法律对采矿权的非征收性限制

发布时间：2017-03-06 14:47

  本文关键词：《矿产资源法》修改中的“权证分开”问题研究，由笔耕文化传播整理发布。

法律对采矿权的非征收性限制

作者：宦吉娥  

    摘要:  通过动态的规范群，法律对具有高社会关联性的采矿权的占有、使用、处分、收益及排他性等权能施加了诸多较宽泛的非征收性限制。在实证主义概念化的方法及社会主义宪法原则下，我国宪法上的财产权伴随社会义务，财产权的内容与限制需要由法律加以规定，并受到宪法保障财产权意旨的约束。立法为了公共利益，可以对采矿权施加非征收性限制措施，但这些限制必须符合比例原则，且不能导致采矿权人基于采矿权而享有的核心利益的丧失，立法者在采矿权人财产利益和公共利益之间的权衡，必须采取措施避免财产权人承受过分的负担。对于法律为解决资源载体与资源竞争性使用下公共财产体制与私有财产体制的冲突和采矿权开发导致的基本权利冲突而规定的两类限制措施的合宪性，有不同的审查密度和要求。

    关键词:  采矿权 社会关联性 法律 非征收性限制 合宪性审查

财产权的限制是现代任何一个旨在保障财产权，同时要平衡公共利益与私人利益的国家都必须要建构的一套完善的法理、规范和实践体系，是公法学上非常关键的问题。对于现代社会中大量存在的古典征收以外的财产权限制，即财产权不予补偿的单纯限制与应予补偿的扩张的征收还存在较多争议，融贯的理论体系尚未形成，有理论探讨的必要。由于财产权的类型和涉及的领域繁多，且彼此间存在差异，所以对此问题的研究既需要宏观的整体把握，也需要具体权利类型的细微观察。矿产资源是经济与社会发展的物质基础，具有较强的社会关联性，采矿权在取得、转让、行使诸方面均被课以种种公法上的义务，同时还存有自然资源国家所有对矿业权的约束，及国有、集体与私营多元主体权利义务法律上分置的困境，在矿业热潮中，落后于实践需求的采矿权法律制度的修订未取得实质性进展，在当前矿业经济遭遇“寒流”的背景下，采矿权法律制度迎来了全面修改的契机，立法中必须要解决采矿权内容形成与限制边界的问题。基于此，本文专门针对非征收性限制，挑选我国极具特色的采矿权领域开展研究，以期透过此特别领域的观察，为我国财产权限制的一般理论研究提炼新的素材和问题，并为我国采矿权非征收性限制法律规范符合宪法意旨的解释与体系化提供指引。此外，鉴于我国宪法基本权利保障对法律保留原则的倚重，以及法律在采矿权法规范群中的地位与作用之应然与实然层面的强烈反差，本文以法律中的采矿权非征收性限制为关注点。

本文中，“采矿权的非征收性限制”是指国家对采矿权施加的古典征收以外的各种公法限制，即国家在剥夺采矿权以外的各种减损采矿权人占有、使用、收益及处分等权能的限制性措施；“法律”是指全国人民代表大会及其常委会制定的法律。

一、采矿权与宪法财产权

我国宪法明确规定“矿藏”“属于国家所有，即全民所有”，因此，国家以外的公民或组织要开采矿产资源，并对矿产品实现自用或出售获利的处分，需要获得国家的特许，取得采矿权。在现有法律秩序下，采矿权是经由立法形成的权利，我们在探讨法律中采矿权的非征收性限制及其合宪性时，必须首先弄清的问题是：采矿权是一项什么样的法律权利，是否落入及落入哪项宪法基本权利的保护范围。

    （一）采矿权的法律界定

“采矿权”是多部法律中明文使用的实定法概念，通过对这些法律中采矿权概念使用情况的全面梳理，可以帮助我们廓清现行法中采矿权的权利内容、性质及效力等定位。

最初在文本中使用“采矿权”概念的法律是1986年颁布的《矿产资源法》，该法第3条规定，“开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权。国家保护合法的探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏”，“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”。第16条规定，“任何单位或者个人不得进入他人已取得采矿权的矿山企业矿区范围内采矿”。作为矿产资源基本法律，该法虽然使用了“采矿权”的概念，但实质上并未赋予“采矿权”权利属性，而仅仅作为国家特许的一种受到法律保护的利益。

与该法同年颁布，并于次年实施的《民法通则》在民事权利一章中，将采矿权作为“与财产所有权有关的财产权”加以规定，其81条第2款规定，“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权”。这一规定明确了采矿权民事财产权的属性，但对于采矿权是否是物权，是哪种性质的物权，具体权利内容及效力是什么等问题，《民法通则》仍未能提供明确的法律依据，引发了民法学者围绕采矿权权利属性而展开的持续性争论。

1996年《矿产资源法》修改后，新增了采矿权规定情形下可依法转让的规定。然而这次修订侧重点在维护国家矿产资源所有者利益，主要是为了应对“坚持国家、集体、个人一齐上，积极扶植地方办矿”及“有水快流”政策引发的宏观管理失控、矿业秩序混乱、矿产资源损失浪费严重等问题，采矿权保护并未引起重视。时任国土资源部政策法规司司长，后又任国土资源部部长的甘藏春先生直接指出，矿业权流转制度的建立具有重要的进步意义，但1996年修订的《矿产资源法》存在的“核心问题是矿业权作为财产权的性质、地位没有得到有效的承认和保护”。

直至2007年《物权法》颁布，采矿权才被明确规定为用益物权，采矿权人对国家所有的矿产资源“依法可以占有、使用和收益”，“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”，“依法取得的采矿权受法律保护”。同年开始实施的《企业破产法》第69条第2款规定“探矿权、采矿权、知识产权等财产权的转让”“应当及时报告债权人委员会”，对采矿权可转让性予以肯定。

