中西政党组织结构比较分析

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政党组织，是政党存在的前提和条件，是政党物态化了的“载体”，是政党行为表现的“硬件”条件，也是区别于其他社会组织的重要特征。但政党的组织，以怎样的组织“形态”存在，以何种组织“结构”表现，以什么样的组织行为方式活动，政党之间存在很大差别。政党组织结构不同，其功能和作用也各异。
　　一、上下结构
　　西方政党存在组织的上下分层，上级组织与下级组织的联系总体不紧密。而中国共产党的上级组织与下级组织联系紧密，上下组织分明，内在联系紧，存在着较强的制约关系。
　　任何政党组织都有“上级组织和下级组织”或是“中央组织和地方组织”。西方政党一般都有中央一级组织--“中央委员会”等作为政党的领导机关。但西方政党的中央委员会和基层组织之间，多数没有非常严格、等级分明、联系紧密的上下级之间的关系。“中央委员会”组织的存在，大多只是一种“形式”上的存在，这种存在通常并不起到日常领导作用。如美国共和党和民主党，在形式上存在这样几个层次的区分：从大的层次上分为联邦层次（全国性的党）、州层次（州政党）和地方层次（地方政党），从党内层次上分为全国代表大会、全国委员会、党主席、国会山委员会、州委员会、国会选举委员会、县委员会、市委员会、区委员会、投票区委员会等。
　　虽然在“形式”上能够分出几个层次，但“上下层次”并没有紧密的内在联系。对此，可以从以下几个方面看出：
　　(1)没有中央到地方或由上而下的直接领导关系。中央组织没有经常性的决定、决议、决策，只是在“中选”、“大选”的过程中发挥一些作用。在美国，政党的中央一级组织，实际是虚设。美国加州共和党组织，并不直接接受全国委员会的领导。
　　(2)各级组织没有服从和执行的严格规定。全国性组织对各个州的政党组织，没有经常性的统一工作部署，没有指令性、指导性的工作要求。州一级的政党组织可以自行处理问题，完全不需要征求所谓的“中央一级组织”的意见。政党领袖对同党人士没有直接发号施令的权力，也没有对违纪违规的本党人士进行纪律处分的权力。
　　(3)组织内部没有紧密的联系。任何“下级”党的组织都可以各行其是，无须对上级组织负责，无须将思想、工作情况上报“党中央”领导机构，无须请求获得上级的批准。各个政党的“基层组织”，实际是为它所在的选区、层级的选举服务、负责。政党领袖寻求下级的支持，并不是通过各种“命令”，而是通过劝说、协商、交换等形式。总统并不是以“政党领袖”的身份要求属于本党的州长执行某项决定。
　　(4)“上下组织”间没有人员的直接委派、任命、调遣、交流等，更没有归属于某个组织，或是固定于某一级组织的“组织关系”。谁当政府主要官员，并不是由“上级组织”提名或任命的，而是由选民决定。即便是党的全国委员会主席，严格说来也不是由选举产生的，而是由大选年赢得提名的总统候选人任命的，全国委员会委员只是履行批准的手续而已。
　　(5)政党的领导人（党主席），只是一种名义上的荣誉，或为参加竞选的候选人，并不以党的领袖身份向“下级组织”发布指示、指令。
　　由上可见，美国政党的上下组织之间实际是分离的，并没有直接的紧密的关联，相互没有实质性的制约关系。
　　中国共产党组织上下比较紧密。这种紧密联系主要表现在：
　　(1)中国共产党的组织制。中国共产党的组织原则是民主集中制，是按照民主集中制组织起来的统一整体。
　　(2)中国共产党组织的层级制。中国共产党的组织，是自上而下设立的，分中央组织、地方组织、基层组织，三者之间是上级与下级、领导与被领导的关系。而且每个组织层级又分成若干不同的层次。这种组织设置，客观上形成丁严密的不能分离的组织体系，也体现了等级性和整体性。
　　(3)中国共产党的决策制。中国共产党的《党章》第2章第15条明确规定：“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定，各地方的党组织可以向中央提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张。”第3章第20条规定，党的中央组织有权“讨论并决定党的重大问题”。并规定：“在全国代表大会闭幕期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作。”所以，中国共产党的重大决定是自上而下作出的。
