地方政府科技创业人才政策绩效管理问题研究—— 以 X 区为例

第一章   相关概念与理论基础

科技创业人才政策，在地方政府层面，特别是在 X 区及其所在的江苏地区，虽然宏观上仍然受党委组织部门领导，是一揽子人才政策的部分，但一般都是由政府科技部门在具体实施，具体实施层面是作为一个主要的科技政策，其实施方式和实施效果都和科技管理规定、其他科技政策的配套联系在一起。因此，有必要对科技政策、人才政策等相关公共政策概念加以梳理和说明。同时，本节将对科技创业人才政策绩效的评估理论做个简介，为绩效评估的研究进行铺垫。

一、概念界定

（一）科技政策

科技的发展从来就离不开政策的引导和激励，自从科技革命以来，特别是就我国改革开放以来而言，我国的科技政策已经脱胎换骨，不再是单纯为了培养科学素养，为了推动科技普及或者追求某项高水平的技术，更多的是为我所用，为国民经济社会发展所用，不是为了科技而科技，而是为实现某些宏观战略目标而集中资源采取的一系列政策方针。各类科技法律法规和科技政策，目的都是为了通过促进科技发展，实现科技为经济社会服务。目前的研究中对科技政策的概念尽管在具体表述方面存在差异，但基本上已经达成了较为一致的认识。

首先可以从各个国际组织、学者的定义中发现科技政策概念的共同点。联合国教科文组织定义科技政策为“一个国家为强化其科技潜力，以达成其综合开发之目标和提高其国家地位，而建立之组织、制度及执行方向”。 马莱茨基认为科技政策是政府通过科研手段以一种最有效的方式达到一定目标的措施。让·雅克·萨洛蒙认为政府是为了利用科研成果实现政治方面的目标。”樊春良认为国家调动各方面资源，从而推动科技进步以及达到国家的一些治理目标。杨沛霆、王玉珏等将科技政策表述为一种规范，基本的行动准则。王志强将科技政策视为国家的实施的一项计划和体系。方新表示科技政策最终的目标是实现经济发展。李侠认为科技政策是国家诸多公共政策中的子政策。蒋敬东等认为科技政策是有历史期间目标的，而且是该阶段的国家指导科技发展的战略原则。乾侑对科技政策的认识是国家调动政府和民间的资源，从而实施一系列科技计划。在科技政策工具选择方面，朱进泉等将政策选项分为科技人员、科技经费、科研器材、科技管理体制机制、科技管理方法、科技成果评价转让、国际科技交流等七个方面的分配、安排和执行。

按照政策层级和效力，科技政策可以分为法律、部门政策、地方政策三大类。在法律层面，我国制定有科技进步法、促进科技成果转化法、专利法等一系列法律及相关实施条例，为政府行使宪法规定的推动科技进步的公共职能奠定了法制基础。科技进步法对政府推动科技进步的职能做出定位：促进学技进步，发挥第一生产力的作用，促进科技成果转化，服务经济社会。在部门政策层面，以相关法律为依据，制定了国家科技发展规划，实施了重大科技专项，目前正在完善类重点研发计划专项。此外，还设立了国家级科技人才的奖项，启动了创新人才推进计划，培育科技创业人才。地方科技政策，除对接部门科技政策之外，还突出了对企业技术创新和经济效益的奖励，对于技术创新突出的企业，结合其经济效益进行奖励。以苏州市为例，对经过认定的创新先锋企业给予新增税收返还奖励。

