关于行政规范性文件制定权的法理思考

发布时间：2016-11-30 14:58

  本文关键词：关于行政规范性文件制定权的法理思考，由笔耕文化传播整理发布。

关于行政规范性文件制定权的法理思考 投稿：杜繖繗

 

 

[摘要]认清行政规范性文件制定权行使的现状和存在问题，对于实现行政规范性文件法治化具有十分重大的意义。在解决制定权存在的问题时，需要考虑的法理依据是合法性与合理性原则、利益平衡原则、公平正义原则、效率灵活原则。只有将这些原则充分应用到行政规范性文件制…

[摘要]通过立法手段保护商业秘密是提高社会生产力以及规制市场竞争秩序之必须。我国现行保护商业秘密的法律规范存在着对侵犯商业秘密行为认定不清、对商业秘密持有人救济手段不足等弊端。对此，笔者建议通过设立商业秘密权这一模式来保护商业秘密，对侵害商业秘密权的…

[摘要]民营经济日益成为推动我国经济快速发展的重要动力，是我国市场经济不可缺少的部分。但一些人为的、非人为的和体制的、非体制的因素在制约着民营经济的进一步发展。营造民营经济在市场准入、融资、税制和社会保障制度等方面的良好法律氛围，必将有力地推动民营经…

 

　　[摘要]认清行政规范性文件制定权行使的现状和存在问题，对于实现行政规范性文件法治化具有十分重大的意义。在解决制定权存在的问题时，需要考虑的法理依据是合法性与合理性原则、利益平衡原则、公平正义原则、效率灵活原则。只有将这些原则充分应用到行政规范性文件制定权的行使中，才能为实现行政法治扫清道路。

