吕忠梅：美丽乡村建设视域下的环境法思考

、乡镇政府环境保护职权

一、美丽乡村建设是新农村建设的“升级版”

月，十七大报告提出“要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”[9]。“十一五”期间，全国很多省市按十六届五中全会的要求，纷纷制定新农村建设行动计划并付之行动，取得了一定的成效。

[12]。

可以看出，新农村建设的环境保护目标从“清洁”到“美丽”，是在进行“升级”。它既秉承和完善了新农村建设的宗旨思路，又丰富和充实了其内涵实质，“更加关注生态环境资源的有效利用，更加关注人与自然和谐相处，更加关注农业发展方式转变，更加关注农业功能多样性发展，更加关注农村可持续发展，更加关注保护和传承农业文明。”[13]

[14]。多年来，我国农业发展都以追求高产量为直接目标，加之改革开放以来的农村劳动力向城市转移，种植业的农药化肥过量使用、养殖业药物滥用，不仅产生了大量的污染物，而且危及农业自身的健康发展；农村公共基础设施建设的严重滞后，简单的农业、农村废弃物处理方式，又带来了新的污染，危害农民自己的生命健康；被污染的土地上种植的粮食蔬菜、生态失衡的农村里养殖的畜禽鱼虾进入城市，各种污染物通过食物链在“城里人”的身体中富集，造成健康受害。

[10]的大格局下来思考与设计，把美丽乡村建设与改造空心村、盘活和重组土地资源、提升农业产业、缩小城乡差距、推进城乡发展一体化统筹考虑，从农业生产方式改革、农村治理模式创新和农民权利保障方面进行整体谋划，进行合理的制度安排。

二、美丽乡村建设的环境法供给严重不足

农村的生态环境问题关涉城市和农村、工业和农业、生产和生活，关乎国家发展方式转变、产业结构调整、社会管理变革，关系多个利益群体、多种利益关系、多元利益诉求。欲解决这样的问题，显然不是一次“活动”可以胜任，更不是一种外在的面貌变化。要真正搞好美丽乡村建设，必须从国家产业结构调整、农业生产方式转变、农村治理模式转轨、农民生活方式转型等多层次全方位地进行，需要有科学决策机制、合理的制度安排、有效的执行体制以及全社会的积极行动。从法律的视角看，对于这些涉及深层次利益调整的重大问题，首先需要以国家正式制度的形式划定政府、社会、个人权利（权力）的边界，明确规定政府、社会、个人的义务（责任），设定权力运行机制和权利保障程序。只有将美丽乡村建设纳入法治的轨道，才可能防止出现过去新农村建设中已经出现的一些问题再次出现。

环境法作为调整人们在开发利用和保护环境活动中产生的社会关系的法律规范系统，是以国家意志形式确定的国家生态环境保护战略、资源开发利用和保护体制、防治生态破坏和环境污染的基本制度、公民环境权益保障等最正式的制度安排。这些制度当然是美丽乡村建设的法律依循，应该在美丽乡村建设中充分发挥调整利益关系、平衡利益诉求、解决利益纠纷的作用。但是，从目前的环境立法和已有法律制度执行情况看，环境法的制度供给非常不足，由于缺乏健全的法律制度和有效的执行机制，导致了新农村建设过程中的行为失范、后果失控、监管失职。

1.农村生态环境保护立法远未完善

②。

2.农民环境权益保护困难重重

目前，中国环境法的“管理法”特征明显，以授权行政机关管理职权与建立管理制度为主，个人环境权利保护不足。但因为城市环境管理制度相对健全、资金投入到位，总体上看，城市的环境污染控制与生态环境保护都取得了显著成效，客观上使城市居民享有了更多、更好的环境权益保障。而在农村环境保护方面，要么是少有针对农村环境保护的专门法律或法律条款，要么是原则性、宣示性规定，缺乏对农村环境保护的责任主体、责任范围的明确界定；要么是相关规定与农村生产、生活和组织方式以及农村环境特征不相适应，农民的环境权益保护难以落到实处。

