水土保持法与其他自然资源法关系探讨

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水土保持法与其他自然资源法关系探讨

　　目前，我国关于陆地自然资源和生态环境保护方面的法律有水土保持法、水法、土
地管理法、森林法、水污染防治法、草原法、防洪法、野生动物保护法、矿产资源法、
环境保护法等，这些法律都是以宪法为基础制定出来的。笔者结合几年来的水土保持执
法实践，认为弄清水保法与其他自然资源法的关系，能够使水土保持行政执法更好地把
握原则和尺度，合理运用法律手段保护好自然资源和生态环境。
　　1 关于自然资源保护的各部法律共同构筑了流域管理的法律体系
　　流域管理的内容既包括流域内自然资源的优化配置，也包括生态环境的管理；既包
括各项自然资源的开发利用，以满足人类生存发展的基本需求，也包括改善环境质量，
并提高人类的生活质量。因此，站在流域管理的角度，调整人类与自然资源、人类与环
境之间关系的法律共同形成流域管理的法律体系。
　　2 水土保持法与其他自然资源法的共同特征及联系
　　水土保持法与其他自然资源法统属行政法律范畴，共同特征是具有法定性、经常
性、单方性、执法与行政的双重性、强制性，执法程序基本上是按照行政处罚法的规定
来执法的，表现形式为受理、审查、调查取证、作出决定、执行等几个步骤。
　　水土资源是陆地生态经济系统的存在并赖以发展的基础，是动物、植物、微生物资
源的载体，水土资源的存在形式影响到动物、植物、微生物种类的分布形态。水土保持
法立法的根本意义就是调整人们在开发利用水土资源过程中，预防和治理水土流失活动
所发生的各种社会关系，强调人与自然资源的开发利用的协调、统一；土地法强调土地
资源保护与合理利用，水法强调水资源合理开发利用与保护，森林法、草原法、野生动
物保护法、防洪法则强调植被措施建设、维护生态平衡的必要性，水污染防治法、矿产
资源法、环境保护法对人为活动对人类生存环境造成的负面影响进行了规定。因此，在
行政执法过程中，加强部门间协作，是非常必要的。如：“四荒”资源开发利用中，既
要有林业部门颁发林权证，又要有土地部门颁发土地使用证，还要有水利部门颁发“四
荒”资源开发使用证，林业、土地、水利部门间的协调一致，才能使“四荒”资源得到
合理有效开发利用；开发建设项目既要有环保部门出具环境评价报告书，又要有水行政
主管部门审批的水土保持方案报告书。
　　3 水保法与其他自然资源法的区别
　　3.1调整的关系不同
　　水保法调整开发利用水土资源过程中与造成水土流失、降低原有设施水土保持功能
有关的管理关系，土地法调整土地资源合理利用与保护的管理关系，水法调整水资源开
发利用中的管理关系，防洪法调整水资源开发利用中与防止水害的管理关系，，森林法调
整森林资源保护开发利用过程中相关的管理关系，草原法调整草原的保护、管理、建设
与合理利用的管理关系，野生动物保护法调整野生动物资源保护、协调发展的管理关
系，矿产资源法调整矿产资源开发利用过程中保护环境与合理开发利用的管理关系，水
污染防治法调整在经济建设中防止造成地表水体或地下水体污染的管理关系。
　　3.2具体的法律责任不同
　　每部自然资源法在法律上保护资源的侧重点不同，在法律责任上也都有不同的处理
类型。水土保持法规定主要有以下几种类型的行政案件：在禁止开垦坡度以上的陡坡地
或其他禁止开垦范围，新开垦种植农作物的；未经水行政主管部门批准，擅自在禁止坡
度以下，5度以上坡耕地种植农作物的或未按批准的水土保持方案进行治理的；在林区采
伐林木，不采取水土保持措施，造成水土流失的；建设单位、集体企业或个体采矿者的
水土保持方案未经批准擅自施工，或未按批准的水土保持方案进行防治，造成水土流失
的；建设项目中的水土保持设施未经水行政主管部门验收或者验收不合格即强行投入使
用的；未经批准擅自进行取土、挖沙、采石、淘金等活动造成严重水土流失的；破坏水
土保持设施及治理成果的。森林法中规定的主要法律责任有：盗伐、滥伐森林的，伪造
或者倒卖林木采伐许可证的；进行开垦、采石、采沙、采土、采种、采脂、砍柴或其他
活动致使森林、林木受到毁坏的；采伐林木的单位或个人没有按照规定完成更新造林任
务的等。
　　4 处理水土保持法与其他自然资源法之间管辖争议的原则
　　管辖争议是指两个不同部门的行政机关对同一违法案件的管辖问题发生争议。根据
行政处罚法第21条规定，对管辖争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。这里的
共同上一级行政机关应是他们的人民政府。通常处理管辖问题的原则是：1、先入为主的
原则，即哪个部门先发现违法行为，即由该部门优先查处。2、效率的原则，即哪个部门
处理更合乎法律立法精神，就归哪个部门处理。如水保法第34条、第36条对采石、挖
沙、开矿等有明确的规定，如果这些活动发生在水工程保护范围，在管理上也应同时属
于水法管理范畴。采石、挖沙、开矿造成表土剥离、植被破坏，是造成水土流失的根本
原因，因为水土流失而造成水工程淤积，影响水工程的正常运行，从因果关系上来分
析，这类案件归水保部门处理更为有利。3、一事不再罚的原则，即管理相对人的行为造
成了社会危害，同时触犯了两部以上的行政法律，某一行政机关已经优先做出了处理决
定，为了防止重复处罚，保护当事人的合法权益，其他部门就不能对这一行为做出其他
的行政处罚决定。
　　5 结语
　　（1）站在流域管理的角度看，各部自然资源法是流域管理法律体系的重要组成部
分，只有每部法律都得到有效贯彻，才能实现流域内各项自然资源合理有序开发利用，
更好地维护生态平衡。
　　（2）各部自然资源法所协调的法律关系侧重点不同，但又相互联系。水保法可以和
其他自然资源法有机地联系起来，全面系统地进行执法监督。
　　（3）在水保法执法过程中，应把握好与其他自然资源法执法过程中出现的法律交
叉、管辖争议问题的处理原则，从根本上体现水土保持法的立法精神实质，避免有法不
依、盲目执法现象。
　　（4）应增强管理部门间的联系，使各部自然资源法都得到有效贯彻。

《中国水利报》2002-9-12第4版

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