由此可见，法律对采矿权的权利内容与属性经历了从有意忽略，到模糊处理，再到明确规定的曲折变迁过程。采矿权法律制度的变迁与社会主义市场经济发展密切关联，在规范层面则反映出采矿权法律与宪法规范间动态影响的关系。1986年《矿产资源法》、《民法通则》中采矿权的制度安排是与当时的浓厚的计划经济影响及有计划的商品经济的发展状况相适应的。直至1993年，宪法确认建立社会主义市场经济体制，政府本应逐渐学会遵循市场经济规律办事并恪守宪法、法律的权力边界，但作为一次郑重的政治决断和宪法变迁，还没有得到国人、尤其是政府的足够重视，1996年《矿产资源法》修订时采矿权权利性质和地位被模糊处理便是体现。直到社会主义市场经济全面发展了，2004年私人财产权写入宪法后，才有了《物权法》中对采矿权明确定位。与此相对照的是，关于采矿权的主体，法律却从一开始的明晰规定，，转向模糊化的处理。从下表1中列举的用语可以看出，《矿产资源法》、《民法通则》及修订后的《矿产资源法》对采矿权主体的规定明确区分了不同所有制背景，《物权法》淡化所有制区分是在1999年对宪法基本经济制度的做了修改之后，这也是采矿权制度适应市场经济需求，私有财产权彰显的必然趋势。

表1：法律关于采矿权主体的规定

法律

颁布时间

采矿权主体

矿产资源法

1986

国营矿山企业、乡镇集体矿山企业、个人

民法通则

1986

全民所有制单位、集体所有制单位、公民

矿产资源法修订

1996

国有矿山企业、集体矿山企业、个人、外商

物权法

2007

单位、个人

至此，我们可以将法律中的采矿权描述为：采矿权是个人与组织享有的具有排他性的特许用益物权，采矿权人对国家所有的矿产资源享有占有、使用、收益的权利，即在特定矿区，开采一定的矿产资源，获得矿产品，并排除他人非法干涉的权利。采矿权人还可依法转让或放弃采矿权。虽然与传统的用益物权相比，国家公权力在采矿权的塑造上具有强势地位，且由于矿产资源的自然属性使得采矿权在权利客体，权能，效力等方面存在特殊性，但采矿权在法律上被定位为民法上的财产权已不存疑问。需要特别要注意的是，现行法上，采矿权的这种《物权法》法上明确的一般性规定与《矿产资源法》法上模糊处理的特别设置共存的制度性保障，由于采矿权“权”“证”关系未理清，欠缺物权登记等衔接机制，导致采矿权人很大程度上仅享有“用益物权”之名义，而不能获得民法物权之实质保障，而这恰恰是法律中与采矿权如影随行的“依法”，“合法的”限制性规定所产生的效果。这一法律困局只能通过宪法主导下的采矿权法规范群的体系化方能化解。

    （二）采矿权属宪法财产权的保护范围

2004年宪法修正案第22条将“私有财产不受侵犯”写入宪法，确立了宪法对私有财产权的保障体系。随着社会、政治、经济结构的急剧转变，进入工业社会后，所有权之外新的财产形式不断涌现，宪法财产权的保障范围也不断扩张。尽管如此，并非一切具有经济利益内容的法律权利均构成宪法财产权，需要结合具体权利类型作出具体判断。对于一项权利是否构成宪法财产权，有学者提出两步骤判断方法：第一步，应当审查一项权利是否含有经济利益内容。在确认一项权利具有经济价值之后，还应当在基本权利体系乃至整个宪法体系之内，继续第二步审查。在基本权利体系内，要合理界定不同基本权利保护范围之间的界限，妥善处理基本权利的竞合。在整个宪法体系之内，应当考虑到宪法在其他部分尤其是第一章总纲中的相关规定。据此提出2004年修宪之后，在原有的生活资料所有权和继承权以外，所有保护经济利益的私法权利，都被纳入了宪法第13条的保护范围。本文总体借镜此两步骤判断方法，但鉴于采矿权的特殊性，在论证之中还存有差异。

首先，采矿权具有极高的经济价值，应通过第一步审查。但我国《矿产资源法》中规定采矿权的主体包括国有矿山企业、集体矿山企业及个人，且对三类主体分别采用不同的调整规则。集体矿山企业和个人享有的采矿权，纳入宪法私有财产权保护范围自无疑问。问题在于，国有矿山企业享有的采矿权是否属于私法上的财产权，与私有财产权宪法保障有何关系？ 根据林来梵教授的观点，在市场经济条件下,任何的市场主体在法律上都可以以私人的资格出现,当国家或公共团体以纯粹市场主体的资格与私人形成该种关系时,其本身尚不直接属于宪法上的财产权关系,而属于民法意义上的财产权关系。由此可以肯定，国有矿山企业享有的采矿权可以成为一项私法上的财产权，但在享有采矿权的国有企业与作为矿产资源所有者代表的国家之间的关系上，国有矿山企业是否可以以采矿权对抗国家公权力则是一个不断演进着的现实问题，是涉及国家性质与经济体制，国家经济、国防安全，社会稳定等多重因素交织在一起的复杂问题，同时也与政企分开的程度、企业组织形式以及不同所有制主体市场平等化程度密切关联，应充分尊重立法的政治形成空间。在现有法律框架下，国有矿山企业较私人个体或组织在采矿权的取得或行使上受到更多优待，比如采矿权的无偿取得，特定规模矿区矿种开采权利的垄断或优先地位等，受到自然资源所有人更多组织性直接支配，同时也承担除私人组织应承担的社会责任外更多的责任。对这种支配尚不能简单归入公权力对基本权利限制的问题，因单纯的国家营利经济活动“与基本权利毫无关系”，是所有权人对自己所有之自然资源的直接支配，遵守自我管理的权限划分、科学决策等规则，但对于国家与个人共同参股的多种经济成分的企业，情况则有所不同。在德国，这类企业享受基本权利保护的前提是国家没有对企业达到控股。在我国，对含多种经济成分的国控矿山企业通过竞争性出让方式有偿取得的采矿权而言，采矿权作为企业最重要的资产，是企业作为有自主经营权利的市场主体地位的根本保障，同时也是参与到企业中的公民个体（如股东）生存与自由的物质条件，与其他私人性质矿山企业的采矿权似并无二致，国家亦不得为恣意侵犯。