我国是成文法国家，环境法也是以成文法形式出现。在立法过程中，如果进行充分的调查研究，各种利益诉求有顺畅的表达渠道并且进入到法律制定环节，经过反复地利益协商、利益协调、利益平衡后达成共识，成文法的实施可能更具效率与效能。但是，中国环境立法实际存在的“部门立法”体制，加之“城乡二元结构”，使得农民的利益诉求难以在立法中得到充分表达，他们的权利确认与保障会遭遇更大困难[16]。在农民的环境权利得不到确认和保障的情况下，他们参与环境保护的动力机制也难以建立，新农村建设中的生态环境保护要求流于形式在所难免。

[17]。如近年来爆发的多起重金属污染环境危害人体健康事件，大多数是由于城市的污染企业转移至农村、或者是工业废弃物作为垃圾到农村“找出路”造成。但面对污染，农民对法律已经规定的检举和控告权利认识不足；环境损害事件发生后，农民选择的维权方式也主要是向行政部门投诉和依靠基层组织解决。同时，农民参与环境保护的主动性与能力也落后于城市居民③。

这种现象值得反思，现行的农村环境保护法律制度、农民环境权益的保障模式基本上没有考虑中国传统的农村社会结构、农民生活方式和农业生产方式。由于农村传统知识被否认，外来资本和外来知识的联合进入，使农村的决策权力也让位于外来决策者，农村资源被迅速消耗，农村生态环境被破坏，而对这种破坏，农民没有任何的抵制能力。这恰恰是新农村建设过程中必须高度重视的问题，只有尊重农民在农村生态环境保护中的主体地位，在立法中高度重视农村传统知识，建立符合农民需求的权利保障体系，环境法才能真正发挥作用。

3.农村生态环境保护体制机制尚不健全

现行《环境保护法》第7条、第16条对我国的环境保护监管体制作了原则规定④。按照这两条规定，县级以上的环境保护部门及土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门都对农村环境拥有监督管理权，其中环境保护部门是“综合管理部门”，其他相关部门是“专门管理部门”。这种体制设立的初衷是分工负责、综合管理与部门管理相结合，如果有相应的制度加以落实，应该可以在农村环境保护方面发挥作用。但现实状况是，相关体制建设难以满足农村环境监管的需求[18]。

我国的环境监管模式长期以来是政府管制为主、行政命令为主，近年来刚刚开始转向间接管理、市场导向。《环境保护法》规定了环境监管的八项基本制度⑤，这些制度建立了针对工业污染和城市环境治理的监管机制，没有涉及农村。在其他立法中，与农村环境保护相关的法律非常零散，没有形成完整的制度体系。现有的有关农村环境保护的相关规定散见于《农业法》 《水污染防治法》 《水土保持法》 《固体废物污染环境防治法》 《农产品质量安全法》 《土地管理法》 《大气污染防治法》 《农村土地承包法》 《防沙治沙法》等法律之中。这些法律规定确定的行政主管部门不同，管理的范围不一致，监管的标准不统一，导致农村环境保护监管中的“缺位”“错位”“越位”现象比比皆是，选择执法、扭曲执法、越位执法、懈怠执法经常发生。

年的目标任务。按照《农业法》，农业部是“农业行政主管部门”，负责对农业、农村的综合管理，因此，[19]。

由此，还带来了两个突出问题：一是从中央到地方的环境保护规划中农村环境保护目标任务普遍缺失。我国从“九五”开始编制环境保护专项规划，“九五”规划中无直接的农村环境保护指标；“十五”规划单独列出，执行效果非常差；“十一五”规划中没有；“十二五”规划仅将农业源水污染物纳入总量控制范围并将农村纳入环境保护重点工程的范围，没有农村生态环境保护的综合性指标。二是出现了乡镇一级政府的环保“结构性”和“功能性”空洞[20]。目前，我国绝大部分乡镇没有建立专门的环境保护机构，也没有相应的人员，环境保护在乡镇一级“无人喝彩”。更进一步的问题是，农村环境问题关系到几亿的农民和千百万农户，如何激励他们的环境保护积极性，尚未提供制度安排。

综上，正是由于我国目前的环境保护立法明显存在着重城市轻农村的现象，本来就很少法律制度还缺乏对农村的适应性和可操作性，导致了农村生态环境保护的诸多问题。由于环境管理体制机制的不顺和救济程序不畅，导致对农民的环境权保护乏力，农民的环境权益受损救济困难。这些都是美丽乡村建设过程中必须加以解决的问题。