　　(4)中国共产党的执行制。《党章》第2章第15条强调：“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”，“如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行，并不得公开发表不同意见”。《党章》第7章第37条规定：“党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。”下级组织没有执行上级组织的决定，便被视为违反党的纪律，而必须受到党内纪律的处分。为了保证执行的有效性，《中国共产党党内监督条例（试行）》特别强调了监督的内容之一，就是遵守党的章程和其他党内法规，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署。
　　(5)中国共产党干部的委任制。“党管干部”是中国共产党的组织原则之一。党的上级组织负责干部的任免、推荐、交流和调动。为管理好党的干部，党在建立后的大部分时间里，都在党内专门设立负责人事工作的组织部门。党内组织部门具体负责干部政策和干部工作规划制定、干部的培养、使用、调配、考察，以及提出任免方案、建议等。迄今，人事制度中委任制还占有相当比重。委任制的主动权、决定权在上级组织之中，这就增强了上级组织对下级组织的制约和控制。
　　此外，中国共产党的选举制、纪律制、教育制也对上下级组织的关系进行了明确规定，从不同层面强化了上级组织对下级组织的领导关系，因此，中国共产党的上下组织关系是非常紧密的，上级组织对下级组织有较大的制约作用，下级组织对上级组织也会产生较大的影响。
　　二、横向结构
　　西方政党组织在横向上扩展性不大，没有整体性的交叉。而中国共产党组织，则扩展性大，存在整体性的交叉。
　　从横向上看，西方政党的组织，虽然具有诸多不同特点，不过在总体上可以说是“单一的组织”、“有限的组织”、“狭小的组织”、“不重合的组织”、“不扩展的组织”。其理由如下：
　　一是在同一个层面上的组织，没有分工具体的部门和系统，如组织、人事、宣传、纪检等职能，多数比较模糊，并不固定。即便有相应的组织机构，也是根据选举的情况而临时组建的，选举结束之后，组织机构的作用自行消失，或是作些归并，或是建立综合性的部门，或是呈“不作为”状态，实为一种虚设。
　　二是组织一般不重合。西方政党的组织，一般不在政府、军队、工会、社团、企业、学校、医院、农场等部门、单位和社会组织中建立自成体系的独立的政党组织。有的西方国家，通过制定法律限制政党在社会经济、文化组织中建立政党组织，如德国的《政党法》就对政党的活动有具体的限制。当然，在西方议会中，也存在议会党团，议会党团中的负责人也担任某些职位，但它是不确定的。
　　三是组织一般不向外扩展。当然，西方政党的扩展，主要是着眼于政党之间的联合。如德国的“黑黄联盟”，即联盟党（基民盟--基社盟）与自民党的联合。不过，为了扩大政党在社会中的影响，政党也极力在社会各界“招募”党员（临时性，不确定），谋求在选举中胜利。
　　四是同一个层面的组织，没有“行政级别”的层次差异。同一层次的组织是平等的关系，之间一般不存在隶属关系。如美国的政党，无论是在大些的州，还是在小些的州，政党组织都是“平起平坐”，没有职位高低之别、上下之分。
　　而中国共产党的组织，在横向上是交叉的、多重的、包容的、扩展的、有差异的。
　　一是自成组织体系。党的一级组织中，都有具体的分工，形成一个较为完整的组织系统。如党的中央组织层次，就有中央纪律检查委员会、中央军事委员会、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央党校、中央机关工作委员会、中央政策研究室、中央办公厅等。同样，在地方组织、基层组织中也都普遍设有不同的党的职能部门，呈“一体状”。
