地方政府行为、财政转移支付与经济增长
1导论
1.1选题背景与问题提出
1.1.1选题背景
自1978年改革开放以来,中国从计划经济体向市场经济的转化,持续了30多年的高速经济增长,被外界称为“增长奇迹”(图1.10。平均经济增长率从1978年以前的4.4%增长到1978年之后的9.5%,更令人惊叹的是,全要素生产率对经济增长的贡献从11%上升至40%。同时,中国减贫成果也是世界罕有的,改革开放以来,人均增长了8倍。现今中国已成为世界上许多传统工业生产原料与高新技术产品的最大生产国与最大消费国,也是最大的外汇储备国。经济学界对中国经济的“增长奇迹”一直高度关注,并努力探究其背后的原因。从传统经济增长理论出发,中国并不具备经济增长所必需的优渥的自然资源禀赋、物质、人力资本积累和技术创新能力。近年来,经济学家开始关注经济和政治制度对经济增长的作用,司法制度、政府的结构与权力约束、产权保护等都对经济增长有着巨大的影响。遗憾的是,中国在多项度量政府质量与司法制度的指标中,都低于世界平均水平。那中国何以保持30多年的经济“增长奇迹”呢？
中外学者一致认为,在过去30多年间,中国地方政府推动地区经济增长中扮演了非常重要的角色,地方官员寻求一切可能推动经济增长的机会,对地方经济增长投入的精力与热情是世界罕见的。实际上,在改革幵放的进程中,地方政府是改革的发起者、推动者与直接参与者,例如农村联产承包责任制、建立经济特区、创办乡镇企业等等。然而,在很多发展中国家和转型国家,政府的表现并不让人满意,甚至还有学者指出,在影响经济增长的各种因素中,政府的无能、腐败与低效率是“头号杀手”。
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1.2主要内容
1.2.1研究思路图解
如图1.3所示,本文研究思路围绕地方政府行为、财政转移支付与经济增长这个主题层层展开,实证分析与政策分析并重:在提出本文的研究主题之后,梳理及评述国内外相关文献,介绍财政转移支付制度与地方政府管理模式,进而在此基础上研究地方政府行为与财政转移支付的分配与实施;与此同时,从地方政府的异质性为突破点,探究地方政府之间的差异与转移支付、经济增长之间的关系;最后对全文进行总结,提出政策建议并对今后的研究进行展望。
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2地方政府行为、财政转移支付与经济增长一文献综述
本章分别从中国特色的财政分权的威权政治体制下的地方政府行为、地方政府与经济增长、地方政府与财政转移支付三个方面回顾了相关研究的最新进展。第一节介绍了在财政分权的威权政治体制下的地方政府行为的背景与成因;第二节综述了地方政府行为与地区经济增长的相关文献,并评述了相关文献的研究缺憾和在此基础上寻找未来研究的可能;第三节简单回顾了国外新政治经济学的兴起与发展,重点关注有关地方政府财政转移支付的政治经济学文献;最后总结归纳了国内学者在转移支付研究上所做出的贡献。
2.1财政分权的威权政治体制下的地方政府
截止到2012年,中国共有31个省级单位(市、自治区),333个地级市单位(其中地级市285个),2852个县级单位和40446个乡镇单位。图2.1和图2.2分别描绘了从1978年以来地级市单位与县级单位数量的变化趋势。从图中可以发现,1983年“市管县”改革之后地级市单位数持续下降的趋势,在1993年之后有一个巨大的跳跃,从150个左右上升到333个,之后持续保持这一数量不变。县级单位在2002年以前都保持一个相对稳定的状态,2002年有一个较大的提升幅度,保持在2860个县级单位数左右。地方政府在中国行政体制和中国经济的发展中有着其独特的地位与作用。自改革开放30多年以来,中国的经济增长率保持在平均9.5%左右,外界称之为“增长奇迹”。地方政府在这个奇迹的背后承担着相当重要的角色,分别从经济体制改革、加强区域合作、基础设施投资、吸引企业投资;张莉、王贤彬和徐现样,等方面竭尽一切可能推动地区经济发展。学界认为地方政府这些行为的背后有着强大的激励体制促使他们推动经济增长。那么是何种激励机制、何种制度安排在影响和改变地方政府的行为,这些激励和制度又是通过哪些途径发挥作用的基于中国特色的财政分权的威权政治体制下,现有文献分别从财政激励的“财政联邦主义”与政治激励的“政治锦标赛”两个角度来回答这个问题。
2.1.1财政联邦主义理论
