民国时期对宪法监督模式的探索

发布时间：2014-07-28 21:24

　　自近代宪政以来，为确保宪法至上原则的实现，我们对宪法监督模式进行了艰难探索。由于宪法解释权的归属问题是建立宪法监督制度的关键性的法律前提，因此，我们对宪法监督模式的探讨集中在应由何种机关担任宪法解释这个问题上，主要包括两种方式：
　　1.采用美国模式，由司法机关实施宪法监督。民国初期，在正式起草宪法之前，王宠惠发表了《中华民国宪法刍议》，分析了两种宪法监督模式，“谓法院对于法律抵触宪法之问题，无权以解释者，为欧洲大陆法派。其意若曰，法律之有效无效，每与一国政治有关。当立法之始，立法机关对于宪法固已完全解释之矣，使其为抵触宪法之法律也，则立法机关必不决议之。换言之，立法机关所决议之法律而经正式公布，必其无抵触宪法者也。谓法院对于法律抵触宪法之问题，有权以解释之者，为美派”。“美派之所以反对欧洲大陆派之主张有三。立法机关不宜自行解决其所定之法律是否抵触宪法，一也；议员数年一易，对于宪法恐难有划一之解释，二也；法律一经决议公布后，若果与宪法抵触而法院无权以判决之，恐无补救之余地，三也。且也，若法院无解释宪法之权，则法律抵触宪法时，无人为之监护，而宪法之效力遂不能独伸，甚非所以保障宪法之道也。”法院解释宪法“不几乎法院之权独优秀，而司法机关且立于立法机关之上，而可以凌轹立法权乎？曰，是不然。夫解释云者，与取消迥异，不可不辩也。夫法院解释宪法之问题，纯然由事实发生，非无端而解释也。盖必有一定之案件，争辩于抵触宪法或不抵触宪法之间，而法院乃不得不行使职权，以判决法律之是否有效，此其所以异于取消也。至若取消之权，惟立法机关有之。是故命令而抵触法律或宪法也，则国会有权质问政府，而使之取消。法律而抵触宪法也，国会亦有权决议一法律以废止之，此取消之权也。……况乎立法机关于立法时，犹可为抽象之解释。与法院之对于案件发生时，始为具体之解释者，仍属并行不悖，然则立法无失权之患，司法有匡救之美，不亦善乎？”由此他得出结论，“吾国宜宗美派，以解释宪法权委之于法院。且以明文规定于宪法，以为宪法之保障”。
　　同一时期由毕葛德草拟的《中华民国宪法草案》也对美国的宪法监督模式倍加赞赏，“美国宪法之制作者所注意者，乃设法取消违宪之法律，使归于无效耳。其结果也，使全国之法官，以取消违宪之法律为己任。故法庭执行之法律，胥以宪法所裁制者为依归也。以法官为法律之保障，乃唯一之善制”。
　　国民政府时期，1932年12月，国民党召开四届三中全会提出了“集中国力挽救危亡案”，准备在中国实行宪政。国民政府的宪法草案研究程序明确提出了“宪法解释权应属何种机关？我们看各国的宪法，关于宪法的解释权，有属于国会的，有属于普通法院的，还有特别设立宪法法院，专作宪法解释工作的。将来我们的宪法解释权，是属于国民大会呢？还是属于司法法院呢？还是特设宪法法院呢？请大家斟酌”。1937年，国民党制定《中华民国宪法草案》（五五宪草），规定宪法之解释权归司法院。1946年1月召开政治协商会议确立了与五五宪草中的总统独裁制截然不同的体制，总统处于虚尊的地位，不负实际的政治责任，行政院与立法院的关系类似于责任内阁与议会的关系，这次修正又把宪法的解释权交给了法院。
　　2.由专门的机关来实施宪法监督。民国初期，国民党在其宪法主张中明确了宪法解释权应属于专门设立的机关，“弹劾国务员，限于违宪行为，则弹劾之审判，乃判定其行为是否违宪。质而言之，实解释宪法之意旨也。”故此种审判权应属于何种机关，是一个大问题。如果把它赋予了司法机关，那么就会破坏权力之间的制衡，因为虽然司法独立，但司法决非在立法和行政之上；如果把这种权力赋予参议院，（美国、英国、法国）也有弊端：一是如果国务员与参议院串通，可以任意蹂躏宪法；二是参议院是一个政治机关，难以严密之法律眼光，下正当解释。故审判国务员弹劾案，以另行组织一专门机关为宜。梁启超拟中华民国宪法草案也规定：“宪法有疑义，由顾问院解释之，宪法上之权限争议，由国家顾问院裁判之。顾问员不得兼为两院议员或国务员。”
　　1919年，《中华民国宪法草案》则规定“宪法有疑义时，由下列各员组织特别会议解释之：参议院院长，众议院院长，大理院院长，平政院院长，审计院院长”。随后，《中华民国宪法草案说明书》详细分析了应采用特别机关来解释宪法的原因：“至宪法解释问题，除君主国以该权限属于君主外，各国先例尚有三焉，（一）属于国会者；（二）属于法院者；（三）组织特别机关者。惟第一届国会所组织之天坛宪法起草委员会则主张由宪法会议解释之。夫以宪法会议解释宪法，诚可谓独开生面。然中华民国之宪法会议，实由国会两院会合成之。故该草案规定为宪法会议，无宁视为与规定属于国会者同调。以国会解释宪法，常易益其纠纷。盖宪法必因行政、立法两方面争议，始有解释之必要。若以解释权付之国会或国会两院所组织之宪法会议，则无异于以原告裁判被告，非独不平，而借解释以省纠纷之目的，亦不可得而达矣。次之，则付与法院解释，亦有疑义。盖法院为与行政、立法平列之机关，非有临乎其上，取得强制解释之权力，疑义一也；法院为政府委任之官吏所构成，安知不倚于一偏，疑义二也；法官固有解释一般法律之责任，不必均精于宪法，疑义三也。英美因以解释宪法之权付与法院，而法官遂有无上之权威，是又不可不慎也。本法第一百一条，权衡取舍，乃采特别解释机关之先例。”
　　在国民政府由训政转向宪政时期，吴经熊等人主张建立专门的审查机关，他以个人名义发表的《中华民国宪法草案初稿试拟稿》中详细地规定了宪法的保障问题：“为直接或间接保障宪法之实行，及解决关于宪法之纠纷，应设国事法院。国事法院之职权如下：解释宪法上之疑义；审查违宪法令并宣布为无效；关于违宪行为之处分；解决中央政府各机关间、各地方政府间及中央与地方之权限争议，及其他不能解决之事项；受理行政诉讼；统一解释行政法令；受理公务员被弹劾之案件，笔耕论文新浪博客，并惩戒被弹劾人及其在行使国事法院职权时，所发见应受惩戒之公务员；移送负刑事责任之被惩戒公务员于普通法院审判；解决其他直接或间接违背宪法，而非普通法院所得解决之政治上事件。国事法院在其职权范围内所为之决定及解释，有拘束普通法院之效力，国事法院设平事十一至十五人，其中国半数由国民大会直接选举之，余由国民政府五院各推二以上候选人，提请国民大会选举之。平事中研究法律者至少应占五分之二，研究政治及经济者至少应各占五分之一。”1940年，国民参政会的“期成宪草”规定“宪法之解释，由宪法解释委员会为之”。   

 

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