简论我国反垄断法与产业政策法冲突现象与法理分析

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简论我国反垄断法与产业政策法冲突现象与法理分析

　　【摘 要】反垄断法与产业政策法在实施中发生冲突难以避免,本文研究的重点是在分析反垄断法与产业政策法冲突的现象与其深层次的法理分析。本文研究思路是对相关概念进行界定后,从法条和现实两方面对反垄断法与产业政策法进行分析,在提出问题后对相关概念进行界定,接着对我国反垄断法与产业政策法冲突从四个方面对这种现象进行法理分析。
　　【关键词】反垄断法 产业政策法 法理视角
　　现代法治的精义在于:在法律的规范下,一切国家机关、政党组织、社会团体、企事业单位、公民个人,既是依法治国的主体,也是依法治国的客体;法治体现的是政府依照人民制定的法律治理社会与人民依照法律管理、治理公共事物(包括政府)的统一。而所谓的法治经济是指以一系列法律为调节经济生活中各种关系的准绳的经济制度,是法的特征在经济生活中的具体反映。[1]其特征表现在法治经济是权利经济、契约经济、竞争经济、效益经济、开放经济。法治经济的基础是市场经济,市场经济的正常运行需要建立和保持一个有效的竞争秩序。中国建立和完善社会主义市场经济体制,同样离不开有效的竞争秩序。
　　1相关概念界定
　　产业政策法是调整基于产业政策而发生的社会关系的法律规范的总称。[2]它是宏观调控法中规模最大的一组法规群。关于产业政策法体系的基本结构,通说认为产业政策法由产业结构法、产业组织法、产业技术法、产业布局法四部分组成。[2][3][4]我国现今没有一部成文的产业政策法典,产业政策法的地位则相对模糊,在笔者看来产业政策与产业政策法是一个通用的概念。产业政策是国家干预经济的工具,体现为政府主管经济的部门所发布的相关政策,理论上属于广义的法律。例如我国的产业政策多以行政法规或部门规章或其他规范性文件的形式出现,在日本有通产省产业政策局发布政令,美金融论文国则体现为议会通过的法案或者政府发布的行政法案甚至是零星的表现在一些案例当中。由此可见,产业政策虽然是来源于经济学的概念,但却是以法律的形式来体现的,更具体的说是属于“国家干预经济”的经济法体系,“产业政策法”只不过是将这种隐含的寓意明朗化的一个概念。产业政策要有效实施就必然借助法律的形式,而一旦借用则就不仅是形式上的,而且还必须在立法程序、立法目的等等方面都要符合法律的规则。
　　2 问题的提出
　　我国反垄断法于去年十届全国人大常委会第29次会议通过,并于今年的8月1日正式实施。其中第4条规定,国家制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则,加强和完善宏观调控,健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。这说明我国反垄断法虽然毫无疑问应当促进市场竞争,但还必须从国情出发,使这部法律与社会主义市场经济相适应。第5条规定,经营者可以通过公平竞争、自愿联合,依法实施集中,扩大经营规模,提高市场竞争能力。第7条规定,国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。这些规定都与产业政策法息息相关,也说明了我国在制止滥用市场势力损害消费者利益的同时,还鼓励关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业做大做强,以提高它们的国际竞争力。
　　反垄断法是一个国家竞争政策法律化的产物,它和产业政策法的协调本质上就是竞争政策和产业政策的协调问题。从两者的目标和实施效果来分析,反垄断法是从维护竞争性的市场结构出发,禁止企业从事联合限制竞争行为,控制企业的合并行为,不允许具有市场支配地位或优势地位的企业滥用市场优势,但反垄断法对竞争机制的维护可能会影响某些产业竞争力的加强;产业政策法其目的主要是加强产业的竞争力,但产业政策法在增强产业竞争力的同时却没有办法避免市场现存结构的改变和对市场竞争的影响甚至限制;反垄断法所推行的竞争政策是政府将促进经济效率和提升社会福利的任务交给市场规律这只“看不见的手”,自己只负责构建框架来约束限制竞争的行为发生;而产业政策法所推行的产业政策是政府这只“看得见的手”自己来完成任务,强调的不是如何维护有效竞争的市场结构和市场秩序,而是如何实施对特定行业的管理、如何促进特定产业的发展和国家产业结构的优化。所以,反垄断法与产业政策法冲突实际上是难以避免的。
