吉林省西部土地整治项目政府投资风险研究

第 1 章  绪论

1.1   选题背景及意义

1.1.1  选题背景

吉林省作为东北区域中心，与全国其他板块相比，经济下行压力更大。未来一个时期，吉林省要保持经济处在一个合理的发展区间，投资拉动特别是政府投资拉动仍然是一个重要支撑。据统计，2015 年，吉林省投资规模达到 12704.3 亿元，其中政府投资占比超过 20%，这对稳定吉林省经济增长发挥了重要作用。与此同时，一些政府投资项目也出现了“形象工程”、“面子工程”、“豆腐渣工程”，等等，政府投资没有带来预期的收益和效果。在社会对政府财政资金收支管理关注度越来越高的同时，政府有关部门越来越重视政府资金投资项目的风险管理。在稳定政府投资、促进经济发展的前提下，如何选好项目、控制好政府投资风险，确保政府投资项目的质量和预期收益，是摆在我们面前亟需研究解决的一项重要课题。

吉林省是农业大省，是粮食主产区，每年政府性投资用于农业生产的资金占政府投资总额的比重很大。2008 年，吉林省人民政府研究制定了《吉林省增产百亿斤商品粮能力建设总体规划》，首次提出在未来一个时期，拟实施吉林省西部土地整治项目，预计总投资达 62 亿元。其中，中央投资 31 亿元，地方政府配套资金 31 亿元。该项目属于典型的政府投资项目，兼具公益性和盈利性，项目一旦实施，将是我省有史以来整治规模最大、政府投资最多的土地开发整理项目。由于项目投资规模大、涉及面广、持续时间长，从中央到地方，从政府到社会，各方面都高度关注。因此，深入开展该项目的投资风险研究，确定项目是否具有可行性，提出项目投资风险的防控措施，加强投资风险防范，确保项目顺利实施，十分重要。

1.1.2  选题意义

开展吉林省西部土地整治项目投资风险研究，对投资面临的风险进行全面分析, 并采取一定措施控制投资风险,  对于分析项目可行性、提高政府投资效率、合理配置公共资金，以及为政府投资土地整治项目管理提供一定的理论基础和决策支持,  具有十分重要的意义。具体包括：

一是贯彻落实中央决策部署的直接体现。党的十八届三中全会提出，要适度增加政府投资，控制政府投资风险。开展吉林省西部土地整治项目政府投资风险研究，识别项目投资风险，提出风险防控措施，保证政府资金安全，取得项目预期收益，是贯彻落实中央决策部署最直接的体现。

二是推动我省现代农业发展的现实需要。我省是农业大省，稳定并逐步增加粮食耕种面积，率先实现农业现代化是我省现代农业发展目标。这一目标的实现，需要进一步加大土地整治项目投资力度。开展吉林省西部土地整治项目政府投资风险研究，探索风险防控机制，对于政府投资其他土地整治项目的立项、实施和管理，能够提供必要的理论基础和决策支持，是我省实现农业现代化的现实需要。

三是实施吉林省西部土地整治项目的前提条件。开展项目投资风险研究，是项目可行性研究的一项重要内容，也是项目立项的前提条件。吉林省西部土地整治项目是否具有可行性，必须要开展投资风险研究，评估项目投资风险大小，为该项目立项、批准提供重要依据和支撑，这是项目实施的前提条件。

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1.2   主要研究内容

本文在全面了解掌握我国政府投资现状、投资类型、投资特征以及土地整治项目立项、审批、投资模式等基础上，以纳入《吉林省增产百亿斤商品粮能力建设总体规划》中的吉林省西部土地整治项目为研究对象，充分利用项目投资风险管理等理论知识，对该项目的投资主体、投资方式、项目实施、项目管理等内容进行深入研究，选择合适方法对项目政府投资风险进行识别和评价，找出政府投资土地整治项目的风险因素。同时，针对项目投资存在的风险因素，结合笔者的行政管理经验，提出相应的防控措施，建立相应的管控机制，切实加强土地整治项目管理，力争将政府投资风险降到最低水平，为政府投资土地整治项目管理提供一定的理论基础和决策支持。