其次，矿产资源开采需要技术、资金、人力等多重要素的投入，技术密集与资金密集是现代矿业的基本特征，因而采矿权的行使往往需要设立矿业经济组织，成立矿业公司或企业，在我国，《矿产资源法》还将矿区范围的划定作为设立矿山企业的前置条件。因此采矿权与矿业经济组织自主经营权、公民个人劳动权（职业自由）紧密交织。我国宪法第16条、第17条、第18条分别规定了国有企业、集体经济组织、外国企业和其他经济组织或个人从事经济活动的经营权利。采矿权及其实现虽与之相关，但采矿权本身应属于财产权保护范围，重在保护采矿人基于采矿权的取得而享有的法律地位及其因采矿活动而产生的结果，其权利和财产现状受到存续保护和价值保护。如果国家公权力干预的是矿业经济组织或个人从事矿业开发的经营自由，则适用营业自由权，此时虽然对采矿权人的财产权产生了限制的效果，但并不直接针对采矿权。如果国家公权力干预的是采矿权人对矿区的占有、开采及矿产品的处分与收益等基于采矿权而行使的占有、使用、收益行为，则属于财产权的保障范围。

最后，采矿权纳入宪法第13条私有财产权的保障范围之后，就具有对抗国家的防御权功能，这是否与总纲第9条中“矿藏”“国家所有”相冲突呢？按照传统思路，将宪法自然资源国家所有认定为所有权，并借助民法上所有权权能分离的理论来解释自然资源的国家所有与民众普遍使用之间矛盾，按照这一逻辑推导出国家资源所有者与资源管理者的双重身份，实践中两种身份的混同与错位又成为困扰自然资源法治的顽症。值得欣慰的是，宪法上国家自然资源所有（权）释义及其与部门法关系已成为最近学术热点之一，形成诸多新思路下富有启发性的成果，但尚未形成共识。笔者认为，宪法自然资源国家所有权的规定并不是为了解决平等的资源开发利用主体之间的权益确认和冲突问题，而是具有主权宣誓、明确国体的用意，且为国家对资源权力的配置提供正当性基础。在宪法与部门法关系而言，宪法可与每一部门法直接沟通，而不是只能借助“私法通道”，其沟通的方式既包括宪法直接对部门法规范内容的先在设置，也包括对立法形成自由的授予和容纳，还包括广义的合宪性控制。自然资源国有或者各层级公权力所有或支配管理的情况下，各国普遍都是通过设定行政许可或以行政合同的方式授予私人主体甚至是国家公法人主体自然资源开发利用的权利，在获得授权之后，他们作为民事主体从事民事活动，其所享有的财产权利受到财产法的保护，并还在宪法财产权维度或强或弱地受到宪法保护，以对抗国家公权力的侵害。采矿权作为宪法财产权受到保护与自然资源国家所有并不存在矛盾。

    二、法律中采矿权非征收性限制的依据与现状

从历史上看，在18世纪末的近代宪法中，财产权被理解为个人不可侵犯的人权，但随着社会国家思想的发展，财产权转而被理解为应受社会性约束的权利，1919年《魏玛宪法》第153条第3款规定“所有权伴随义务。其之行使必须同时有益于公共福利”，是表达这种思想的典型范例。二战后的德国、日本等多国宪法对财产权的保障均体现了此种思想。在此种观念下，作为一项宪法基本权利，财产权承担社会义务，在各方面都受到其所处的社会关系的拘束，同时财产权的内容需要立法者的建构，立法者一方面需要确保财产权作为个人生存与自由的物质基础得到保障，另一方面还应对个人利益与公共利益作出协调，在法律中对财产权作出限制性规定是宪法所允许和要求的。在明确采矿权属宪法财产权保障范围的前提下，接下来要厘清的问题是：我国宪法中对财产权内容与限制持何种态度，我国法律中对受到宪法财产权保护的采矿权作出了哪些限制。

    （一）限制的宪法依据

2004年私有财产权入宪之后，我国宪法对于财产权持何种保障态度，财产权受到哪些限制，需要以宪法文本为依据，作系统考察。

我国宪法第13条作为私有财产权保障的核心条款，由3款内容构成。与有着清晰的不可侵犯条款、限制条款、征用补偿条款三重结构的德国《基本法》与日本宪法相似的是，财产权条款都设有3款内容，其中我国现行宪法第13条第1款作为不可侵犯条款，第3款作为征用补偿条款，其意义和功能已得到学界共识，不同之处在于该条第2款，其表达为“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，对于此款是否属限制条款，我国宪法是否有财产权社会义务的规范依据，以及我国宪法是否认可财产权社会义务，这三个有联系但彼此区别的问题，学者们给出了不同的解释方案。

第一种方案：第2款不是限制条款，应通过修宪方式增设财产社会义务的规范依据。认为我国宪法财产权条款（13条）采用不完善的“保障+剥夺”二层结构，应增加一款，即“财产权的内容与限制由法律规定。财产权负有义务。财产权之行使不得损害公共利益。”通过修正变为三层结构。

第二种解释方案：第1款与第2款一起相当于德国《基本法》财产权条款第1款。虽然没有明文规定财产的社会义务，但财产的义务，并不以宪法上的实证化为前提，在我国宪法中，财产仍然是承担义务的。指出，中德宪法在财产的社会义务问题上并没有本质的差异。

第三种更为精致的解释方案：综合宪法上的社会主义原则（第1条第2款）、社会权条款以及第51条对基本权利的概括性限制规定，可以构成讨论财产权的社会义务的规范基础，对于现实中出现的无补偿的财产权单纯限制的制度，也应当以这些条款作为合宪性分析的规范依据，并指出宪法的社会主义原则，与后纳入的“市场经济条款”、“私有财产条款”间存在张力。