本文主要针对地方政府的科技人才政策进行研究。

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二、理论基础

（一）绩效评估

绩效评估还与一个重要的概念，就是价值取向。政府绩效的价值取向是政府行为的价值判断和利益选择。价值取向是正确的，绩效评估指标和方法才可能科学。正确的价值取向应不是单纯以经济取向，应该兼顾生态文明，着眼于解决政策中遇到的问题。就中国国情而言，应该保持以经济增长、民众本位这两个中期和长期结合的价值取向。经济增长主要体现在增长和公平两个方面，民众本位主要体现在民主和秩序两个方面。经济和民本在长期来看是相互促进相辅相成的。新公共管理运动以来，政府绩效评估的价值取向主要在于推进行政机构的公共责任，实现对纳税人顾客至上的理念及更加追求政策实施效果。有的学者认为政府绩效的基本价值取向主要体现在以下六个维度：增长、公平、自由、进步、民主、稳定。这六个维度其实分别发表了经济、社会、政治三大领域。目前我国绩效价值取向中存在错误的现象的原因主要是：全能型政府导致政府职能界定不清、目标不明确，转型时期带来的公共责任意识缺乏，政府绩效评估指标体系应当体现人本、效能、全面协调可持续的价值取向。

（二）公共政策绩效评估

绩效评估指标的设定是政府绩效评价的一个关键问题。目前我国绩效评估指标体系还不健全，一般来说都是一整套通用的指标，不能很好适应单项公共政策的目标测评的需要。制定科学合理的绩效指标体系，一要全面、科学地选取指标，用结合政策实施的目标导向全面客观评价政策效果,既要有经济方面的指标、又要有社会方面的指标;既要注意政策实施的成效，又要考虑公众的满意程度。二要确各项指标的相对权重。三要以民为本,支持公民参与评估，成为绩效评价的主体之一。四要实现法治化的绩效评估体系。五要提供先进的技术支持。卓越对评估指标的设计提出了几项原则，定性和定量指标、正负数指标、基本与修正指标、业绩与通用指标、传统与现代指标、过程与结果指标相结合。郑方辉提出了“发展经济、维护社会公正、保护生态、节约成本、公众满意“五类一级指标。徐双敏认为除了开展定量的可测量的指标评估之外，应该委托社会中介组织对公共满意度进行调查并加入到指标体系中。《中国政府绩效评估研究》课题组提出了由职能指标、影响指标和潜力指标 3  个一级指标评估我国地方政府特别是县级政府的绩效。倪星将政府绩效评估体系分为了政策制定与执行状况、人力资源、经济发展水平、社会稳定与秩序、人民生活质量、政治民主程度、财政资金、生态环境、科教文卫政府行政能力、政府廉洁度、政府服务能力 12 个领域。

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第二章   X 区科技创业人才政策绩效管理现状

一、X 区科技创业人才政策绩效管理的动因和依据

近年来，从中央到地方政府，对各项政策的出台、组织实施、实施效果以及财政专项资金的使用，均越来越重视绩效水平。这既是依法行政的需要，也是提升行政机关行政效率、效能的要求。2011 年，财政部出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》，  提出预算绩效管理是由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统，要求各级政府就预算编制、执行、评价等推进建立“有目标、有监控、有评价、有反馈、有应用”的五有机制。2014 年修订的预算法规定：“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。”此外，省、市各级政府都发布了相应的财政资金绩效管理办法，对绩效评价做出了要求。这是预算硬约束、法制政府建设、以及上级政府要求所带来的动因和依据，是一个宏观层面对各类政策、各类资金进行绩效评估的面上要求。

同时，区级政府层面自身也有进行科技创业人才进行绩效评估的需求。科技创业人才是上级政府非常重视的一项工作，同时也是地方经济转型升级、提升核心竞争力必须大力推进的工作。从国家千人计划到地方引才计划实施多年的效果来看，科技创业人才的影响力也已经逐步显现，人才政策在全社会的知名度也逐步开始提升。从下表可以看出，X 区每年投入到科技创业人才的财政专项资金逐年增长，年度已经接近 5000 万元，如果将为科技创业人才配套的产业政策相关资金计算在内，则财政在相关政策工具上的总体投入将超过 1 亿元。同时，区委区政府成立了区人才工作领导小组，涉及到 30 多个部门参与，区人大、政协多次专题调研科技人才政策。在此背景下，区委、区政府主要领导先后就科技人才政策做出批示，要求区人才工作领导小组办公室、区科技局就科技人才资金绩效进行自评估。