　　[关键词]行政规范性文件；制定权；法理依据
　　[作者简介]高丽虹，安徽大学法学院2005级硕士研究生，安徽建筑工业学院法政系助教，安徽合肥230039
　　[中图分类号]D922．1
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1672―2728(2006)08―0147―03
　　
　　一、引 言
　　
　　行政规范性文件引起我国法学界的广泛关注，原因是我国多部法律法规中都涉及对它的规定，虽然称呼不同，但所指内容基本一致。广义的行政规范性文件是指各级国家行政机关在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等；狭义解释是指不享有行政法规和行政规章制定权的国家行政机关为实施法律、法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等。行政规范性文件的制定权是指为实施和执行法律、法规和规章而制定、修改、废止除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施的权力。无论是从广义的角度还是从狭义的角度理解行政规范性文件的概念，都可以得出有行政规范性文件制定权的权力主体呈现多样性、多层次性的特点，行政规范性文件的内容具有不确定性的特性。在我国，行政规范性文件制定本身并无规范性的程序规制，这就使得在实践中行政规范性文件制定权存在较多的不合规范的现象，这些现象也引起了笔者的思索。究竟行政规范性文件的制定权在行使的过程中它的法理基础是什么?应遵循哪些基本的法理价值观念?这些问题的解决需要对行政规范性文件制定权的现状及存在问题进行深入剖析，这些剖析也是正确行使行政规范性文件制定权的现实需要，更是探询其法理价值观念的需要。
　　
　　一、我国行政规范性文件制定权的现状及存在问题
　　
　　(一)行政主体越权制定行政规范性文件。根据行政规范性文件制定权的概念，我们可以看出行政规范性文件的制定主体是各级国家行政机关或不享有法律、行政法规制定权的国家行政机关，因此制定主体具有多层次性，而这种多层次性的主体就可能导致在行使规范性文件的制定权时出现冲突的情况。最常见的是内部纵向越权和内部横向越权，下级行政机关制定本应由上级行政机关制定的行政规范性文件和制定应由其他行政机关制定的规范性文件。我国行政组织法虽然规定了行政机关的职权，但对于这种职权的规定是概括性的，具体哪项行政职权由哪级行政机关行使则是由一些具体的实体法来具体授权。当然这种具体授权基本明确了各个行政机关的职权，但是如果我国下级行政机关或者其他行政机关受到利益的驱使，或者是为了树立某种权威，在法律规定不明确甚至有明确规定的情况下争相制定行政规范性文件，为自己的某种行为取得所谓合法的依据，在这种情况下就会出现越权制定行政规范性文件的现象。
　　(二)行政机关工作人员滥用手中职权。行政机关的工作人员由于掌握着重大的权力，而“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界限的诱惑”。在此种情况下行政机关的工作人员如果没有良好的职业道德以及关于正义、公允、善良等法理学观念，都存在着滥用手中权力的可能性。一旦他们滥用了手中的权力，将造成公私财物的重大损失，不仅有损国家的尊严，而且伤害了行政相对人对我国行政机关的认同感，最终将导致我国法治的倒退。如何使行政机关的工作人员正确地行使手中的权力?除了给予他们一定的物质保障和规定严厉的处罚规则外，还要提高行政机关工作人员的整体素质，培养他们的法理素养，使他们真正认识到自己的社会地位和社会责任。
　　(三)制度本身存在着缺陷。我国对于权力运行制度本身和行政规范性文件制定权进行规制的规范本身存在着非常不完善之处。“在权力与处理权中永远有一些是法律所不能或只能部分渗入的空旷领域。”在此种情况下如何界定行政规范性文件的制定权与权力机关的立法权以及行政立法权(当然，有不少学者认为行政立法权是执法权的一种方式)的界限，这是需要法律研究者以及当权者认真考虑的问题。而对行政规范性文件制定权本身进行规制的规范我国目前并没有系统性的规定，根据我国宪法和行政组织法的规定，上至国务院，下至乡镇人民政府都有行政规范性文件的制定权，并且经具体法律法规而非行政组织法授权，行使特定行政职能的非国家机关组织，包括社会团体如工会、共青团、妇联、卫生防疫站，基层群众组织如村民委员会等都可以作为行政规范性文件的制定和发布主体。这也是规范本身不完善的结果。在我国，对行政规范性文件的名称也没有作出统一的规定，但一些较大的市作出了自己的规定，如《广州市行政规范性文件管理规定》指出其名称一般有“规定”、“办法”、“规则”、“细则”、“意见”、“决定”等，也有些行政规范性文件的制定主体盲目地模仿法律法规的名称和形式，因此关于名称的规定须统一。而最重要的一点是行政规范性文件制定的程序不完善。在我国，目前尚没有一部关于行政规范性文件制定程序的法律，而2001年1月1日国务院颁布实施的《国家行政机关公文处理办法》仅对行政公文的制作过程作了粗线条的规定，这些缺陷严重阻碍了行政机关制定行政性文件的质量和效率。
　　
　　二、解决行政规范性文件制定权行使过程中存在问题的法理依据
　　
　　(一)合法性与合理性互为前提、相互促进。合法性与合理性是行政法治原则的重要组成部分。在行使行政规范性文件制定权时，合法性是指其行使必须以法为依据，不能与之相抵触，这里包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例、单行条例等，合法性牵涉到国家权力的行使，又关系到行政相对人权益的保护。在我国由于行政规范性文件制定程序比较简单而制定主体又具有多层次性，不可避免地使行政规范性文件在行政相对人的心目中公信度较低。且“行政权因其本身便有高度聚合的特征”，，“过度集中于同一权力主体而导致压制性权力结果”，很可能出现权力的滥用。为了避免出现行政机关“自己做自己案件法官”的情况，行政机关在行使行政规范性文件的制定权时必须有法的依据，这样一方面遏制行政机关对行政规范性文件制定权的滥用，另一方面“有法可依”也增强了行政规范性文件本身在行政相对人心目中的公信度及地位。合理性原则是现代社会行政法治的体现，也是行政法的基本原则之一。在行使规范性文件制定权时，合理性是指制定权的行使必须正当、客观、适度和符合法律原则、法律精神、法律目的。因为行政规范性文件的制定直接与

 

