简论收容教养制度改革之路径探究

发布时间：2016-08-04 08:50

　　论文摘要 近年来，未成年人收容教养制度的合法性、正当性受到学界和社会的质疑，而劳动教养制度废止后收容教养执行场所不确定、执行程序失去了参照，因此，未成年人收容教养制度亟待完善。本文通过分析该制度的理论和实践困境，在此基础上提出收容教养制度改革的可行性建议，以期对立法者、执法者能有所启发。

　　论文关键词 收容教养 社会救济 刑事责任

　　近年来，未成年人收容教养制度及执行实践等方面受到广泛的质疑。本文从分析收容教养的性质入手，探讨该制度理论和实践中存在的问题，最后对未成年人收容教养制度改革方向提出一些建议。

　　一、收容教养制度沿革及其性质

　　收容教养初始是作为社会救济手段出现的 ，是对不够承担刑事责任的少年犯和刑满释放的无家、无业未成年人的救济措施。而1979年第一部刑法典颁布后，收容教养不再收容无家、无业的未成年刑释人员，并将收容教养的对象限定在十六岁以下的人犯罪但不需要追究刑事责任的范围 。而1991年的《未成年人保护法》又在此基础上进一步将收容教养对象限制为已满十四不满十六周岁犯罪但不需要承担刑事责任的未成年人。此后1993年公安部《关于对不满十四岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》又将收容教养的对象扩大至不满十四岁的犯罪少年 。当然，此通知将十四周岁以下收容教养的对象限定为实施了杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪的未成年人。
　　1997年刑法典的规定是目前收容教养的法律依据，该法解决了之前存在的法律之间的冲突，直接将收容教养对象规定为“不满十六周岁”、“不予刑事处罚”的未成年人，，对于这个人群，原则上责令家长自己管教，在“必要的时候”才“可以由政府收容教养”。 “收容”有限制人身自由的意思，而教养则指教育、抚养。根据1982 年公安部《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》和 1997 年公安部《关于少年收容教养人员提前解除或减少收容教养期限的批准权限问题的批复》，通常收容教养的期限是 1 年至 3 年，最长可以达到 4 年。
　　关于收容教养的性质，学界众说纷纭，上个世纪九十年代学者关于收容教养的性质讨论比较多 ，有学者认为是行政处罚 ，有学者认为是行政强制措施，有的学者认为是一种社会保护措施 ，还有学者认为是类似于大陆法系的保安处分 ，还有的学者认为收容教养针对的是犯罪少年，因此不是行政行为，应该属于刑事措施。
　　正是理论界的质疑和司法实践中互相矛盾，1998年8月最高人民法院做出《关于少年收容教养是否属于行政诉讼受案范围的答复》，将收容教养决定纳入了行政诉讼的受案范围，也就是说，公安机关的收容教养决定是具体行政行为，至于收容教养是哪一种具体行政行为，笔者认为认定为行政强制措施为宜。因为行政处罚是针对违法行为的法律制裁。而收容教养针对的是不需承担刑事责任的实施了犯罪行为的未成年人，因此，不应该属于行政处罚。收容教养作为行政强制措施则是为了达到一定的行政目的，防止未成年人因缺乏管教走上犯罪道路而对未成年人人身自由实施的一种保护性限制。收容教养从制度初始就具有社会救济的性质，虽然实践中有一定的惩罚性，但毕竟与处罚那种单纯的惩戒措施不同。因此，从我国目前法律规定来看，收容教养应该属于行政强制措施，当然2011年6月30日通过的《中华人民共和国行政强制法》并未将收容教养明确纳入进来。

　　二、收容教养面临的正当性危机

　　我国曾经存在的收容遣送制度 和劳动教养制度 ，因为合法性而饱受质疑，最终被废止。而当前的收容教养制度正当性也受到学界的质疑，引起了广泛的讨论。收容教养并非我国独创，只是由于目前法律就此规定过于原则，严重影响了收容教养制度正确而有效的实施，使收容教养制度面临正当性危机。
　　（一）法律规定过于笼统受到质疑
　　《未成年人保护法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国预防犯罪法》是目前收容教育的法律依据。然而，三个法律都不是专门针对收容教育而设，三个法律中都是一个法律条文，而且条文规定过于模糊，“必要的时候”、“也可以”这样的表述不符合法律规定力求准确和授权性规范的要求。而且作为限制人身自由的一种强制措施，法律居然没有规定期限这一重要内容，其期限是1982 年、1997年公安部的通知和批复中确定下来的。一般来说在上位法作出规定时，下位法可以在上位法规定的行为、种类、幅度范围内进行规定，是我国立法的基本原则 。而法律并未规定收容教养期限，由实践部门制定部门规章规定期限，有越权之嫌。
　　（二）程序正当性受到质疑
　　作为最长可以剥夺四年人身自由的强制措施，收容教养按照目前的规定由公安机关单方面决定，不需要经过司法程序，未免显得简单粗暴，不符合世界各国未经法院审判不得长时间剥夺人身自由的世界潮流。由公安机关来判断实施犯罪行为与否，再由公安机关来决定剥夺其人身自由的收容教养决定。如此这般，便违反了《刑事诉讼法》所规定的“未经人民法院判决，不得认定有罪”的原则，因为未经法院宣判，只能说是实施了犯罪行为的嫌疑人，而公安机关负责侦查刑事案件，可以对未成年人可以未经法院宣判而认定其实施了犯罪行为，再认为“有必要”的作出收容教养决定。这很显然不符合程序正义的要求。而对于收容教养决定不服的复议程序，实践中也基本上是摆设，上级公安机关或者人民政府很少推翻下级公安机关的决定 。