　　二是向外重合交叉。中国共产党在政府部门、武装部队、政法机关、事业单位、社会团体、群团组织、社区组织、基层行政组织等都建立了党的组织，如分别建立党委、党组、党总支、党支部、党小组等。党的领导干部有多重角色和身份，如地方政府的首长（省长、市长、县长、区长）一般都是同级党委副书记；党内的委员会成员，有的是政府部门的主要负责人；有的中共委员会中的常委是政府部门的副省长、副市长、副县长、副区长等，呈交叉状。
　　三是组织扩展延伸。中国共产党的组织具有扩展性，极力向外延伸，覆盖面较大，努力包容社会其他组织。党的组织在同一层次的金融、商贸、交通、教育、企业、社团等单位中均建立有党的组织。党组织的延伸体现在地域、行业、领域等各个不同层面、不同群体，呈放射状。
　　四是存在级别差异。虽然组织处于同一个层面上（如地方组织或基层组织），但党组织的行政级别不同，如同是党委书记，有的为正厅级或副厅级，有的为正处级或副处级等等。甚至存在领导与被领导的上下级关系，呈参差状。还有不处于同一层面的差异，如某市委书记，同时也可能任某省委常委，在同一组织层面上，行政级别则高一个层次。
　　三、内部结构
　　西方政党组织的内部结构，总体呈现“松散状”，政党组织的内部关联不紧。中国共产党组织的内部结构，总体呈现“紧密状”，政党组织内部关联密切。
　　西方政党组织结构是由多方面因素决定的。
　　首先，西方政党一般没有严密的组织体系，这就决定了组织的结构不可能紧密。对此，美国政党组织最为典型。如美国政党组织大体包含三个层次：一是一般政党组织。即全国性的党组织、州层次的党组织、地方层次的党组织；二是选民中的政党。即选民对政党的认同或选民承认的党员身份（大多比较模糊）；三是执政中的政党。主要是指国会中的民主党和共和党、总统出自民主党还是共和党。但以上政党组织的三个层面，没有从中央到地方或者由上而下的直接组织领导，“上级组织”与“下级组织”也并不存在领导与被领导的关系，即便是全国性的政党也并不是统一的组织，而是各部分之间彼此相对独立，互不隶属。美国州与州之间是平行关系，通常没有组织之间的密切联系。
　　其次，没有非常严格的组织纪律。西方社会绝大多数政党对党的组织和党员的行为，没有非常严格的具体规定，因而，政党对党的组织的约束力不强。如政党的领袖对同党人士，没有直接发号施令的权力，也没有对违规的本党人士进行处分的权力。政党领袖要寻求下级的支持，并不能通过命令的方式，而是通过协商、讨论、劝说、交换等方式。美国的政党极为典型。由于美国的分权性质以及分散性、自主性、自治性的特点，美国社会实际存在“100个政党”（美国有50个州，每个州都有民主党和共和党），而每个政党都有各自完全独立的空间和充分自由的行为表现。
　　当然，西方政党也有相应的纪律约束。在西方社会中的多党模式中，在议会中普遍建立或是事实上存在“议会党团”，以体现政党的意志。所谓“政府中的党内控制”，主要是指议会党团内部的控制。其控制的形式是多样的，如设立督导员。英国保守党的督导员由领袖任命，执行领袖的指示，监督本党议员的活动，督促他们按照本党的要求开展工作。议会在讨论和投票表决重大问题前，每一个议员都会收到本党一份政策倾向说明书，以要求议员在发言和表决时，注意维护本党的利益。
　　议会党团则是西方国家政党设在国家公共权力机关中的政党组织，是政党参与决定公共政策的主要途径。一般议会党团内部有严格的纪律，如英国工党为保证该党议会党团的整体统一，对不听从党的指令的议员采取各种惩戒措施，直至将其开除出党。法国社会党也有一些严格的规定，如社会党党员必须在其党籍所在地参加职业工会和保护消费者协会组织，强调党员必须交纳党费，并以交纳党费作为党内初选时的选举人和被选举人的考核条件，还规定党员当选国会议员后仍然要向其党籍所在的区、县、市党部尽义务。若是党员议员不能履行党员的义务，则由中央监察委员会和仲裁委员会处理。
　　再次，没有“核心性”的领导群体。西方政党的领袖常常不太固定，通常没有“核心性”的领袖式人物，更没有形成领袖式的集团。政党的领袖，通常在不同的选举中发生变化。在美国，总统虽然是党的领袖（总统就职宣誓后，则不再担任党的主席），但国会中的政党领袖，也并不经常与总统保持一致。各州“党的领袖”也同样，也并不一定会服从全国党的领袖的领导。党的“领袖身份”是短暂的、不确定的，总统、总理（首相）职位卸掉，领袖的身份即不存在。有的先是以党的领袖身份担任行政领导，但由于种种原因又可以辞掉党的领袖职务。如2004年2月，德国总理施罗德就毅然辞去了社民党主席的职务。而以民主党领袖身份连续八年当选美国总统的克林顿，总统职位卸任后并不在民主党内继续担任政党领袖。所以，在西方，政党领袖与国家政府首脑是直接或间接联系在一起的，有合二为一的情况，也有分离的情况。