三、健全和完善农村生态环境保护法律制度

涂脂抹粉”，房子外面刷层白灰，一白遮百丑。不能大拆大建，特别是古村落要保护好。习近平说：即使将来城镇化达到70%以上，还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展[21]。习总书记用平实的语言深刻阐明了美丽乡村建设的内涵，对我们按照十八大报告精神，运用法律思维与法律方式处理好美丽乡村建设过程中的各种利益关系，加强农村生态环境保护具有重要的指导意义。

1.消除环境立法中的“城乡二元结构”

消除环境立法中的“城乡二元结构”，建立完善的农村环境保护制度，保障环境公平是建设美丽乡村必须首先解决的问题。令人欣慰的是，这个问题已经得到了立法机关的高度重视，2013年11月公布的第十二届全国人大常委会立法规划，在准备制定或修改的68件法律中，有11件是有关环境资源的立法，其中，既有制定以农村污染防治为重要内容的土壤污染防治法，也有《环境保护法》《大气污染防治法》等已经施行法律的修改[22]。目前，《环境保护法（修订案）》已经过全国人大常委会第三次审议，修订稿中也专门增加了农村环境保护的内容。为了进一步强化城乡统一立法理念，在制定或修订相关法律中，破除“城乡二元结构”，加快农村生态环境保护立法进程，至少应从以下方面建立农村生态环境保护的基本制度体系[23]。

（1）政府环境保护责任制度。明确各级人民政府在经济社会发展过程中的环境保护责任，明确推进生态建设城乡一体化建设目标。国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。国务院和地方人民政府将环境保护目标完成情况作为对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容。考核结果应当作为对考核对象考核评价的重要依据，并向社会公开。

（2）人大监督制度。县级以上人民政府应当定期向本级人民代表大会常务委员会报告本行政区域环境状况和环境保护目标的完成情况；县级以上地方人民政府对本行政区域发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会提出专项报告，依法接受监督。

（3）环境规划制度。县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划；县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，依据国家环境保护规划的要求，拟订本行政区域的环境保护规划。环境保护规划的内容应当包括自然生态保护和环境污染防治的目标、任务、保障措施等，并与全国主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。

（4）生态补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度，有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家应当鼓励和引导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。

（5）农村环境综合整治制度。各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治。县级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。

（6）土壤环境调查、监测、评估和修复制度。国家建立土壤环境调查、监测、评估和修复制度。应制定专门法律，对土壤环境保护进行系统的制度安排。

（7）防止工业污染转移制度。国家对严重污染环境的落后工艺、设备和产品实行淘汰，任何单位和个人不得生产、销售或者转移、使用严重污染环境的工艺、设备。

（8）防止农业源污染制度。各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产者科学种植和养殖，合理施用农药、肥料等农业投入品，采取措施科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，，防止农业源污染环境。禁止将不符合国家和地方农用及环境保护标准的固体废物和废水施入农田。施用农药、肥料等农业投入品以及农田灌溉，应当采取有效措施，防止重金属及其他有毒有害物质污染环境。畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业等选址、建设和管理应当符合有关法律、法规规定，采取有效措施，对畜禽粪便、尸体、污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。

（9）废弃物处置制度。县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和历史遗留的农村工矿污染治理等环境保护工作。各级人民政府应当统筹城乡建设污水处理设施及配套管网，固体废物的清扫、收集、运输和处理等环境卫生设施，危险废物集中处置设施、场所以及其他环境保护公共设施，并保障其正常运行。

   2.切实保障农民环境权益

针对中国目前的农村经济社会发展阶段性特征，必须特别关注农村生态环境保护中的权利公平、机会公平、规则公平问题，在立法中充分重视农村传统知识、习惯法与成文法的有机结合，采取培育农村环境保护社会组织、利用乡规民约等形式，进行环境保护法律宣传教育，高度重视农民环境权益的保障。

（2）公众参与农村环境管理制度。明确公众参与农村环境保护的主体；明确公众参与农村环境保护的主要领域，包括农业、畜牧业、林业、耕地、草地、林地、水体、土壤、企业污染、固体废弃物污染、有毒有害物质污染、食品污染等；规定公众参与农村环境保护的程序，明确规定参与的时间、地点、人数、方式、程序、效果等。

（3）培育农民环境保护社会组织。结合新农村建设过程中农村社会治理模式的变革，鼓励农村社区组织承担环境保护职责，鼓励农民专业合作组织参与农村生态环境保护，以提高农民的组织化程度，提升参与的积极性，维护农民环境权益。