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二、X 区科技创业人才政策绩效管理的组织和开展

由于X区科技创业人才政策没有单独设定明确的绩效目标，同时相对政策整体而言，领导更直观地关注对象是财政资金的使用情况，特别是在各级财政、审计部门和有关法律法规的约束下，对财政资金的使用情况必须要进行汇报。因次，X区暂时对科技创业人才政策开展总体的绩效评估，但是在部门绩效评估、财政专项资金绩效评估等几个方面进行了一系列的绩效评价。

一是根据区委、区政府印发的《X区区级机关部门绩效管理工作实施意见》，着眼于加强机关高效履职、依法行政、创新创优能力建设和提升机关综合服务水平，组织各级机关部门参加绩效评比工作。区科技局作为职能部门，向评比专家组汇报了部门的绩效情况，科技创业人才政策是作为区科技局部门工作绩效的一个重要环节。

二是2015年初，根据X区区委书记的批示，区科技局专题对科技人才政策实施情况开展了调研评价。专题评价虽然形式上不是绩效评估，但是实质上属于不太规范的职能部门对专项政策的自我评价。在自评价的基础上，形成了《X区2014年创新创业领军人才计划实施情况报告》，从政策的逐步完善、科技创业人才结构的逐步改善、创业人才本人投入的不断加大、对单个人才项目进行绩效评价等几方面进行了报告。重点就项目管理问题提出了以中期评估和验收审计的方式查找出部分企业的内部管理或者外部融资等问题，及时提出了指导意见或帮助排除了困难。相关评估结果还将作为项目绩效管理和人才信用评价的重要依据。总体而言，这份报告虽然较为简单，目标、内容针对性不够强，但却是是第一份X区针对科技人才引进政策的评价报告。

三是2015年中旬，根据X区区长的指示，区人才工作领导小组办公室对科技创新创业人才项目的发展情况进行了专题研究，形成了《关于我区领军人才创新创业绩效评价的报告》。由于区人才办属于综合领导协调办公室，相对区科技局这个具体执行政策的职能部门而言更为超脱一些，这份报告原则上是由跨部门领导小组从综合管理的角度对职能部门出台的具体政策进行评议的性质。报告从引才项目的产业领域、发展潜力、经济效益、人才流入速度、各镇引才分布等方面进行了评价。评价的目的更侧重于提出政策建议，比如增加对科技创业人才政策的财政投入、加强和改善区政府对镇政府的人才考核、加快建设各类孵化载体和众创空间、引进人才政策和本土人才培育政策并重、加大人才政策宣传力度等。有关经济指标数据见下方图标。

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第三章  政策科学理论视角下的 X 区科技创业人才政策绩效评价探索 ........ 16

一、X 区科技创业人才政策绩效目标 ......... 16

二、一个科技创业人才政策绩效评估的模型设计 ................. 17

第四章  X 区科技创业人才政策绩效管理所存问题及原因分析 .............. 29

一、存在的问题 ............... 29

（一）科技创业人才政策绩效评价的目标取向不够明确 ............ 29

第五章  改进地方政府科技创业人才政策绩效管理的对策建议 .............. 33

一、有明确的绩效评估目标、实现目标的投入和工具 .................... 33

（一）政策动议时即围绕公共政策价值取向明确绩效评估目标 ...... 33

第五章   改进地方政府科技创业人才 政策绩效管理的对策建议

结合上文的绩效评价可以看出，地方政府科技创业人才的政策绩效有很大提升空间。只有不断改进地方政府的投入力度、管理方式以及政策本身，才能持续提升科技创业人才政策的效益和各方面的支持度。

一、有明确的绩效目标、实现目标的投入和工具

（一）政策动议时即围绕公共政策价值取向明确绩效评估目标

目前来看，公共政策绩效评价在我国刚处于起步阶段，科技创业人才政策在公共政策中又属于较新兴起的一项政策，主要还是集中在东部地区和沿海地区。该项政策虽然是起自中央组织部推动的千人计划，以及由此带来的引导效应和政绩冲动，但是随着投入资金的不断增加，以及政策大量采用的无偿资助的性质，应该在事先明确好政策目标。政策目标不能含糊不清，必须系统、清晰、准确，使目标更便于理解、执行和易于考核评估。必须针对科技创业人才引进和成长的问题设置目标，同时要结合本地区和政府财政的客观条件，包括、物力、财力、技术、时间等方面，应具备目标实现的可能性。但是同时要提早谋划，目标设定应该符合未来发展的潮流，要符合我国政策一贯的价值取向、政治原则和法律规范。

