国务院加强草原保护与建设的若干意见》，这两个法律文件的出台标志着我国草原保护工作进入法制化的轨道。
　　新疆维吾尔自治区在国家立法的基础上，从自身实际出发，先后制定了《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》、《新疆维吾尔自治区草原管理暂行条例》、《新疆维吾尔自治区草畜平衡管理规定》等地方性法规。同时，新疆在其他法律规范中也对草原的生态环境保护作出了相关规定。例如在对草原的利用中，建立相应的审批制度与备案制度等。
　　（二）新疆草原生态环境保护面临的挑战
　　1.立法方面。目前草原生态保护立方层面主要面临的挑战来自于生态补偿制度的建立与完善。中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度以及重点生态功能区转移支付制度也已经建立。转移支付实施范围现已扩大到466个县（市、区）。同时，中央财政还对国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区给予补助。国家关于生态补偿的政策是，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿。不可否认，这明确界定了生态保护者与受益者的权利义务，具有重要的推动意义。 我国在2011年开始建立草原生态保护补助奖励机制，但是建立生态补偿制度是一项涉及面广、复杂的系统工程，其中对不同的主体、不同的部门，利益与政策规定分散。同时，如何补偿，谁来补偿，补偿给谁仍然需要明确；补偿资金来源渠道单一，跨省补偿尚不完善。相对于经济发展的需求，生态补偿制度滞后明显。
　　目前我国的补偿机制仍未有完整的立法出现，《生态补偿条例》迟迟未能出台，造成草原补偿机制中存在补偿标准普遍偏低，资金来源渠道和补偿方式单一，，资金支付和管理办法不完善。新疆目前也没有对草原生态补偿的相关立法出台，主要依靠国家的相关规定执行完成，但这对于农牧民而言补偿的基础性政策制度缺位。对于草原产权的界定仍未有定论，没有清晰的产权界定，生态补偿的建立则面临重重困难。生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法但是建立生态补偿制度是一项艰巨而复杂的系统工程。相对于经济发展的需求，生态补偿制度滞后明显。
　　2.执法方面。目前新疆在草原生态环境保护的执法过程中同样存在问题，主要体现在执法者与牧民之间的矛盾，执法人员素质低下且缺乏执法人员以及执法监督不利等问题。
　　农牧民目前最大的诉求是摆脱贫困，追求经济利益，但由于牧区的资源相对单一，草原是经济发展的主要支撑。为发展经济，地方可能会引进低技术但污染高的行业，例如现今的矿藏开采与建设工程成为带动草原经济发展的主要力量。这种情况下，执法者的执法非常困难，对非法开采、破坏草原的行为往往视而不见，任其发展。

　　我国目前对草原生态保护的执法仍然不健全，专业的执法人员少，以乌鲁木齐市为例，乌鲁木齐现有天然草原108.8万hm2，草原监理机构5个，监理人员62人，如果按全员参与一线草原执法工作中计算，平均每人管理草原面积为1.75万hm2 。然而实际情况并非如此，执法人员少且综合素质普遍不高，执法任务繁重已经成为适应新形势下草原保护工作亟待解决的问题 。而同时我们需要注意的是，草原生态环境保护执法监督仍然不完善，监督不到位，造成执法不严的现象屡屡出现。

　　三、新疆草原生态环境保护的法律完善

　　（一）立法完善
　　首先，应当对生态保护机制进行制度建设。目前新疆实施的草原生态补偿机制是在国家补偿政策与资金支持下开展的，缺乏相应的配套措施与监管体制。目前，针对草场被破坏、牧民增收难等现象，应当明确界定草原生态补偿的主体，补偿的对象、方式、标准等，确定“谁破坏谁补偿，谁受益谁补偿”的原则，明确补偿的资金来源，做到只要有破坏就要有相应补偿的局面。同时，对于补偿的监管机制不健全也是补偿难以为继的一个原因，目前的监管主要是本部门上级对下级的监督与评估，没有统一的监管模式，也未引入第三方监管。本文认为，涉及补偿资金的监管，应当形成统一的监管规范，并引入第三方监管，建立相应的监管制度，定期审计，定期公开。
　　其次，完善草原产权制度，加强草原法与相关法律的协调性。根据我国《草原法》，草原上的资源属于国有资源，即国家所有，法律界定了草原的所有权属，但针对草原的使用权则没有明确界定，使得草场、草地的利用处于一种无序使用的状态。界定草场、草地的使用权，可以激发牧民对草原生态环境建设的积极性，同时也可以进一步维护现有的草原生态环境。在确定草场、草地的使用权时，应当有所区分，相对较好的草场、草地，由牧民承包后负责草场、草地的建设和保护，并应当在承包合同中明确目标；对于较差的草场、草地，可以先由国家建设，然后由牧民承包建设，或者由国家和牧民共同建设，在承包合同中明确双方的权利义务。这样，完善草原的使用权制度，使得牧民能够获益的同时又能保护草原的生态环境。
　　《农村土地承包法》中规定农村土地包括草原，因此草原的承包也被归入《农村土地承包法》的范畴之中，未能考虑草原与耕地的区别，不利于草原生态环境的保护。新疆2011年出台了《草原法》的配套措施，但对于草原的承包问题则涉及较少，应当充分考虑草场与耕地的区别，将草原的承包单独列出，可以发挥民族区域自治权对法律作出变更处理。
　　（二）执法完善
　　完整的立法是前提与基础，执法工作才是将法律落到实处的关键地点，要对新疆草原生态环境保护就必须抓住执法工作，将法律的执行作为首要任务完成。
　　首先应当建立专业的草原生态环境保护的执法队伍。专业的执法队伍的建立对破坏草原生态环境的行为进行严厉打击有重要作用，可以防止草原的退化、沙化现象，预防草原生态环境污染行为。
　　其次，应当在草原地区建立完整的公共服务保障体系。目前新疆草原的基础设施和公共服务相对缺乏，面对草原灾害的发生往往无能为力，对灾害给农牧民带来的损失往往依靠国家财政支持。建立草原公共服务体系，从各方面完善草原面对灾害的自救功能有重要作用，同时对完善社会保障体系也是一种探索。
　　最后，应当建立完整的管理机构。草原生态环境的破坏来自于自然原因与人为原因，与自然原因相比，草原的破坏更多的来自于人为因素。从管理的层面看，新疆草原的管理涉及林业部门、水利部门以及农业部门，相互交叉管理，各成体系。往往各部门只重视自己的业绩，而忽视草原本身的生态环境保护，例如林业部门只重视林业的覆盖率，但对于草地的沙化现象却视而不见，这种各自为政的现象导致部分数据的提高，但整体上草原生态系统的数据在下降。要解决这种局面，应当对草原的生态环境保护建立统一的管理部门，总体筹划，从根本上保护草原生态系统。 

本文编号：83331