以上三种方案都对财产的社会义务引入或证成于我国宪法持支持态度。第一种方案下宪法文本的修改虽是最为直接彻底的方案，但比较对宪法文本尽最大善意的解释路径，却是我们最后应该到达之处。第二种和第三种方案更为可取。只是在第二种方案下，有将理论或比较法上的经验直接转化为我国宪法内容之虞，第三种方案则提供了更为妥当和扎实的规范基础。笔者赞同此体系性解释的方案，只是在第13条第2款的解释上，如果持财产权“内在限制”的观点，则“依照法律规定保护”亦可解释为财产权的制度性保障，其中蕴含财产权内容形成与对财产权必要的限制，以及对财产权限制的法律保留；如果持财产权“外在限制”的观点，则亦可能推出对财产权限制的法律保留，这些解释尚在文本可容纳范围之内，只是在作解释时应考虑宪法保障财产权之意旨，并作宪法规范的体系化思考。可见此第2款亦可提供部分规范基础。需要注意的是，即使在德国，社会义务作为德国《基本法》明文做出的一个重大价值决定，并不直接产生财产权人任何种类的宪法上的义务，内容和限制的规定以及社会义务构成了一个统一的法律保留，是一个对立法者的宪法委托，让其在安排财产权制度时，给予社会方面，也即财产权的共同约束方面以足够的效力，在我国亦应如此，且由法律具体化的财产权社会义务仍应接受合宪性审查。

除了张翔教授在上述第三种解释方案中提到的社会主义原则，社会权以及第51条概括限制条款外，对采矿权限制有特别关联的还包括总纲中国家经济发展及资源配置条款，环境保护与资源合理利用条款，历史文化古迹保护条款、公共财产保护条款等。依据条款的位置、用语及行为模式的抽象程度可判断为不同的规范性质，除了均可以作为宪法解释之依据和参照外，在拘束效力和保障密度上存在方针条款和立法委托条款的差异。下表2中，方针条款仅表明立宪者希望达致的目标和期待，只在拘束国家整体发展的基本方向与行动方针，立法者可以依据此精神自主决定采取何种手段提供多大程度的保障，行政机关也是如此，不能凭借这一宪法规范控诉立法和行政不作为，且不确定法律概念的使用更使规范的弹性和调整范围扩大。第12条第2款，第9条第2款后句中有具体行为模式的规则，可以认定为课予立法机关立法义务的依据，立法机关应当制定禁止任何组织和个人侵占或破坏公共财产包括国家及集体所有的自然资源的法律规范，并由行政、司法执行，否则即违反了宪法规定的保护义务。由于采矿权的行使必然涉及矿产资源公共财产之使用，对生态、环境、经济发展的诸种影响，而宪法中这些方针条款及立法委托条款实际上赋予了国家多重相互竞争或关联的国家任务或保护义务，在立法形成过程中势必会对采矿权产生或激励或限制结果。因此在对采矿权非征收性限制作合宪性分析时，必须根据具体关涉情形考虑到这些宪法条款的依据。此外，宪法第56条公民纳税义务条款为采矿权的税收限制提供依据。

表2：采矿权相关总纲条款的内容与拘束性适用范围

条款

内容

关键用语

拘束性

适用范围

保障

密度

第9条第2款后句

自然资源保护

禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏

宪法解释依据

立法委托条款

课以保护的义务

中等

密度

第12条第2款

公共财产保护

禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏

第9条第2款前句

自然资源合理利用；珍贵动物和植物保护

国家保障

不确定法律概念：合理、珍贵

宪法解释依据

方针条款

低

密度

第14条第1款

发展生产力

国家通过

第14条第2款

节约

国家厉行

第14条第3款

合理分配

国家

不确定法律概念：合理，兼顾

第14条第3款

社会保障

国家

不确定法律概念：同经济发展水平相适应的

第15条第2款

经济立法与宏观调控

国家加强

第22条第2款

名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产保护

国家保护

第26条

环境保护

国家保护和改善，防止

   （二）法律中限制的规范架构与内容

1.限制的规范架构

采矿权的法律限制是由《物权法》和《矿产资源法》中多重“转介条款”为沟通而建立起的动态规范群。《物权法》规定采矿权为用益物权，使采矿权作为民事财产权受到保护，具备民法用益物权的各项权能。同时在118条、123条分别对采矿权权能、取得设置了“依法”的限定，在第120条第1款规定：用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。其118条、123条中的“法”不限于《民法通则》、《物权法》等民事法律，至少还应包括对采矿权设置加以规定的《矿产资源法》等自然资源相关的特别法。其120条第1款作为“转介条款”，将“有关保护和合理开发利用资源”的法律规定引入到民法秩序中来，从而“转介”公法行为规范成为物权权能的“限制”，即意味着采矿权的行使应受到公法中关于保护和合理开发利用资源规范的约束。而《矿产资源法》实际上是一部框架性的矿业管理法，并不是财产法或者资源保护法，尽管其对采矿权从行政管理的角度做了诸多限制性规定。《矿产资源法》第32条规定：开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定。通过这一“转介条款”，将环境保护相关法规引入矿产资源管理秩序中。同时在31条中又引入了“国家劳动安全卫生规定”。

由于“法”、“法律有关保护和合理开发利用资源的规定”、“有关环境保护的法律规定”、“国家劳动安全卫生规定”都没有提供明确的条款指示，虽然于法律技术层面的衔接着想，不易产生冲突，灵活性和适应性强，但不确定性和模糊性也带来法律解释和适用的困难，且在实践中容易被忽视或滥用。更为深层的问题在于，这些经由表面引致而粗糙拼合在一起的规范仅能构成一个动态的规范群，这些规范置身于不同历史时期颁布的法律之中，不同法律会有不同的立法诉求和价值取向，且一直进行着显性或隐性的变迁，因此，这一动态规范群的体系化尚需极大的努力。