政策目标的确立，表示是认识到了科技创业人才引进和培育的重要性，以及存在哪些问题，严重到何种程度，而不是表示跟随上级部门政策一哄而上，只有引导，没有研究。在没设定具体政策目标的情况下，政策的设计、论证和选择都是没有依据和盲目的。同时，政策目标也是一项非常重要的政策评估依据，是相关部门评估政策预定目标的实现程度的重要指标。

政策目标的选择应该要注意以下几个维度：政策的目标是围绕政府公共服务目标的哪一个方面，比如主要是政治方面、经济方面、社会管理方面、生态方面等等。一项政策的目标不应该是面面俱到包治百病的，而是需要能明确具体的发力方向。科技创业人才政策目标的制定也应该是动态的，首先要考虑的是本区域有什么样的需求，而需求也是不断变化的。结合本文确定的模型进行分析，科技创业人才政策的目标应该从财政投入、政策效益、政策管理、公众满意等几个方向制定。

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结论

参照国际上通行的做法，对政府的政策绩效开展评估是一件很有意义的事，对财政资金的使用效益、政策面向人群的受益情况、公共接受度及政策的可持续性等方面都具有积极的影响。

本文针对当年创新驱动战略大举实施，在大众创业、万众创新的口号下，各级地方政府纷纷出台科技创业人才政策的背景下，关注政策实施的效益问题。结合本人实际工作，选取了东部发达地区的某区作为案例，应该说比较具有代表性。有助于唤起制定政策者的法制化思维、效益思维和贯彻吸收反馈、持续改善的管理理念。

在评估样本和数据方面，要开展评估，只有在科技创业人才样本够多、数据充分且完全公开的情况下，建立模型、开展评估才会有意义。在统计数据指标设计不科学、数据不真实的条件下，或者说是极少样本下的抽样，意义不是不大。本文由于考虑到样本数量不够的问题，通过跨年度进行绩效分析，这同时也是科技创业人才政策的所需时间而决定的，成功的创业需要3-5年乃至更长的时间来检验和判断。

在实施评估的主体方面，目前由于实施科技创业人才政策牵涉部门很多，，同时又有很多的事业单位、科研院所、高校牵扯到政策的现实利益。而进行绩效评估的主体，如果不委托外部单位的话，一般是自行评估或者财政局评估，自行评估一般不能做到公平公正，而财政局也是人才工作领导小组的成员，也难以保持独立性。如果委托外部的第三方单位进行评估，重点是保持专业性、独立性，而一般委托的第三方机构，无非是高校、科研院所、事业单位及其他中介机构，大部分机构都和各个地区或是上一级政府的人才政策牵扯甚多，而且还是拿政府的钱做评估，实在不能算是绝对的第三方评估。

实施科技创业人才绩效评估政策，既是对政府财政资金负责的，更是有助于科技创业人才政策的不断改善，有助于不断提升政策实施效果。为了做好绩效评估工作，有必要建立法制化的规范的评估机制和制度。一方面考虑参照权利相互制衡的方式，建立政策制定、政策实施、政策监督相互独立的架构，以及独立的评估机构。有了这些机构，要将政策评估制度化，依照规章制度进行绩效评价，才能使评估工作具有定期性、可比性。除持此之外，为了做好评估工作，还应该研究制定科学的评估理论、方法和程序，不能为评估而评估，评估工作自身也是一项公共政策，只有自身硬，才能做得好做得有效果。

总之，通过不断完善科技创业人才政策的绩效评估制度、建立或认定具有相关资质的专业的绩效评估机构、制定科学合理的绩效评估的指标体系、评估理论、评估方法和程序，这样才能有效推动科技创业人才政策的实施和绩效评估的进展。

参考文献（略）