　　另外，党员进出自由。因为没有非常严格的党员标准，没有严格的进出手续，党员与政党的关系并不紧密。在许多西方国家中，，政党党员的数量是根据政治气候、选举的状况，不断增加或缩小的，呈明显的变动性特点，故统计的党员数量比较模糊，有的一人还同时保持多个政党党员的身份。在有的国家，政党的党员色彩并不明显。如美国的政党，其党员实际上不少是“表明政治倾向”的忠实选民，并没有一般意义上的政党党员。所以，美国的政党是“无党员基础”的政党。
　　中国共产党是紧密型政党，是核心性的结构，与西方政党有很大差异。
　　从组织层面看，中国共产党的党内职务分工是：书记--副书记--常委--委员--普通党员，由上而下履行不同的领导职能。从党内组织层次看分为党委--党总支--党支部--党小组，党的组织是自上而下建立的，自上而下实现领导。
　　在党内，实行的是“党委集体领导和个人分工负责”相结合的制度，重大问题由党委集体研究决定。《关于党内政治生活的若干准则》规定，集体领导是党的领导的最高原则。强调党的领导，在日常工作中，实际上是坚持和体现“党委的领导”，“党委”发挥着至关重要的作用。所以，严格意义上，党委起到“领导核心”的作用。《党章》第二章“党的组织制度”规定：凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论决定。委员会在必要时召开代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题。
　　在党委中，党委书记是“班长”。在日常工作中，党委书记事实上起到举足轻重的作用。党委书记是党内的重要人选。党委书记在党委内部担负着组织党委的活动和主持日常工作的重要责任，党委书记是“负总责”的角色。
　　中国共产党历来在理论和实践上都非常重视党的领袖作用，认为领袖的主要作用在于：一是预见和指导作用；二是教育和启发作用；三是团结和凝聚作用；四是组织和指挥作用。同时认为领袖是从群众和群众运动中产生的，是群众利益的集中代表者，领袖要集中群众的正确意见，要时刻密切联系群众。正是基于以上方面的认识，中国共产党特别重视领袖的核心性作用。而且，在中国革命和建设的历史进程中，党的领袖也确实发挥了非常重要的作用。如毛泽东同志在中国新民主主义革命时期，几次力挽狂澜，使党转危为安，起到了不可替代的历史性作用。党内的许多人认为，没有毛泽东同志，中国革命可能还要在黑暗中徘徊。毛泽东思想给党指明了前进的方向。邓小平同志在中国现代化的历史进程中的作用，是举世公认的，被称为“中国现代化的总设计师”。有人说，邓小平理论就是中国现代化的理论，就是中国社会发展的理论。所以，毛泽东思想、邓小平理论成为中国共产党的指导思想，这本身即说明了毛泽东、邓小平在中国共产党的历史发展过程中所发挥的核心作用和影响。因此，在中国共产党的十六大之前，提出了中国共产党“三代领导集体”的思想，并指出“三代领导集体”都有“核心”领导人物--即第一代是毛泽东，第二代是邓小平，第三代是江泽民。
　　四、内外结构
　　西方政党的组织，与社会的其他组织，绝大多数不存在组织层面的联系，更没有组织意义上的隶属、支配关系，政党是相对独立、分离的政治组织。而中国共产党的组织则不同，与其他社会组织总体存在领导与被领导的关系，是覆盖、交叉、重合、包容的组织。
　　美国总统候选人多是政党的领袖（主席），但一旦当选总统后，将辞去党主席的职位，政党的主席人选又需重新确定（党主席实际是政党组织的“看守”负责人）。从政党的主要职位并非政府首脑这个角度看（虽然个人仍然保留政党的身份），美国政党的最高层次与政府的最高层次是不交叉的。