传统的经济学假定中央政府能够依据居民的偏好、经济发展情况和资源禀赋提供公共产品,实现社会福利的最大化。如果现实情况真是这么理想,世界各国都不再需要层级政府也不需要政府间财政分权了。财政分权的存在与持续发展吸引了经济学界的关注,“财政联邦主义”理论是从福利经济学的角度出发,假定地方政府的效用函数目标是追求全体公民的福利最大化,中央政府与地方政府依此来划分财政职能包括税收、公共支出与转移支付等问题。在财政职能方面,财政联邦主义认为地方政府更加了解本辖区居民的效用与需求,同时地方政府面临的约束更少,那么由下级政府提供地区公共物品的效率更高。中央政府相较地方政府拥有更强的财力和更大的责任,因此中央政府的职能主要包括维持宏观经济稳定与收入再分配等政策的推进。在政府税收与公共支出方面,财政联邦主义理论认为地方政府应该征管那些辖区内流动性较低的经济单位和经济要素,具有较高流动性的经济单位和要素应交由上级政府征管,具体来说,地方政府应主要征收财产税,州政府负责消费税等,中央政府则主要征收收入税。
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2.2地方政府与地区经济增长
无论是面对财政激励,还是政治激励,地方政府总是有极大的热情去推动当地的经济发展。近年来,国内外关于中国地方政府与经济增长的研究主要集中在政治激励“政治锦标赛”模式下地方政府的行为。地方政府官员的年龄、学历、任期、调任信息、来源、是否为政治局委员等等都与当地经济增长息息相关,地方政府通过市场整合、区域竞争、招商引资、土地供给等手段不断拉动地方经济增长。本小节将集中梳理相关文献并评述这些研究的得失。
地方政府官员在推动地方经济发展的过程中往往更加偏好能短期迅速取得成效的方式,这就形成了大量的与市场竞争、土地财政等相关的推动当地经济的政策与行动。地方政府官员在以经济绩效为考核目标的政治晋升压力下,可能会选择市场分割保护本地经济,也可能会选择区域经济一体化以提高自身的经济竞争能力。在地方官员努力发展经济有正向溢出效应时,地方官员倾向选择区域经济一体化,把正向的溢出效应内部化,以期获得更大的经济增长;而当地方官员努力存在明显的负向溢出效应时,地方官员则会选择市场分割,把负溢出效应外部化,以免累及自身的经济发展。在市场经济一体化的大背景下,皮建才从发达地区利用市场整合的角度考察了地方政府官员考核体制与地方官员所面临的政治激励对全国市场整合一体化的影响。地方官员是否倾向于市场整合一体化取决于市场整合一体化的成本与收益之间的取舍,市场整合的收益来自于“地理集聚效应”和市场范围扩大所带来的各个地区之间资源利用效率的提高,市场整合的成本则来自于地区间收入的差距大小,收入差距越大相对应的市场整合一体化的成本就越高。中央政府对于地方官员的考核机制和地方政府所面临的不同激励机制会对官员是否选择市场整合一体化产生影响。同时,该研究建议中央政府可以依据不同地区的发展水平设定不同的考核机制和目标,以此来促进全国市场的整合统一。进一步,周黎安和陶婧通过研究两省交界处地区的经济发展情况与非交界处地区经济发展情况的差异,考察地方政府在相同的晋升激励下的不同行为模式。他们发现位于各省交界线上的县级人均要显著低于非各省交界线上的县级人均位于各省交界线上的各县,若其交界的省份越多,其交界的省份经济发展水平越接近,处于交界线附近的县级经济发展水平越落后。这是因为在以经济增长为考核目标的晋升激励下,地方官员推动交界地区经济发展有正的溢出效应,这种正的溢出效应不利于自身的晋升,因此在交界地区推动经济发展的动力不足。
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3财政转移支付制度的演进与干部人事制度变革.........35
3.1财政转移支付制度的演进...........35
3.2干部人事体制...........43
4财政转移支付分配的政治因素...........48
4.1引言.............48
4.2转移支付制度背景简介...........52
5财政转移支付实施的政治资源诅咒..........71
5.1引言...........71
5.2民族地区转移支付与理论基础...........71
6地方政府官员异质性与地区经济增长
6.1引言