2.限制的内容

与矿产资源开采相关的法律众多，其相关的条款数量颇巨，如何识别出非征收性限制条款，有必要交代。第一，采矿权征收限制的排除。《物权法》第42、44、121条对用益物权的征收、征用与补偿作了规定，《矿产资源法》中并未对采矿权的征收、征用作明文规定。仅在第36条规定：“国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿，并妥善安置群众生活；也可以按照该矿山企业的统筹安排，实行联合经营。”该条规定仅针对集体矿山企业而言，是1986年《矿产资源法》的原有条款，带有浓厚的计划经济色彩，并不具有征收补偿条款的权利保障意义，只是应对当时矿业秩序混乱情形的权宜之计。姑且理解为，其中“关闭”的情形构成对集体矿山企业采矿权或财产权（在未获得合法采矿权的情形下）的征收；“到指定其他地点开采”，可以作为征收及部分实物补偿；“联合经营”是对集体矿山企业采矿权或财产权排他性的限制或者实际上产生前两种情形的结果。第二，采矿权限制与矿业管制的区分。对采矿权的限制包括对已获得的采矿权之占有、使用、处分与收益等权能的限制和针对采矿权的享有和使用而设置的税费。采矿权尚未取得之时，还不属财产权保障范围，可能会涉及平等权、职业自由等其他基本权利。矿业管制中的行业准入、企业设立、竞争、经营等环节的各种行业管制及企业税收等不在本文讨论范围。

据此，在现行有效的全部法律中，共有40部法律规定有采矿权非征收性限制条款，包括原则性规定、禁止性条款、义务性条款及法律责任条款，其中法律责任条款与义务性、禁止性条款并非一一对应，有些禁止性、义务性条款缺少法律责任条款，有些则援引其他法律中的罚则，反映了限制的程度。在探讨限制内容时，本文以禁止性和义务性条款为主，兼及原则性规定。法律通过这些条款对采矿权设置的非征收性限制（详见下表3）涉及到采矿权的各项权能，且粗略区分为能源矿产、砂石及其他矿产，主要基于矿产资源的合理开采和综合利用，与矿产资源开采行为引发的负面影响之减少或消除，国家公共财产的维护，资源竞争性利用功能的配置等多种考量，同一法律中的不同规范、不同法律中的相关规范间还存在冲突之处。

表3：采矿权非征收性限制的法律及条款

限制内容

法律条款

综合性

限制

合理开采综合利用

矿产资源法第7、37条

规划及产业政策

矿产资源法第7条

煤炭法第4、15、16、17条

城乡规划法第4、17、37、38、50条

占有

开采

限制

对矿区（地面、水域、地下空间）管领和控制的限制

矿产资源法17、20条

煤炭法第26条第3款

土地管理法第36、43、44

海域使用管理法第25、29第1款、30条

专属经济区和大陆架法第7条

水法第36、39、43条

航道法第36条

渔业法第35条

草原法第38、39、50条

森林法第18、24条

气象法第20、21条

测绘法第37条

军事设施保护法第16、 21条

石油天然气管道保护法第29、30、32、33、35条

公路法第47条

铁路法第46条

港口法第37条

电力法第4条

航空法第58条

人民防空法第27

防洪法第16、35条第3款

文物保护法第17条

防沙治沙法第22条

水土保持法第17条

矿种限制

矿产资源法第30、35条

煤炭法第23条

开采活动（三率、顺序、方法、工艺及期限）

矿产资源法第29条

煤炭法第24条

节约能源法第17条

循环经济促进法第 22条

水土保持法第38条

水法第39条

草原法第50条第2款

安全生产

矿山安全生产法

安全生产法第 21、29、35条

矿产资源法第31条

煤炭法第22、26第2款、40条

特种设备安全法第7、8条

劳动保护

职业病防治法

矿产资源法第31条

煤炭法第8、38、39条

安全生产法第42条

矿山安全生产法第28、29、31条

环境与自然资源保护

环境保护法

矿产资源法第32条

煤炭法11、21、27、32条第2款

海洋环境保护法第33、38、46、50、51、52、53、54条

节约能源法第7、31条

循环经济促进法第22条第2款

清洁生产促进法第25、27条

土地管理法 第42条

海域管理法第29条第2款

海岛保护法第8、16条

水法第4、6、8、20、21、28、31第2款、51条

草原法第39（草原植被恢复费）、50第2款

森林法第18（森林植被恢复费）、23条第4款

特种设备安全法第7条

大气污染防治法第24、31条

放射性污染防治法第12、13、34、35、36、37条

固体废物污染环境防治法第36条

防沙治沙法第12、21、31、22条

水土保持法第17、28、32条（水土保持补偿费）

自然灾害防险避险

防洪法33

地质现象和文化古迹保护

矿产资源法第22条

矿产品质量

煤炭法第46条

收益限制

收益取得

矿产资源法第6条第3 款

价格

煤炭法 第44条

节约能源法 第66条

处分限制

转让限制

矿产资源法第3条第1、2款、第6条第1、 2款

,

矿产品销售限制

矿产资源法第34条

煤炭法第42、48条

电力法第20条

闭矿限制

矿产资源法第21条

煤炭法第28条

放射性污染防治法第38条

排他性限制

排他性限制

矿产资源法第36条后段

石油天然气管道保护法第46条

税收

缴纳有偿取得的费用资源税

资源补偿费

矿产资源法第5条

煤炭法第29（ 煤矿企业积累煤矿衰老期转产资金）

    三、法律中采矿权非征收性限制的合宪性

采矿权被法律施加了较为宽泛的外在限制，这一方面是采矿权的高社会关联性所致的个人利益与社会利益的尖锐冲突必须于法律途径加以解决的结果，从另一方面也反映出具备重要价值和社会功能的采矿权需要宪法保障。有必要探讨财产权宪法保障的意旨及其在采矿权领域的呈现，并对法律中采矿权非征收性限制的合宪性进行判断。

    （一）宪法财产权保障的价值选择

财产负有何种程度的社会义务，实际上决定了财产权所受到的实质性保护的程度，而宪法给予财产权何种地位又取决于解释者及适用者基于宪法文本或价值诉求对财产目的和功能的理解和期待。正如亚历山大在论述美国和德国财产权宪法地位不对称的问题时所指出的那样，在财产权领域，财产性利益的不同形态对应着不同的功能，美国法院未认识到上述功能区别，尽管法院逐渐扩大了财产价值的保护范围，但基于财富最大化或者个人偏好满足的立场，通过严格审查而获得更多保障的财产权恰恰是商业性质的；而德国基本法上的财产权是康德式自由主义传统和市民共和主义的融合物，是“多阶的”，德国法院则区分了功能主要是甚至完全是经济利益的财产价值与关系到所有者作为道德个体或政治个体的地位的非经济利益的财产价值，后者作为基本的宪法价值受到保护。在后续的研究中，亚历山大明确提出以财产社会义务替代美国财产法中居于主流地位的法律经济学分析，且认为这一替代方案具有优越性。因此，在对采矿权非征收性限制作合宪性控制的努力时，首先需要明确我国宪法在保障作为财产权的采矿权时，目的和功能的选择是怎样的。

