浅谈中国的经济外交_近年来中国经济外交面临新课题

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近年来，中国涉外经济贸易争端不断升级，经济外交系统的交涉能力、争端解决能力面临新的严峻挑战。中国经济外交在商务部牵头、各大部委的协作下，构筑了维护国家经济安全的防线。

当今世界，全球化大潮下，和平与发展是主流，就业吃饭是全球民生第一要务。而政治，说到底，是经世济民。当今各国元首出访外国，随行人员80%以上是企业家和经济界人士。经济外交对国家的经济利益至关重要，事关经济安全、民生稳定和可持续发展。

以商务部为龙头，各大部委各司其职

10月9日，外交部成立了国际经济司，正式把经济外交列为主要外交职能之一。

外交部过去主要贯彻执行国家政治外交方针政策和有关法律法规，代表国家维护国家主权、安全和利益，间接执行经济外交任务，主要负责国际司法合作有关事项，负责或参与处理涉及国家和政府的重大涉外法律案件，协助审核涉外法律法规草案，组织协调有关中国履行国际公约、协定工作，在行政上领导对外使领馆的经济、商务参赞、商务处室的工作。

在有些国家，如韩国，对外经济和外交职能合并在一部（外交通商部）。而在中国现行的政治体制和公务分工机制下，这样的大部还不能成立，外交部仍然是政治外交的主要职能机构。但是，像商务部、财政部、农业部、工信部、国家发改委等经济部门的经济外交事务没有外交部的支持和配合，就会出现脱节和推诿，不可能做得令人满意。

外交部成立国际经济司的目的，主要是根据新形势下加强经济外交工作、服务国家科学发展的要求，从政治和外交角度更好地参与国际经济合作和经济治理，落实互利共赢的对外开放战略，维护国家的发展利益和经济安全，同时为推动世界经济增长、实现各国共同发展做出更大的贡献。简言之，外交部的经济职能是参与指导、配合、服务，但不是主抓。

中国经济外交在商务部（原对外贸易经济合作部）牵头、各部委协作下，各司其职，运作了数十年，成绩斐然。

商务部是国务院综合管理国内和对外贸易经济合作的职能部门，是中国最主要的经济外交执行部门，也是全面主持海外贸易、服务贸易、国际投资、援助和海外经济合作的富有经验的经济外交机构。国家国际贸易谈判代表办公室（正部级）与商务部并为经济外交的第一战线。

财政部主管国家财金外交，还是财政收支、财税政策、国有资本金工作的宏观调控部门，负责制定和执行国家的财政税收政策。中国人民银行、国家外汇管理局也是重要的财金外交、金融服务贸易、汇率外交的执行机构。

农业部是主管农业与农村经济发展的国务院组成部门。工业和信息化部所辖产业涉及中国90%的出口商品和70%的投资，是对外经济争端的最多领域。

文化部所领文化产业既涉及文化产品，还涉及服务贸易、知识产权保护等涉外经济，包括电影院、影像产品、演出服务等。科技部涉外经济职能有对外经济技术合作、知识产权保护等。国家知识产权局负责组织协调全国保护知识产权工作，推动知识产权保护工作体系建设；拟订知识产权涉外工作的政策。

国家负责交通国际服务贸易的行政部门有交通部、水利部、铁道部。国资委对经济外交的监管主要是企业“走出去”和企业跨国并购。

此外，涉及经济外交的重要机构还有国家旅游局、海关总署、国家进出口商品检验局、国家工商总局、国家税务总局、中国国际贸易促进委员会(中国国际商会)、仲裁委员会等。

经济外交从理念到实践

经济外交概念兴盛于“二战”后经济崛起的战败国日本和德国。经济大国的外交特点是政治低调，经济为第一要务和外交的第一主题。冷战后，中国在被西方孤立中崛起，政治上韬光养晦，外交自然以经济为主调。