领导人对经济增长和社会发展具有不可忽视的作用,尤其是在制度结构和政策法规相对不太完善的发展中国家,领导人更显得至关重要。在中国经济以奇迹般高增长的过程中,地方官员对当地经济发展所体现的兴趣和热情在世界范围内可能也是罕见的。之前的研究认为在中国特色的体制下,面对来自中央不同阶段的激励政策,官员的行为模式是相似的,很少关注到地方官员个人的能力与个人异质性。本文从地方官员个人特质的角度出发,探讨官员过度自信与地方经济增长之间的关系。
在经济高速增长的三十多年来,中国地方政府和地方官员在经济增长中扮演了非常重要的角色。在中国改革进程中,许多重要的改革都是由地方政府发起,推动和直接参与的,在这些改革实践的背后,政策的最终实施与推广都凝聚了地方官员的智慧与汗水,例如,农村联产承包责任制,经济特区以及年代中后期的经营城市”。关于地方政府和地方官员的研究可谓是汗牛充栋,其中一种广泛的理论研究是“为增长而竞争”,是指官员为了其个人的政治晋升而大力发展地方经济,形成了“政治锦标赛”模式,这也为我们开辟了研究地方官员的路径。地方官员在中央的晋升激励下致力发展地方经济,遗憾的是我们无法从地方官员相同的行为模式中去解释地方经济增长之间的显著差异。一部分学者试图从官员任期,异地交流和不同的来源等任职信息研究官员对地方经济发展的影响。这些研究试图从官员任职经历的异质性来研究地方经济增长的差异,但是并没有从官员自身的个人特质来研究其个人理念与行为模式对地方经济增长的影响。自古以来,中国官员就有个人的政治追求和政治抱负,自身的政治理念与个人性格特点会在工作过程中影响其政治行为与表现。《史记滑稽列传》中有记“子产治郑,民不能欺;子贱治单父,民不忍欺;西门豹治邺,民不敢欺。”正是反应了官员之间不同的“为吏之道”。本文填补了这部分研究的缺憾,从官员个人特质中选取过度自信这个角度,研究官员过度自信是否会影响地方经济发展。
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7研究结论、政策建议与研究展望
7.1研究结论
关于中国地方政府行为与经济增长、财政收入与财政支出三大主题的研究中,暗涵这样一个假定:地方政府拥有而且可以利用一切可能的资源(财政收入)和工具(财政支出)来推动当地经济发展。年分税制改革以来,转移支付作为地方政府财政收入的主要来源之一,必是地方政府推动经济发展的重要资源之一。那么,地方政府行为将会如何影响转移支付的分配、实施,进而推动地方经济增长呢这是一个有待探讨的问题。本文通过研究地方政府行为与转移支付的分配、评估转移支付的实施情况、再从官员异质性的角度研究官员个人特征如何影响地区经济增长这三个问题,试图刻画地方政府行为与地区经济增长之间的关系。本文有如下主要结论:
（1）地方政府官员的任命和晋升有中央政府决策,地方官员在中国特色的人事管理体制下,与中央政府有不同的政治关系和议价能力,地方政府会通过自身的政治能力和行为影响转移支付的政策分配与实施。在第章中,我们发现与中央政府有紧密联系的地方官员会影响中央政府转移支付的分配,使其任职的辖区获得更多的转移支付。省委书记和从中央直接调任的官员会增加其任职省份的转移支付。第章中,当中央政府给予少数民族地区更多的转移支付时,地方政府并不会完全按照中央政府的政策目标缩小地区间的地方公共物品差距,而是加剧了地方政府的腐败程度。
（2）在政治集权和财政分权的体制下,不同的地方政府对财政转移支付、经济增长的影响都会有显著性的差异。在第章中,省长和省委书记对财政转移支付分配的影响不同,省委书记由于是直接是中央政府任命的,与中央的联系更紧密对转移支付分配的影响更大,省长更多是负责省政府常事务性的工作,对转移支付的影响没有省委书记大。同时,中央政府和地方政府的政治考量不同,在中央政府的政治考量中,国家稳定是最重要的目标之一,在转移支付分配中会倾向给予存在潜在动荡的地区,在本文研究中会更加倾向给予少数民族人口比例更高的地区。在第章,本文研究县级政府收到意外的转移支付之后是否会努力达成中央政府的政策目标,与省级政府努力完成中央政府的政策目标以获得晋升不同,县级政府并没有完成中央的政策目标,而是加剧了当地政府的腐败程度。在第章中,我们考虑了地方政府官员的个人特质是否会影响地方经济增长,我们发现不同个人特质的地方官员的行为模式是不相同的,并不是所有的官员都是追求晋升,而是有个人的政治抱负的。
参考文献（略）
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本文编号：148725
本文链接：https://www.wllwen.com/wenshubaike/shuzhibaogao/148725.html