　　3反垄断法与产业政策法冲突的现象
　　有关于反垄断法与产业政策法这个问题,我们可以从曾经受到过政治影响的波音公司和麦道公司的合并案得到一点启示。美国是世界航空工业大国,但在军用与民用上一直受到俄罗斯和欧盟的全面竞争,在在民用飞机上,美国与欧盟的竞争激烈。欧盟数度补贴空中客车,而美国五角大楼则利用巨额的军事订单变相补贴波音,然后双方又以非法补贴的罪名把对手告上世贸组织。最终,美国从国家利益考虑,在1997年允许了波音与麦道的合并。合并前,波音和麦道公司分别是美国航空制造业的老大和老二,居于世界航空制造业的第1位和第3位。合并后波音公司在民用飞机市场上明显成为全球最大的制造商,它独占全球飞机市场65% 以上的份额,而且合并后波音公司是美国市场唯一的飞机供应商,占美国国内市场的份额几乎达到百分之百。因此,单从市场结构角度来看,合并后的波音属于垄断企业,明显违反了《反托拉斯法》,但政府对于波音和麦道的合并不但不进行制止,还参与此事促成合并。
　　这种产业政策与竞争政策之间的冲突在欧洲市场也曾出现。德国有一个著名的案件,即Daimler Benz/MBB合并案。合并案本来是得到德国政府的大力鼓励的,但联邦卡特尔局出于单纯维护市场竞争的理由阻止了该合并,理由是合并将导致一些国防(特别是航空航天业)产品市场上的支配地位。联邦卡特尔局明确表示,它不会考虑任何与竞争无关的因素。根据德国的法律,联邦卡特尔局的决定是合理的。但是最后,德国经济部长批准了这个合并,经济部长批准该合并的基本理由在于提高企业的国际竞争力、提高经济组合以及保持高科技人才的发展。这说明竞争政策可能会和国家或地区在特定产业的利益发生冲突,以至于这些产业的企业即便从事甚至是反竞争的行为也会被容忍。[5]我国反垄断法实施是否也会产生与我国现今产业政策法相冲突之处?面对这些冲突,我们必须要思考在反垄断法与产业政策法的关系中,到底以产业政策法优先适用还是以反垄断法优先适用,两者的冲突如何协调的问题。这个问题的研究对于我们有效协调反垄断法与产业政策法的冲突有着非常重要的理论意义和实践意义,也是法治经济时代我国建立有效竞争制度、保护和促进竞争的基础和起点,特别是对于经济社会转型中的我国来说显得尤为重要。
　　4 我国反垄断法与产业政策法的冲突的法理分析
　　产业政策法与反垄断法的冲突首先表现在原旨、精神、理念等层面,即产业政策法与反垄断法在各自的立法原旨、立法精神、立法理念上,由于定位和选择的差异,形成了不同程度、不同形式的冲突和矛盾。
　　4.1 反垄断法与产业政策法实施的具体目标定位不同。
　　产业政策法的最终的总体目标与反垄断法的最终目标应该是一致的,都是为了实现社会整体利益最大化,但两者在实现最终目标的过程中选择的具体目标是不同的。产业政策法的目标主要是产业的发展,而反垄断法则看重整个市场竞争机制是否存在和整个市场的发展,尽管整个的市场是由不同产业的市场组成的。因此,产业政策法强调以政府为主导,通过制定各种政策对市场经济加以干预,反垄断法强调以市场为主导通过禁止限制竞争行为来维持市场的竞争机制。当产业政策法与反垄断法追求的具体目标不同时,就会在价值取向上出现冲突,依据产业政策法做出判断和依据反垄断法做出的判断会得出不同的结论性的意见。
　　4.2反垄断法与产业政策法实现其目标的路径也不同。
　　市场机制并非任何时候金融论文、任何条件下都能充分有效地发挥调节作用,常常会发生“市场失灵”现象。而这种“失灵”主要是由于市场调节机制作用的局限性或市场障碍,产业政策中政府公权力介入的领域主要是前者,而反垄断法介入的领域主要是后者。在市场调节机制局限情形下,政府试图通过制定产业政策来弥补市场机制的局限性。而市场障碍主要是指在自由竞争的前提下,市场主体为了谋求自身利益最大化而试图对竞争进行限制甚至消除,当竞争机制的作用被遏制时,竞争的积极功能也无法发挥,而此时反垄断法为了维护竞争机制的作用而不得不进行干预。因此,在现代市场经济中,产业政策主要是弥补市场机制固有的缺陷,而反垄断法主要是清除市场障碍,二者的重心是不同的。