我国宪法第13条第1款规定：“公民合法的私有财产不受侵犯”，仅从该条的措辞看，是采用了一种自由主义式的观念的表达。但从体系解释的角度会有不同的结论：在宪法规范体系内部，宪法第1条第2款社会主义原则、大量的社会权条款、宪法第51条概括限制条款隐含着要求私人财产承担更多社会责任的内容，蕴含辅助经济生活中的弱者，维护社会正义和社会平衡的精神。同时总纲中基本国策与方针条款，也明确了国家发展生产力，提高人民福利水平，建立社会保障制度，同时要保护环境资源，保护名胜古迹和历史文化遗产等任务，这些任务的完成，一方面需要发挥生产资料的私有财产权“保护投资者个人和增强社会整体生产力”的功能，另一方面也需要对私有财产权施加限制，而且这些限制是私有财产权人必须承受的。在宪法与部门法之间，除了强调宪法规范对部门法的控制外，同时还要吸收部门法规范所反映的社会现实以丰富宪法内涵。如果我们将目光投向财产权相关的法律规范，我们会发现部门法中已依据宪法基本国策及方针条款对国家任务的规定建立起了覆盖较全面的法群，比如对应环境保护的宪法规定，已订立了以《环境保护法》为基本法的环境资源保护法群，这些法律中明确赋予私人财产权以“生态义务”、“信息义务”，表明在法律中财产权并未享有绝对不受限制的地位。以此法律群为载体部分反映的社会现实的内容应该被宪法解释吸纳，否则以宪法规范整合部门法规范只是自欺之论。综上，我国宪法中的私有财产权承载着确保每个人合乎尊严地生存与发展的社会约束，并非自由主义强调个人自由的财产权，同时也并非无条件服从于公共利益的需要。

宪法第13条第2款规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。对本款的理解，需要明确以下二点：第一：我国宪法中的财产权是实定法上的权利，并非个人固有的、不可侵犯的自然权利。在这种实证主义概念化方法下，财产权的内容有待法律形成，如何促使公益的增进及维持之，以及调和其与私人的基本权利之关系，都是宪法赋予立法者的形成权。同时，对私有财产权的限制应遵守法律保留原则的约束。第二，结合第13条第1款内容，法律对财产权内容与限制的规定仍应受到宪法的约束。立法者对财产权内容的建构，不构成财产权的限制。立法者可以对财产权加以限制，但不得作出损害私有财产权本质内容的非征收性限制，即不能剥夺财产权人基于财产的享有和使用而获得的合乎尊严地生存与发展的权利。在各种不同类型的财产中，越接近于这一内核的财产受到宪法的保障密度越高，其抽象的重要性就越强，在作比例原则的衡量时，就越有可能得到保护，公共利益对于私人财产权并不享有绝对的优先地位。事实上，越注重财产与所有的人的生存与人格尊严的关联，对财产的社会关联性便越重视，单纯的经济利益受到限制的可能性越大，私人财产权反而能够获得宪法保障的坚固根基；越注重个人的财产自由，通过自由化的市场竞争追求经济利益的最大化，则越倾向于忽视经济上弱势群体或与人格密切关联的但价值较小的重要财产利益，作为市场失灵的矫正，各种限制财产权的社会性、经济性规制最终也会出现。

    （二）限制的合宪性审查     1.财产权限制与征收的区分

对财产权限制与征收的区分，大致存在“扩张的征收”和“二分法”的两种不同方案。“扩张的征收”方案：承认财产权可以受到限制，在财产权过度限制时构成公用征收，公用征收虽然不同于古典意义的征收，但应当比照征收规则给予合理补偿。对于财产权的正当限制应认定为财产权的社会责任，不应给予补偿。这一方案也发展出了丰富的实践形态，如美国法院通过对宪法征用条款的解释发展出管制性征用法，相继采用“物理侵入”、“有害使用”和“价值减少”等判断标准区分征收和警察权，其中与采矿权相关的影响深远的重要案例是1922年宾夕法尼亚煤炭公司案，该案中《科勒法》（Kohler Act）禁止任何给表层所有者造成损害的采矿行为，最高法院将该制定法视为对采矿公司利益的征收，霍姆斯大法官提出了著名的判断管制性征收的价值减少规则，提出当管制走得太远，就会构成征收，应当给予补偿。在德国，联邦最高法院和联邦宪法法院也通过严重程度、特别牺牲、可承受度或者类似的门槛的设定，逐步扩展征收的范围。

“二分法”的分离方案：该方案由德国联邦宪法法院系列判决建立发展。在此方案下“征收”的概念被缩小，开启“财产权限制”之适用空间，系争管制不得导致财产权人之过度负荷，而造成不可期待性，至于是否应当补偿，则取决于财产保障与财产权之社会拘束性在个案中的衡量。著名的水沙判决明确宣示财产权限制与征收的分离。在该案中，联邦宪法法院认为，基本法第14条第1项第2句之内容与界限限定，并不会因为侵害强度逾越一个特定门槛，就转换成为基本法第14条第3项第1句意义下的征收；财产内容限制规定与立法及行政征收各自系属独立的机制。财产保障（原则）维护着财产在具体所有者手中的具体存续。故对其宪法上所保护之法律地位的剥夺只有在符合《基本法》第14条第三款所规定的条件下方能进行。在此种情形下存续保障变为一种价值保障，该价值保障旨在确立立法机关规定的赔偿给付。有关内容限制的法律规范在其违宪时仍具有作为《基本法》第14条第一款第2句意义上之规则的法律特征，而且其并不转变为符合《基本法》第14条第三款要求的征收规范。在“义务提交出版样品案”裁判中，联邦宪法法院在无补偿之财产权限制与补偿征收二分法之外，另外发展出“应予补偿之财产权限制”。