本文研究主要包括四个方面内容：一是项目投资风险管理理论基础，具体包括项目投资风险类型、识别、评价，政府投资项目风险的特点，以及土地整治项目立项、审批等一些基础知识；二是吉林省西部土地整治项目概况。包括项目立项背景、投资估算、投资组成、设计的实施要求，等等；三是吉林省西部土地整治项目投资风险识别和评价。采用德尔菲法、专家经验判断法、模糊综合评判法等方法，对吉林省西部土地整治项目风险进行识别判断，评估投资风险因素和风险大小，从投资风险角度研判吉林省西部土地整治项目是否具有可行性；四是吉林省西部土地整治项目投资风险防控对策。根据投资风险管理理论，在研判评价投资风险因素的基础上，从项目可能参与的实施主体、实施的关键步骤、涉及到的制度机制等方面提出风险因素防控措施和办法，降低投资风险发生的可能性。

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第 2 章   论文相关理论基础

2.1   项目投资风险管理理论

2.1.1  基本概念

项目投资风险，是指影响项目投资实现预期目标的各种不利因素和条件,即“损失或伤害的可能性”。项目投资风险是预期后果中出现的不利因素的不确定性。

2.1.2  风险分类

风险分类是指按照不同的标准或规则，对项目风险因素进行归类。

从风险来源看，可划分为客观风险和主观风险。客观风险是指不受人为因素，而是由于自然条件变化给项目投资带来的不确定性，导致项目投资达不到预期目标。主观风险是指由于人为因素导致项目投资达不到预期目标[3]。如：技术风险、政策风险，等等。

从风险形态看，可划分为静态风险和动态风险。静态风险是指项目目标和预期没有发生变化，而是由于项目实施过程中人为或自然因素给项目带来的风险，一般认为静态风险为绝对风险。动态风险是指随着项目目标或预期发生变化而给项目实施带来的风险。

2.1.3  风险识别

风险识别是指识别项目实施过程中可能遇到的所有风险源和风险因素，并对他们的特征进行判断、归类，划分风险性质和等级。风险识别的目的是降低或减少风险因素的不确定性。一般包括三个步骤，一是确定风险来自何处；二是明确风险因素类型；三是对风险因素进行初步量化。风险识别是项目投资风险管理的基础，也是项目风险管理的第一个步骤。由于项目投资风险具有不确定性、持续性和反复性，任何外界变化都会引发新的项目投资风险，所以，风险识别最重要是了解掌握各种项目投资风险因素的特征和规律。风险识别方法包括德尔菲法、经验判断法、情景分析法、故障树分析法，等等。下面重点介绍几种常用的投资风险识别方法。

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2.2   政府投资项目风险

2.2.1  基本概念

在我国不同的历史时期，政府投资有着不同的内涵，其范围大小也不一样。2000年出版的《政府投资项目标底审查实务》一书中正式定义政府投资项目为：为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。2004 年，国务院下发了《关于投资体制改革的决定》，明确提出，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。

综合上述情况，笔者认为政府投资是指以政府为投资实施主体，为了实现政府参与社会管理职能，满足社会公共需要，实现经济社会发展规划，利用财政支出对特定部门、特定事项进行投资的行为和过程。政府投资在社会投资和资源配置中起重要的宏观导向作用。在不同社会经济制度和经济社会发展阶段，政府投资类型、方式、占社会投资比重都是不一样的。一般来说，政府投资可以有效弥补市场失灵，优化经济发展和产业建设结构。

2.2.2  政府投资项目类型

根据不同的分类标准，政府投资项目可以划分为不同的类型：

一是按照资金来源划分，包括财政性资金项目（从财政预算中列支的投资项目）、财政担保银行贷款项目和国际援助项目。其他资金来源项目都属于非政府投资项目，主要是个人和社会投资项目。