2004年8月，中共中央举行第十次驻外使节会议，国家领导人首次提及经济外交。胡锦涛主席提出，要加强经济外交和文化外交，推动实施“引进来”和“走出去”相结合的对外开放战略。2005年，温家宝总理在政府工作报告中又提出全面加强经济外交工作。

经济外交分决策和执行两大部分。经济外交决策有两个层面：战略制定和规则立法制定。前者多由行政体系完成，后者多由立法体系完成。

经济外交机制不是一个独立的行政部门，而是一个系统工程。中央暨国务院外事办、外事口各部委都不同程度地参与重大外事的决策，包括经济外交战略和策略。

11年前，中国加入世界贸易组织，对中国贸易和经济最乐观的估计也没有预测中国会在入世十年后成为出口第一大国和经济第二大国。作为农业第一大国和制造业第一大国，实体经济促进了中国服务经济的迅速崛起，中国每年上一个台阶，成为服务业第四大国。中国经济的发展不但让十几亿中国人脱贫致富，还让世界经济没有陷入更深的谷底。

经济外交是整个经济外交机制的整体运作。以入世谈判为例，前线谈判者的角色就像艺术作品的演员，这是背后编剧、导演、摄制组和演职人员共同努力的成果。近年来，中国涉外经济贸易争端不断升级，经济外交系统的交涉能力、争端解决能力不断提高，胜诉案件有所增加，参与国际组织的决策能力也在快速提高。

挑战：执行能力应与经济实力相符

全球经济一体化正以一种前所未有的速度迅速发展，区域一体化、贸易自由化、投资便利化、争端解决法制化日新月异。实事求是地说，中国经济外交发展迅猛，也取得了丰硕的成果。但总体讲，经济外交能力与中国当前的经济实力还不相称。

当前，决策机制对国际市场变化反应比较迟钝。以金融危机为例，中国在2008年上半年的国内调控中，没有考虑次贷危机的影响，使得许多出口企业在内外夹击中失去了部分海外市场；下半年在金融危机爆发后，没有利用“复苏牌”讨回应得的国际参与权、市场经济地位问题谈判的主动权、价格主导权等。结果，世界经济复苏后，中国的作用不再被人重视。经济外交监督和制衡体制也落后于形势要求。以中国最大的竞争对手美国为例，近年来，美国对中国“双反”、设置“安全壁垒”、压迫人民币升值、限制中企并购、歧视中国国企等多由国会立法和施压，而中国“两会”几无回应。海外投资企业和外贸企业迫切需要“两会”撑腰。

经济外交执行机制还要继续改革。以对外援助为例，这项需要商务部、财政部、外交部密切配合才能完成的工作，从战略制定、可行性分析、实施援助到援助效果反馈的完整系统由于条块分割而往往脱节，对外援助有时不及时、有时不适度、有时不到位。

经济外交调查研究落后、信息情报滞后。以反倾销为例，德国、日本同样为出口大国和顺差国，，但没有遭到中国这么多的反倾销打击，主要是德国、日本对出口市场严谨的调查与密切的沟通非常到位。

中介机构和法律界应诉能力亟待提高。经济外交大多数具体工作是商会、律师楼的工作，我国经济外交教育几乎刚刚起步，十几万律师中胜任经济外交官司的不到1%，数千个商会和行业协会称职的不到十个。

所以，经济外交改革不可以只指望外交部增加一个国际经济司，首先需要从决策、监督、咨询、教育、培训、立法、执法进行全系统的调整，需要全社会的重视与投入。其次，从体制上看，需要将外经外交合为一个大部，或者让高于一般部委的经济外交委员会统筹经济外交工作。

经济外交安全无小事。经济外交改革的压力来自基层企业和纳税人。互联网等当代媒体的发展，迫切要求国家加强经济外交工作的交涉能力、解决能力与透明度。

何茂春 清华大学经济外交研究中心主任，《中国经济外交》年刊主编

本文由《中国报道》杂志独家供稿

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