行政相对人发生联系，关系到行政相对人的切身利益，无论是依据法律、法规、规章等的规定下享有的行政规范性文件的制定权，还是在某些紧急的情况下，为有效及时行使行政权来调控社会关系、维护公共利益，充分发挥行政机关行为简洁、迅速的特点，可以突破法律保留的界限，但必须坚持行政合理的原则。尤其是在后一种情况下“合理性原则产生的主要原因是行政自由裁量权的存在和扩大”，在行政自由裁量权存在的情况下，坚持行政合理尤为重要。我国长期的行政实践证明，在行政领域存在一定的行政自由裁量权是必要的，因为社会的政治、经济、文化、教育等各个领域在不断发展，不断出现新生现象，而一部法律法规规章的出台要在各方面条件都具备的情况下才能进行，并且即使出台其条文规定也比较原则，这也需要行政机关行使规范性文件的制定权针对某种现象作出创造性的规定，因此在行使制定权的过程中，坚持合理性原则尤为重要。所以行政合法性与行政合理性是行政法的两大基本原则，同时也是在行使行政规范性文件制定权的过程中必须遵循的两大基本原则，它们互为前提、互为补充，共同为完善行政法治发挥重要作用。
　　(二)坚持利益平衡原则。在行政规范性文件的制定中，不得不考虑行政规范性文件所调整的社会关系，为了更好地协调各方的关系必须关注各方的利益；而利益平衡则应成为行使规范性文件制定权的基础。各级行政机关在制定行政规范性文件时必须考虑到公民个人的利益、公众利益两者的平衡。在大多数情况下，这两者的利益是统一的，但是在某些特定的场合下，两者利益可能会出现冲突。当出现冲突时，如何平衡两方的利益应成为规范性文件的制定者考虑的问题。所谓平衡，一般而言，是指矛盾双方在力量上相抵而保持一种相对静止的状态。矛盾双方的力量是此消彼长，绝对静止的状态不可能存在。在私法领域，利益平衡概念较容易被人们接受，因为私法所调整的是平等主体直接的平等的权利义务关系。相比之下，在行政法领域平衡的概念使用得较少，按照传统的行政法理论，在行政法律关系主体之间寻求某种平衡是难以想象的。但是随着行政法新观念的发展，无限度地控制行政权力或过于片面强调管理者的权力都是失之偏颇的，并且与现代法治相违背。所以行政机关在行使行政规范性文件制定权时必须考虑到公共利益和个人利益的平衡，在坚持利益平衡理念的同时，必须正确认识利益平衡和法律地位非对等性的关系，地位的不对等不一定导致不平衡，我们的行政规范性文件的制定者在行使制定权时要注意到这一点，不能凭借自己手中的职权来制定有损于公民个人利益的规范。对因行使职权而制定行政规范性文件的行政机关来说，若我们的行政工作人员没有树立这种新的利益平衡价值观，那么在缺乏相应监督的情况下，很可能会损害行政相对人的利益。所以一方面我们要加强监督机制；另一方面，我们的行政工作人员要逐步培养自己关于利益平衡价值的理念，认识到行政机关和相对方有以各自拥有的权利和对方相抗衡的状态，这种平衡是法律的最优化状态。当然由于法律制度和文化背景的差异，不同的国家利益平衡的标准不同，我们国家应根据我国现有国情建立一种普遍的、科学的利益平衡标准。
　　(三)确立公平正义原则。行政机关在行使行政规范性文件制定权时应考虑到公平原则。在现代宪政国家的理念中，公民权利是国家权力的本源，国家权力行使的终极目的是为了保护公民权利的实现。因此，行政机关在制定行政规范性文件的过程中必须考虑到公平正义。
　　公平有自然公平和程序公平之分，在行政法中自然公正包括两个要求：一是一个人不能做自己案件的法官；二是个人权利受到影响时，应当给他一个公平听证的机会。但是这种自然公正的观点现在逐渐被程序公正的概念所取代。在程序公正中有这样一种提法，那就是“合法期待”，其含义是人们享有合理的、不受干涉的、未来即将得到的法律权利和法律自由。所以我们若要实现公平，须关注公民的合法期待，而满足合法期待的途径就是通过遵守程序公正来实现。当然，实现程序公正的途径很多，比如听证规则、反对偏见规则，或对违法程序的法律责任追究原则等，所以行政规范性文件的制定者在制定行政规范性文件时要关注公平，树立一种正确的公平观，其不能通过剥夺、限制行政相对人权利的手段来完成行政事务，不能使行政相对人权益沦为行政权力滥用的牺牲品，也不能出于不正当的考虑而采用各种手段限制当事人受益的机会，这样才能使公平观念在行政规范性文件制定的过程中发挥作用，使制定权的行使更加符合人性，体现理性。