鉴于不断生长演进的权利哲学传统，不同的社会情势的需要，精微复杂的法规范和政策制定与解释技巧等共同塑造了各国各具特色的财产权限制的规范与实践体系，任何截取片段的比较都可能是鲁莽和片面的。本文并不打算比较这两种方案的优劣，仅从满足我国采矿权保障与限制的理论和实践建构需求的角度加以适当借鉴。上述两种方案中，对财产权的限制都受到合宪性审查，只是“扩张的征收”方案的难点在于如何区分社会约束与征收，分离方案的难点在于何时应当补偿。在我国，宪法第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，其狭窄的字面含义无法涵摄不予补偿的单纯限制；法律中，对宪法上的征收和征用仅作转移所有权或使用权严格理解，对财产权课以诸多公法上的义务并未作为征收对待，且通常并不附带补偿。为了维持整个法律体系的安定性，同时更有效保障公民财产权利，笔者尝试借鉴“分离”方案，对采矿权限制作以下初步的体系化构建。

表4：采矿权限制的体系

采矿权限制

古典征收

非征收性限制

过度限制

社会义务

内容形成

补偿

补偿

不补偿

不补偿

合宪性审查

合宪性审查

合宪性审查

合宪性推定

    2.采矿权的社会关联性

在矿产资源领域，“财产不会孤立存在”。在我国，一直以来，矿业都承载着重要的社会功能：对社会而言，提供矿产品；对企业而言，实现赢利。但在计划经济体制下，按照“高级赢利”的理论，利润向下游产业转移，矿业本身的经济目标大大淡化。在工业化起步时，还需以矿产品换取外汇；通过矿产品低价和矿业高税收提供资本原始积累，自1994年税制改革后，矿业税负还全面加重。此外，矿业还具有创造就业机会；通过矿业城市的建立促进城市化的功能。然而，采矿活动会使矿产资源产生消耗，并需要排他性地管领或控制作为资源开发载体的水域和土地及地下空间；在采矿的过程中会对地面和地基的产生机械性破坏，还会排出矸石、尾矿、废气和废水等，对环境、水文、地质构造等产生影响，可能出现自然与人文环境的破坏、地下水消耗和污染等后果，甚至引发地质灾害；采矿的作业人员的生命、健康面临安全事故和职业病害的高风险。由此可见，采矿权是一项具有较强社会关联性和社会功能的财产，区别于主要体现个人自由的财产，受到较多法律限制。同时，鉴于矿产品资源品种的繁杂，且开采方法与价值存在差异，不同种类矿产资源及不同赋存条件下的同种矿产资源都会呈现社会关联性上的差异，因此也会受到立法者区别对待。在当今全球化背景下，气候变化、能源安全与不断扩散的经济衰退等问题及其融合，使矿产资源尤其是能源矿产对于人类及人类未来安全与福祉的重要性得到了更进一步的认识。

    3.采矿权非征收性限制的合宪性审查标准

基于采矿权的高度社会关联性和社会功能，立法为了公共利益，可以对采矿权施加非征收性限制措施，但这些限制必须是达成立法目的的必要手段，且采矿权人的损失与立法所欲达成的目的应成比例。即便如此，法律对采矿权的限制也不能导致采矿权人基于采矿权而享有的核心利益的丧失。立法者在应当保护的财产利益和公共利益之间的权衡，必须采取措施避免财产权人承受过分的负担。对采矿权非征收性限制措施的合宪性审查应当以上述比例原则、“本质内容保障”为标准。为了研究的便利，本文依据法律对采矿权的非征收性限制的目的，将法律中采矿权的非征收性限制细化为以下两类，分别探讨。

第一类：为解决资源载体与资源竞争性使用下公共财产体制与私有财产体制的冲突而采取的限制措施。土地、水域和海域是采矿活动的资源载体，然而土地、水域和海域还具有多用途性，且很多情况下这些用途是竞争性的。比如，当土地用于开采矿产（包括采石、采砂）的用途，由于采矿活动对地表及地下空间可能产生的物理性毁坏，及采矿活动必须的对矿区的管领和控制，则会限制土地作为地面构筑物、建筑物地基，森林、草原及其他动植物的生长与栖息地等其他功能。同样，一种资源也具有多用途性，比如水资源，既可以用作农业灌溉，可以用作采矿中的生产要素，也可以作为维持生命的饮用水源，还可作为排污净化的载体，其中地下水同时也是一种矿产资源，这些用途之间存在竞争性，如果将水资源用作采矿的生产要素，必然会减损其他用途，同时由于水体污染，也会降低资源本身的价值。在发生冲突时，如果权利主体均是私主体，此时便可通过协商或侵权机制处理。但如果介入了公共财产制，便需要立法或司法对公共财产制所代表的公共利益与采矿权人利益的进行衡量。事实上，我国法律中对采矿权的非征收性限制很多都是在这种情况下作出的。立法者的限制分为避免损害的消极目的限制和追求利益的积极目的的限制。

积极目的限制涉及复杂的矿产资源国家所有、国有矿山企业等问题，国家有追逐自身利益最大化的动机，且具体被各层级国家机构把持，往往会产生侵害宪法基本权利的后果，应当严格审查国家行为的目的是否真正为了公共利益。宪法保护财产权最关键的环节不是与公共财产“一体保护”，而是防止公共财产过度扩张，公共财产的过度扩张，妨害了人们适当自治地位的享有。关于消极目的的限制，本文以资源载体的竞争性使用下法律对采矿权人对矿区占有使用的限制为例进行分析。立法者已经对采矿权人对矿区占有使用的利益与该区域上存在的公共财产所代表的公共利益作了如下权衡：