　　三、收容教养之实践困境

　　近年来尤其是一些公众人物、明星子女等被收容教养后，有关媒体质疑 ，该制度受到了关注。之所以如此，是因为在该制度的实践中，目前存在其“死穴”，而受到社会的指责。
　　（一）执行方式违背了立法初衷
　　在我国，收容教养主要是通过剥夺人身自由，将少年关押在特定场所接受强制性的教育、感化和矫治。然而在实践中，由于之前劳教所存在的“监所化”倾向，收容教养不可避免的存在惩罚重于教育，劳作多于技能培训的特点。
　　“收容”并不是该制度的目的，“教”应当才是该制度的目的，然而在实际的执行中往往忽略了“教”，由于少年犯管教所和劳教所毕竟不是专门的教育机构，未成年接受文化教育的权利、发展权得不到保障 。此外，将少年人身自由进行禁锢，实行军事化的封闭式管理，短期内能隔离社会不良诱因，有助于培养其健康生活习惯。但是长期而言，长期呆在带有监狱色彩的惩罚机构，对于未成年人的生理和心理发展缺乏专业的介入，长此以往会适得其反。
　　（二）执行场所混乱
　　在1996年之前，“无责犯罪少年”是放在少年管教所执行，少年管教所主要收押和教育改造少年犯，对被收容教养少年则单独编队进行教育改造 。毕竟被收容少年与服刑罪犯不同，放在少年犯管教所很显然不太合适，如有可能交叉感染、沾染恶习或者恶习更深。因此，司法部在 1996 年发布了《关于将政府收容教养的犯罪少年移至劳动教养场所收容教养的通知》 后，收容教养少年改至劳教所执行。相较少年犯管教所而言，劳动教养对象主观恶性要低，因此，此执行场所的变更有其合理性，但也很难完成对未成年人“教育、感化、挽救”的使命。
　　2013年劳教制度废止后，关于被收容教养少年的执行场所让很多执法部门无所适从。既无法按照原来的规定将收容教养少年放在劳教所执行，放在现在的强制戒毒所显然既不适宜也无法律依据，因此又有部分地方将被收容教养少年放在工读学校，还有的放在少年犯管教所执行。

　　（三）执行缺乏统一、系统的法律依据
　　如前所述，我国关于收容教养的法律依据规定过于简单，对该制度的适用条件、执行机构、适用程序等问题，都没有做出明确的规定。虽然公安部等也发布了一些收容教养的规定，但这一系列的规章之间也呈现零散甚至相互抵触等问题，导致实践中，全国范围内就收容教养的处理不一致。而且一直以来，收容教养的决定和审批程序都是参照劳动教养，劳动教养制度被废止后，继续参照《公安机关办理劳动教养案件规定》办理收容教养案件显然已不合适。