　　正义是法学界长期探讨和争论的话题。究竟什么是正义，正义的内涵是什么，没有确切的定义。博登海默说过：“正义具有一张普洛秀斯的脸，变化无常，随时可呈现不同的形状，并具有极不相同的面貌，当我们仔细察看这张脸并试图解开隐藏在其背后的秘密时，我们往往会深感迷惑。”永恒的正义是不存在的，但并不是说正义没有任何标准，我们“应保证在选择正义原则时任何人都不会由于自然或社会的偶然机会得利或吃亏，规范达此目的，则就是正义的”。所以行政机关在行使规范性文件的制定权时，必须考虑这一点，遵循此种标准，以免产生不正义的后果。
　　(四)坚持效率灵活原则。效率是指行为所得到的效果和社会效率，同所消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。在行政机关行使行政规范性文件的制定权时，讲求效率就是指行政机关在行使行政规范性文件的制定权时所到的效果和社会效益同所消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。对于制定行政规范性文件来说，讲求效率非常重要。因为目前我国的行政法律、法规、规章不可能满足现代行政生活的需要，在此种情况下大量的行政规范性文件应运而生，其出现的目的是解决政府行政管理中的具体问题，而这些问题的解决具有紧迫性，因此只有提高行政规范性文件的制定效率才能满足社会生活的需要。行政管理学原理也告诉我们，行政效率与行政权力存在密切关系，就行政效率的内容而言是对行政权力的运行方向和运行时效进行有效控制的反映，我们必须追求行政效果得到最大的产出。
　　灵活原则与法律所追求的稳定性原则是一对矛盾，这种矛盾是行政机关行使行政规范性文件的制定权时不可避免会发生的价值冲突。但是行政规范性文件与法律规范相比，具有明显的具体性，它通常是直接针对于具体的社会关系。而具体的社会关系又是复杂而多变的，因而行政规范性文件由于其具体性就和易变的社会关系之间存在着一定的张力，并且行政规范性文件在制定中为适应这种变化要不断地调整自己规范的具体内容。所以我们说行使行政规范性文件的制定权时坚持灵活性原则是由行政规范性文件的性质所决定的，这与行政规范性文件制定程序简单、规定内容具体、制定主体广泛密切相关。追求灵活性也是为了更好地保护行政相对人的合法权益。
　　
　　三、结语
　　
　　行政规范性文件在我国行政管理实践中的确发挥着非常重要的作用，我国行政法治还处于起步状态，各种相关配套制度还没有完善，这就给我国行政管理、法制建设带来了很大损失。对于行政机关违背合法性与合理性原则、公平原则、利益平衡原则、效率灵活原则制定行政规范性文件的情况我们应该予以重视，除了应加强对行政工作人员本人责任的追究，还应提高公务员的理论修养。我国已加入WTO，如果不从行政规范性文件的制定权上对其加以规范，外国企业可能利用“用尽当地救济原则”而直接要求本国政府向WTO启动对我国的争端解决机制，这对我国是非常不利的。所以，我们应完善对行政规范性文件制定权的制度设计，为我国法治建设奉献绵薄之力。
　　[责任编辑：戴庆]

 

 

 

 

[摘要]认清行政规范性文件制定权行使的现状和存在问题，对于实现行政规范性文件法治化具有十分重大的意义。在解决制定权存在的问题时，需要考虑的法理依据是合法性与合理性原则、利益平衡原则、公平正义原则、效率灵活原则。只有将这些原则充分应用到行政规范性文件制…

[摘要]认清行政规范性文件制定权行使的现状和存在问题，对于实现行政规范性文件法治化具有十分重大的意义。在解决制定权存在的问题时，需要考虑的法理依据是合法性与合理性原则、利益平衡原则、公平正义原则、效率灵活原则。只有将这些原则充分应用到行政规范性文件制…

[摘要]认清行政规范性文件制定权行使的现状和存在问题，对于实现行政规范性文件法治化具有十分重大的意义。在解决制定权存在的问题时，需要考虑的法理依据是合法性与合理性原则、利益平衡原则、公平正义原则、效率灵活原则。只有将这些原则充分应用到行政规范性文件制…

 

本文由第一文库网()首发，转载请保留网址和出处！

>> 查看更多相关文档

 

免费下载文档：

 

  本文关键词：关于行政规范性文件制定权的法理思考，由笔耕文化传播整理发布。

本文编号：191691