（4）完善环境信息公开制度。明确环境信息公开的主体包括政府和企业，拓宽环境信息公开的范围，增加环境信息公开的渠道，充分利用农村宣传栏、大队广播、布告、收音机、电视、网络、报纸等多种渠道，使农民及时便捷地掌握环境状况和各方信息；健全农民申请环境信息公开的救济途径。

（5）健全环境诉讼制度。一是根据环境保护的需要，完善现行的民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼制度，以确保农民遭受侵害的环境权益能够得到及时、充分的救济，将权力保障落到实处。二是健全环境公益诉讼制度，明确《民事诉讼法》已经规定的环境污染公益诉讼原告的资格，建立合理的公益诉讼程序、证据制度、法律适用规则。三是设立专门审判组织，审理环境纠纷，适应环境诉讼的专业性需要，切实保障农民的环境权益。

目前，理论上和实践中对政府应该成为公共利益的代表并行使保护管理权，已经没有争议。但在农村环境保护中，由于政府的多个部门的管理职能与之相关，并且存在着事实上的利益关系，必然存在着权力竞争。如果不能很好地解决公共权力配置问题，不仅环境立法目的不可能实现，而且还可能导致因公共权力竞争而产生的“公地悲剧”。这既是在立法中必须构建合理的农村生态环境保护管理体制的理由，也是在现实中必须解决的权力配置难题。

（1）构建以治理为核心的农村生态环境保护体制。在实际工作中，多个部门都实施着对农村生态环境一定程度的管理权；在国家已有立法中，也有多部法律规定了不同部门对农业、农村的管理权限，既有权力的交叉、重叠，也有权力的真空、断裂。笔者认为，问题并不在于多部门管理，而在于如何实现协同管理。相关部门争当“老大”，病症是“争权”，病根在“争利”。改变这种乱象的关键在于转变农村生态环境保护观念，实现从“管理”到“治理”，从“单一式执法”到“整合式执法”⑥，这就需要以全新的理念来构建农村生态环境保护的管理体制。

首先，确定农村生态环境保护的行政主管部门。根据《环境保护法》的规定，环境行政主管部门是全国环境保护的统一监督管理部门，农村生态环境作为环境资源的一部分，其管理体制设置当然应符合《环境保护法》的规定，将环境保护行政主管部门设立为农村生态环境保护的主管部门。

其次，按照农村生态环境资源的分类和功能保护目标，确定不同类型的农村生态环境专门保护体制。以一区一法形式特别授权相关主管部门进行综合性管理，如对重要的农业示范区、渔业养殖区授权农业部门牵头，对重要的湿地保护区授权林业部门牵头，对面源污染控制区授权环保部门牵头，对土地复垦或污染场地恢复授权国土部门牵头，等等。同时，确定特别授权部门与一般管理部门的农村生态环境保护权限、职责以及与相关部门协调的基本程序。

再次，按照《农业法》《水土保持法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废弃物污染环境防治法》《渔业法》《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律的规定，农（渔）业、国土资源、林业、建设、交通运输、旅游等部门对农村生态环境保护的相应管理权限进行具体列举。明确集中管理体制下的职能分工原则与权限范围、协调原则以及协同执法的基本程序等。

。

[25]。

三是管理权协调机制。农村生态环境的多功能性决定了管理部门的多元性，而多头管理的弊端必须有效克服，这是农村生态环境立法的重点，也是难点。只有建立长效的协调机制，才能成功破解这一难题。农村生态环境保护立法中，可以也必须建立管理权协调机制。首先是建立同级机关、地方政府间的协调机制，包括合作与交流制度、信息和资源共享制度、协同执法制度、责任共担制度等。其次是建立上级协调决策机制，鉴于在中国设置专门机构不仅可能涉及诸多其他问题，而且实际运行效果也难以保证，较好的选择是直接规定上级人民政府的协调权力和责任，并明确协调的方式和决策程序，具体可包括联席会议制度、例会制度、首长办公会制度等，规定利益冲突协调程序、协同执法决策程序、重大保护措施选择程序等。  