　　美国政党组织在政府部门、司法部门、军事机关、企业公司等，都没有完整的政党组织体系。在国会，两党的正式组织是在众议院和参议院分别建立起来的议会党团，即两党的全体议员参加的秘密会议。会议的主要职能是选举议院的本党领袖，通过党的规则，讨论和确定在立法中的政策立场和策略。两党在国会两院还有副领袖、督导、副督导等。督导是沟通党的领袖与本党议员联系的重要角色，通常协助党的领袖分析和估量议案的表决形势，并负责对本党议员行为进行监督。此外在国会两院中，还分别设立“竞选委员会”、政策委员会、委员会事务委员会，负责为议员候选人募集资金，提供帮助，协助党的领袖制定立法计划和策略，以及负责挑选本党在国会各常设委员会的委员人选等工作。由以上可见，美国政党组织在议会中也存在交叉，但这种交叉并不是像中国共产党的组织在国家最高权力机关“人民代表大会”中建立中国共产党的组织形式的交叉。美国政党的交叉，更偏重、突出于“个体”，政党的整体性交叉实际并不存在。
　　英国政党也同样在议会中建立了议会党团，并努力控制议会工作委员会。根据宪法和法律规定，内阁是政府的核心，是英国社会的组织和领导机关。因此，政党控制政府的手段是组建内阁。从这个角度看，政党与政府是交叉的，但也主要是部分交叉，绝大多数政府公务员没有党派身份。在法国的议会中，也存在政党的党团组织的影响，议会议长属于某一党派，总统和总理可能属于另一不同的政党。这说明政党与权力机关或权力人物表现出交叉状。
　　总的看，在西方的议会中，政党不管以何种形式出现，政党的组织是客观存在的。在西方，议会是国家的最高权力机关，是政治权力的源泉。任何谋求取得公共权力的政党或团体，都必须走议会道路，和平地取得政权。政党在大选前及其选举的整个过程中，都要进行公开和激烈的选举活动，而选举结束之后，政党的活动主要是在议会中进行的。但除了在议会中有党团组织的影响外，在其他社会组织中一般不存在政党组织的整体影响。因为，在西方有的国家，法律规定政党不能扩大到国家机关、军队、企业和社会公益组织中。所以，政党在议会之外的交叉较少。
　　不过，欧洲国家的个别政党，与社会的其他组织存在着联系。如在德国，各政党为了使自己的影响力深入到社会的各个领域，都发展了自己的外围组织，如基民盟的外围组织有：德国青年联盟、基民盟妇女联盟、德国基督教民主劳工社会理事会、德国基民盟／基社盟地方政策联盟、基民盟／社盟中产阶级联盟以及经济联盟、难民联盟等。基社盟的外围组织有：巴伐利亚青年联盟、妇女联盟、基督教社会工作委员会、经济工作委员会、中小企业协会、州住房建设城市生活委员会等。自民党的外围组织有：自由青年团和劳曼基金会。这些外围组织的作用主要体现在党的教育、训练、宣传和筹集经费的功能上。
　　而中国共产党则不同。党的组织在其他社会组织中担负着领导、监督、保证的任务。党的组织在企业、农村、学校、街道、医院、军队、政府部门等，都担负着领导任务。如在农村的行政村，行政村里的其他组织都要在党的组织的领导下。《中国共产党农村基层工作条例》第3章第9条明文规定，村党的组织“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”，“领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权”。如在国家政府机关，《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》规定：机关党的组织，结合本部门的工作任务和特点，加强党的思想、组织和作风建设，加强党内监督，坚持从严治党，充分发挥党的思想政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，促进本部门工作的完成。同时强调要对行政负责人进行监督。《党章》第9章第46条规定：在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组，以发挥领导核心作用。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调，党组织要在企业中发挥政治核心作用，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，并且要参与重大问题的决策，等等。假如把政党和其他社会组织作为两个部分看，西方政党总体是分离、单一、不交叉的，而中国共产党则是覆盖、包容、交叉、重合的。　　　　

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