　　4.3产业政策法与反垄断法法律条文之间也存在一些冲突。
　　法律条文之间的对冲有很多种形式,大体上可以分为“显在式”和“潜在式”两种。“显在式”的冲突是指特定的产业政策法条文与反垄断法条文之间发生明显的矛盾和不相容,这种形式的对冲很少,主要发生在新法与旧法、国内法与国际法之间,更多的法律对冲是以“潜在式”出现的,即在一个法律部门的一般性规定之外另行附加例外的规定,典型的是在反垄断法的一般性条文之后缀上若干“适用例外条款”或“排除适用条款”。二战以后的日本、20世纪70年代以后的美国、20世纪80年代以后的欧盟,都是这种“潜在式冲突”的典型。比如日本,“二战以后日本政府利用强大的产业政策,如合法化卡特尔、鼓励企业集中以形成大企业集团、限制中小企业发展等,创造了本国经济的腾飞,产业政策压倒一切的政策优势导致日本反垄断法或兼并控制政策在20世纪90年代以前一直处于无足轻重的地位”。[6]典型表现就是其“禁止垄断法”和“兼并控制法”中众多的“适用除外条款。”总体来看,20世纪90年代以前,整个日本的产业政策法均被置于优先的地位,反垄断法遭到了忽略和牺牲。[7]同时期的美国和欧盟也大体如此。直到20世纪90年代以后,随着国际经济情势的好转,新自由主义理念重新抬头,以及市场价值的再发现,特别是传统的产业政策优先造成的负面影响越来越严重和突出,反垄断法的价值优位才得到了重申。[7]从整体上看,产业政策法与反垄断法的冲突在法律条文层面主要表现为产业政策法在法律条文的制定和设置上对反垄断法的挤占。众多的“适用除外条款”构造了一个产业政策独立得领域,反垄断法的价值优位得不到制度化的表达。产业政策法与反垄断法的对冲在中国经济法体系中也表现为产业政策法的优先性,典型的是在反不正当竞争法和反垄断法等反垄断法中规定“国家另有规定的除外”,通过这种“除外条款”,政府的产业意志得到了优先表达。[8]由于这种价值序列的预设,反垄断法在对市场主体的集体竞争意志的维护上功效甚微。行政垄断的泛滥则是中国产业政策法的特色,大量的产业政策及法规构建了行政控制的壁垒,对市场竞争机制造成了人为的隔离,产业政策法与反垄断法之间的法条冲突在很多场合下直接表现为行政垄断性的产业政策与反垄断法之间的“显在式”冲突。
　　4.4 产业政策法的滥用导致恶性循环。
　　现实经济情势也体现了产业政策法与反垄断法之间的矛盾和冲突,这种矛盾和冲突是政府产业政策与市场竞争政策对冲的终极体现,也是法律条文间对冲的直接结果。[9]具体而言,产业政策法与反垄断法的对冲在现实经济生态中往往表现为,由于缺乏一个充分、良性竞争的国内市场基础,加上不适当的目的、战略、措施和制度等多方面的影响导致产业政策法的初始目标落空,而既得利益集团的影响和非经济目标的干扰,又致使相关主体不能或不愿采取及时、有效、根本的对策摆脱困境,只能维持既有的格局不变,进而形成恶性循环。
　　参考文献:
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　　[3] 邱本.宏观调控法论[M].北京:中国工商出版社,2002年版
　　[4] 卢炯星.宏观经济法[M].厦门:厦门大学出版社,2000,402—403
　　[5] 乌尔里希.伊蒙伽.合并控制在欧洲和德国的新发展;田泽;环球法律评论[J], 2003(01)
　　[6] [日]丹宗昭信,厚谷襄儿.现代经济法入门[M].谢次昌译.北京:群众出版社,1985:163.
　　[7] 邱本.论市场竞争法的基础[J].中国法学,2003,(4),96-108.
　　[8] 刘伟.反垄断:国家利益优先,《经济参考报》,2006.7.22[9] 王晓晔.竞争政策优先:欧共体产业政策与竞争政策[J].国际贸易,2001,(10),78-85

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