　　四、收容教养制度有待完善与改革

　　（一）收容教养制度应当存在，但亟待改革
　　“自贡13岁少女将女童扔粪坑窒息死亡”、“重庆10岁女孩摔打男婴致其从25楼坠落”、“湖南衡阳12岁男孩杀死姑妈一家三口”、“13岁少女嫉妒同学漂亮、杀害好友并肢解”这样的新闻标题让人扼腕，却也值得深思。这些“无责犯罪少年”法律上对他们的规制是我国的现行的“必要的时候”采取的收容教养制度及《预防未成年人犯罪法》 所规定的“送工读学校”。当然，法律还规定送工读学校必须经监护人或所在学校申请。
　　对于实施了触犯刑法行为的少年，笔者并无歧视，笔者也决然不是“天生犯罪人论”的支持者。但是笔者认为，虽然心理、生理发育未尽成熟，但是能实施以上报道中所提及的性质极其恶劣的行为，而且据有关报道描述，此类暴戾型行为的儿童有共同的特质——极其冷静，事后没有任何惊惧玩耍自若，笔者认为如果不及时矫正、心理治疗，将来相较一般儿童而言更容易走上犯罪道路。因此，对于这部分实施了恶劣行为的少年儿童，还有实施了犯罪行为后无人监护、监护人不愿监护的少年，如果任之发展，是不负责任的。笔者认为，对于这两种少年，收容教养是很有必要的。
　　事实上，收容教养制度并非我国独创，作为具有救济性质的对少年儿童的保护性处分措施，在很多国家和地区也存在着类似制度，如大陆法系国家——日本的保护处分，英美法系国家则如美国的 “拘禁与训练学校”等。因此，纵观世界各国，再联系到我国目前实际，笔者认为，收容教养制度应该是必须的，对收容教养制度进行改革应该是当务之急。
　　（二）应制定专门的《无责犯罪少年及不良行为少年矫治法》
　　正如前所述，在国家层面，我国收容教养及送工读学校的法律规定过于简单，有关立法散见于公安部、最高人民法院的有关通知和司法解释。全国范围内关于收容教养的适用对象、适用条件、程序及救济等缺乏全面、系统的规定。而地方上，只有少数省市出台了办理收容教养案件的程序规定，且各地细化办法不统一。再加上劳动教养制度废止后，不能再参照该制度。以至于目前收容教养实际上无具体规定可依的现状。
　　笔者认为，要想改革和重构收容教养制度，首先应当由全国人大或全国人大常委会制定相应的法律，这个法律如果单纯为《收容教养法》，笔者认为不全面，应该借机建立我国对于无责犯罪少年及不良行为少年多元化的教育措施制度，所以该法定为《无责犯罪少年及不良行为少年矫治法》为宜。在该法中，可以就收容教养、送工读学校和社区矫正等措施及其适用条件、适用程序、步骤以及执行主体、执行方式、执行场所、执行方式的变更、具体的管理等做出明确、具体的规定。
　　笔者认为，国家立法机构应当组织开展针对未成年人收容教养、送工读学校及其他开放性的教养措施开展立法调研，及时总结经验，吸收其他国家制度精华，结合我国的实际情况，推动立法，以保障执法活动有据可循。
　　（三）收容教养制度改革的几个具体建议
　　第一，收容教养的执行场所专门化。如前所述，之前收容教养少年在劳教所执行，劳动教养制度废止之后，由哪一个机构执行对少年的收容教养，法律上并不明确，而劳动教养制度被废止后，部分少年被转送少年犯管教所，部分被转送工读学校。而且即便之前的劳教所，并非专门针对无责犯罪少年，不仅很难实现教养的目的，甚至会适得其反。笔者认为，借此机会，正好应该推进专门的收容教养所的建设，可以一省建立一所作为试点，也可以根据情况几省市联合设立一所。并提高该机构的居住条件、医疗条件和伙食标准，工作人员要具有相关知识背景、经过专门的训练 。
　　第二，收容教养的启动模式可以设定为：既可依职权也可依申请 。笔者认为，对于未成年人人的收容教养，既可以采取依职权启动的方式，如对于实施了残忍暴戾犯罪行为（手段残忍的故意杀人、故意伤害、强奸等犯罪）的无责少年或者实施了其他犯罪行为但是没有自然人监护人（单位监护除外）的，法律可以直接规定有关部门启动收容教养程序。而对于实施了一般犯罪行为如盗窃、抢夺等行为的无责少年，只要监护人有监护能力，则尽可能由监护人严格管教，定期向有关部门汇报情况。因为对于未成年人而言，监禁措施尽量少用应该是国际通行的做法，也是我国加入的相关国际条约的要求 。而如果监护人认为监护无责犯罪少年有困难，也可以根据实际情况提出政府收容教养的书面申请。
　　第三，收容教养决定应当由司法机关少年法庭做出，不能公安机关一手操办。收容教养涉及到人身自由的剥夺，目前由公安机关立案、侦查、决定适用并执行收容教养的现状不符合法治的理念和世界通例。缺乏监督的权力必然滋生腐败、导致权力寻租和执法的随意性。因此，此现状必须得到改变，笔者认为，针对无责少年的犯罪行为，公安机关只有侦查、调查取证的权力，而真正判断根据所有证据能否证明行为是无责犯罪少年所为，应该由侦查机关之外的具有中立性的法院做出 。笔者认为可以借鉴日本等国的做法，法院设立专门的少年法庭做出，专门负责做出判断和收容教养的决定，再交由专门的收容教养所执行。
　　第四，要赋予少年在收容教养决定和执行过程中的程序性权利 。程序正义是法治的基本要求，制度的设立不仅要考虑其实体合法性，更要考虑程序合法性。而且，程序正义往往是实体正义的重要保障。因此，收容教养制度的正当程序，是收容教养制度改革的重要内容。笔者认为，赋予无责犯罪少年陈述、申辩权，聘请律师为其提供法律帮助权以及公开庭审、申请听证、上诉等权利，以提高我国司法机关和公安机关办理收容教养案件的正当性，使法律程序更趋于合理。
　　第五，执法方式的教养色彩应通过法律规定确定下来。应该说，收容教养受到质疑与目前收容教养的执行方式有很大关联，收容教养应当是具有对无责犯罪少年救济性、保护性的处分措施。而在少年犯管教所和劳教所（被人称作“二劳改”，惩罚色彩显而易见）执行，很显然使得这一制度惩罚性色彩过重，而教养色彩基本看不到。因此，收容教养制度在执行上必须明确定位为：保护、救济、教育、抚养。在执行过程中应专门针对未成年人的生理和心理特点，利用家庭监护人和社会帮教志愿者等多种力量，开展心理辅导与矫治、习惯养成训练、文化学习等，真正意义上感化无责犯罪少年，使其身心健康成长。

本文编号：84209