二是按照项目性质划分，可分为盈利性的（经营性）和公益性的（非经营性）的。盈利性的投资项目包括港口、机场、电厂、水厂以及煤气等，这些项目的主要特征是建成后有长期、持续、稳定的收益；公益性的主要包括文体中心、科研院所、楼堂馆所等，主要特征是为社会发展服务的，由政府作为单一主体投资建设，建成后由有关单位无偿使用，难以产生直接的回报。

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第 3 章  吉林省西部土地整治项目设计概况 ................ 13

3.1   项目设计背景 ................. 13

3.2  项目概况 .............. 13

第 4 章  吉林省西部土地整治项目政府投资风险识别和评价 ............ 21

4.1 投资风险识别 ..................... 21

4.1.1  投资风险因素 .............. 21

4.1.2  投资风险识别方法 .......................... 23

第 5 章  吉林省西部土地整治项目政府投资风险控制与对策 ....... 41

5.1  项目投资风险防控目标 .............. 41

5.2  投资风险应对方法 .................. 41

第 5 章  吉林省西部土地整治项目政府投资风险控制与对策

5.1  项目投资风险防控目标

从上述研究情况看，尽管政府投资吉林省西部土地整治项目是可行的，但从上述投资风险因素和现实条件来看，除气候条件、政策调整、资金预算和拨付等三项投资风险因素具有较小的风险等级之外，其他因素都存在较大的投资风险，特别是在施工标准、土壤改良程度、资金使用、资金贪腐、监理审计验收、管理水平、后期维护等方面还存在较大风险，这就需要我们制定项目风险防控规划，确定风险防控目标，确定项目风险防控措施，编制项目风险应对计划，并实施好项目风险防控措施，努力将投资风险降到最低。

根据《投资项目可行性研究指南》，结合笔者工作经验，一般来说，将吉林省西部土地整治项目风险因素控制水平保持在较小风险之内都处于可控范围，不会对项目预期效益产生较大影响。按照量化标准值来看，即每项投资风险因素量化值控制在 40 分以内，即可有效防范项目投资风险。

从目前情况来看，环境风险、决策风险、政策风险都处于较小风险之内，可以不用采取防控措施之外，其他风险因素都需要采取一定的措施加以防控。

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第 6 章  全文总结

6.1   论文所作的主要工作

本文首先交代了吉林省西部土地整治项目背景，在阐述了当前经济发展形势、存在问题和未来发展方向的基础上，深入分析了加强政府投资风险研究的重大意义，即通过开展政府投资项目风险研究，是贯彻落实中央决策部署的重要体现，是推动我省现代农业发展的现实需要，是开展西部土地整治项目的前提条件，是防范土地整治项目投资风险的基本要求。同时，提出了论文的研究思路、主要内容、研究方法以及论文结构。

其次，在收集整理大量文献资料，查阅国土资源管理政策文件等基础上，全面系统阐述了投资风险的基本概念、分类、识别、评价、管控和政府投资项目类型、特点、模式，以及土地整治项目立项、审批、投资模式等内容，为论文下一步研究提供了坚实的理论基础。

再次，全面收集整理了吉林省西部土地整治项目的立项背景、基本条件、设计的主要建设内容、工作量和投资方式等基础上，利用项目投资风险管理、土地整治项目管理等相关理论，开展了大量的问卷调查，数学计算，对吉林省西部土地整治项目投资风险进行识别和深入分析研判，确定了项目投资的风险因素和对项目实施的影响程度大小，判断该项目是否具有投资的可行性。同时，对各因素风险大小及轻重缓急进行排序，为下一步提出风险防控措施奠定基础。

最后，，在对吉林省西部土地整治项目投资风险识别和评价基础上，提出了风险防控的目标，明确了各风险因素的防控方法，并对资金风险、施工风险、监管风险、经营风险、技术风险等五类风险因素逐项提出防控措施，切实加强政府投资项目风险防范，确保政府投资能够取得预期成效。

参考文献（略）