村委会的治理主体资格，划分国家环境监管行政权和村委会环境自治权的范围，赋予村委会参与农村环境治理的权力，如环境事务处理权、起诉和应诉权、协调权等。同时，鼓励组织农民参与社区环境治理，进行环境保护知识普及，主动检举控告环境污染者，维护自己和集体的环境权利等。

参考文献

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[9] 胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［N］．人民日报2007-10-16（02）．

[10] 胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进　为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［N］．人民日报2012-11-18（01）．

[11] 中共中央国务院．关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见［N］．人民日报2013-02-01（01）．

[12] 农业部.农业部“美丽乡村”创建目标体系（试行）［EB/OL］．(2013-05-15)[2013-10-07]． chinanyjs.com/news/20815803.html．

[13] 曹 茸．推进升级版的新农村建设——访农业部“美丽乡村”创建活动负责人［N］．农民日报，2013-05-15（01）．

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[18] 王燕.论新农村生态环境的法制保障[J].农业经济，2008（1）：10-12.

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[22] 新华社．十二届全国人大常委会立法规划［EB/OL］．(2013-10-30)[2013-11-26].

[23] 中华环保联合会.中华环保联合会关于《中华人民共和国环境保护法(修正案)》草案的建议[J].中国

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[24] 吕忠梅．《湖北省湖泊保护条例》立法构想——以湖北省湖泊保护现状调查为基础[J]．湖北经济学院学报，2012（3）：5-13.

[25] 陈懿．乡镇政府环境保护职权的立法考察[J]．中国特色社会主义研究，2007（5）：100—104.

[26] 韩从容．新农村环境社区治理模式研究 [J]．重庆大学学报：社会科学版，2009，15(6)：108-112．

注释：

① 面源污染是以面积形式分布和排放污染物而造成污染的发生源，具有分散性、隐蔽性、随机性、不易监测、难以量化等特征。因其与农业生产和农民的日常生活方式紧密结合，产生的污染量大面广，控制十分困难。面源污染控制被称之为世界性难题，农村已成为世界上污染贡献最大、控制难度最大的污染源。

② 经过网络查询，目前，江苏、浙江、广东、河南、四川已经颁布“固体废弃物污染环境保护条例”，湖南省正在就条例草案征求社会公众意见。

③ 笔者所主持的国家环境公益项目“环境铅、镉污染危害人群健康的法律监管研究”课题组对2010年和2011年发生的32件重金属污染事件进行了社会学调查。这些事件发生在农村的占62.50%，其中有55.88%的农民知道有权利对污染企业进行检举和控告，34.80%的农民认为只有对自己造成了损害才有权利进行检举和控告，9.24%的农民不知道有进行检举和控告的权利。关于维权方式的选择，有36.80%的农民首选到环保部门反映，15.00%的农民首选向村干部反映；9.50%的农民选择不处理或者搬离，到法院起诉的占3.80%。对于如果自己或家属能从有重金属污染的工厂获益，是否会选择维权时，52.00%回答必须确保维权不影响自己或家属的收入；64.00%的人回答知道村干部与污染工厂有利益关系时更不愿意维权。

④《中华人民共和国环境保护法》第7条：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理”。第16条：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。

⑤《中华人民共和国环境保护法》规定的八项基本制度是：“三同时”、排污收费、环境影响评价、城市环境综合整治定量考核、集中控制、限期治理、目标责任、排污登记与许可证。

⑥ 传统的环境管理体制以权力集中和“命令—服从”式执法为特征，以行政权的行使为核心建立，突出管理机关的权力和行政处罚等行政强制性措施，这种管理模式对主体多元化和社会公众的参与重视不够，不能很好的适应环境资源管理的需求，成为各国环境资源管理体制改革的重点。经过近20年的探索，各国都逐渐建立了由“政府—企业—公众”多方参与的综合治理模式，以“治理”替代了“管理；为了适应多中心治理的需要，在执法方面也由单一执法主体变为多个执法主体联合执法，以“整合式执法”替代了“单一式执法”。

注：该文发表在《华中农业大学学报（社会科学版）》2014年第2期。

基金项目： 国家重大科技规划环保公益专项“环境铅、镉污染的人群健康危害法律监管研究”（201109058）。

作者简介：吕忠梅（1963.3—），女，教授，博士，博士生导师，湖北水事研究中心主任，中国环境资源法研究会副会长；研究方向：环境法学。Email：hbgf_lzm@vip.tom.com