表5：《矿产资源法》以外法律关于矿区占用及采矿作业的限制

《矿产资源法》以外的法律中的重要性

高                                                   低

禁止采矿或采砂、石

原则不得采矿或砂、石

例外经批准允许

与主管部门或企业协商或原则允许

耕地

地下水禁止开采区

砂石禁采区

水工程管理和保护范围

气象探测环境保护范围

军事禁区

储气库构造区域

油气管道线路中心线两侧各5米地域范围内

穿越河流管道线路中心线两侧各500米范围内

管道专用隧道中心线两侧1000米范围内

大中型公路桥梁和渡口周围2百米内

公路隧道上方和洞口外100米范围内

公路两侧一定距离内

民用机场范围

机场净空保护区

人民防空工程

防洪工程设施保护范围

地下水限制开采区

草地（少占、不占；批准,征得草原使用人的同意）

林地（少占、不占；批准）

永久性测量标志测绘法（批准，承担费用）

军事管理区

油气管道线路中心线两侧各200百米

管道附属设施周边500米地域范围内

港口

防洪规划保留区

文物保护单位的保护范围

渔业区域（与主管部门协商）

铁路线路上及路基地下（与铁路企业协商）

铁路线路和铁路桥梁、涵洞两侧一定距离内（原则允许，但不影响铁路路基稳定或者危害铁路桥梁、涵洞安全）

对于上述衡量，总体上体现出为了国家所有的自然资源的保护和公共设施的安全，立法倾向于限制采矿权，且采矿权人对于上述区域的避让或支付保护措施的负担被认为是应当承受的免于补偿的社会义务，实践中也被接受。但如果从宪法财产权保障的角度审查，法律中的诸多规定，尚存在可检视之处。首先这些区域是否一定与公共利益相联系，尤其在法律使用“一定距离”或法律将范围设置权限授权给行政机关的情形。其次，即使承认公共利益的存在，对采矿权人的限制是否必须，是否成比例，还需要在具体情境下进行分析衡量。需要考虑具体矿种，开采方式对土地、地下空间或水域及其设施的影响等多种因素。法律的规定颇显粗疏，由此可能导致对采矿权的不当限制。此外，还须注意的之处在于，法律限制规定彼此间的存在冲突，比如《矿产资源法》第20条第1项规定：“港口、机场、国防工程设施圈定地区以内”，“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源”，这与相关法律中对于港口、机场、军事禁区禁止采矿的规定产生矛盾，由此增加了采矿权人受到限制的不确定性和风险，应当在宪法至上的国家法制统一条款约束下，通过合宪的法律解释、违宪审查或修订加以弥补。

第二类：为解决采矿权开发导致的基本权利冲突而采取的限制措施。通过开采活动得到矿产品是采矿权人权利实现的关键环节，然而鉴于矿业的特殊性，完全听任采矿权人自由实现财产权利的过程，同时也可能是采矿作业人员生命与健康权利受到损害的过程，是公众获得清洁的水源，无害环境的权利被剥夺的过程，是依赖自然资源获取最基本的生存保障或自由发展的经济权利被剥夺或限制的过程。这里存在财产权与公众的生命健康权、环境权、生存权、职业自由等基本权利的冲突，其产生的主要原因在于基于采矿权的矿产资源开采活动具有外部性。在我国，社会主义原则下，国家有维护社会正义、提供生存保障、增进公众福利等义务，这些义务被宪法具体化且并不限于促进生产力发展、劳动保护、环境保护、社会保障等多项国家任务，作为中立的裁判者，国家必须介入上述基本权利冲突之中，其结果往往是采矿权受到限制。

对于采矿活动外部性所带来的侵害结果的限制，具有极强的正当性，较容易得到合宪性认定。《矿山安全法》、《安全生产法》、《职业病防治法》等法律中旨在保护健康权与生命权而对采矿权人施加的安全生产及劳动保护方面的限制即属于此类。在生态环境日益受到重视的背景下，清洁健康的环境已逐渐内化为符合人类尊严的生存条件的构成部分，环境权日益受到重视，财产负有环境义务也日益得到认可。我国法律中也对采矿权开采及闭矿环节课以环境与资源保护的义务。问题在于采矿权本身还具有支撑社会经济发展的社会功能，实践中对采矿权基于生态保护的严厉限制，特别是运动式的动辄关闭停产的模式，对矿产资源的供给安全产生一定负面影响，甚至严重到剥夺了采矿权人基于采矿权而享有的核心利益的情形，此时有违宪法保障财产权的意旨，且无助于国家任务的实现。此类限制往往面临现实而艰难的利益衡量，按照功能适当的原则，立法的形成自由应当被尊重，同时个案中比例原则的精致权衡能够为问题的解决提供助益，以争取到对采矿权在环境承载限度内给予充分保障。

    四、余论

法律中采矿权的非征收性限制只是采矿权所实际承受限制的“冰山一角”，然而基于法律的效力位阶及其在法秩序建构中的关键地位，这一环节又必须是我们首先应当关注的。事实上，公权力对采矿权的多种多样限制还存在于法律之外的数量巨大的行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、规范性文件之中。正是这些法规范性文件在矿政实践中发挥着实质性的调整功能，形成矿产资源国家公权力的锋刃，因应着社会需求的变化和各种（部门、地方、垄断主体等）利益主体的需求，以敏感而任性地手法形塑着受宪法财产权保障的采矿权，却无法有效承担采矿权权利内容形成与限制的规范功能，亟需从宪法财产权保障的层面加以检视。本文仅针对法律中的限制作了初步探讨，期待更多学界同仁对自然资源权利内容与边界，及自然资源公权力的合宪性控制问题的关注，为我国尚显薄弱又亟待完善的资源部门法借助宪法垂直整合功能的发挥而实现体系化提供智识支持。

注释:
总体而言，学界关注更多的是征收征用，且以土地及拆迁房屋为要。对不予补偿的非征收性限制的代表性研究参见张翔：财产权的社会义务，载中国社会科学，2012年第9期，第100-119页。具体到矿业权财产类型的分殊研究还较少。
自2002年全国人大调研组提出修订矿产资源法始，至2014年止，共形成了第1-12稿修改草案，但一直未能在立法程序上取得实质性推进。关于当前修改契机与阶段性成果的论述参见付英：关于加快推进矿产资源法修订工作的若干思考，载中国国土资源经济，2014年第12期，第9-12页。
除公法限制外，采矿权也受相邻关系等私法限制，因仅涉及私人，一般情形下不受政府干预，且较少受到质疑，所以本文中暂不涉及。
为行文简洁，本文中我国的法律名称中均省略“中华人民共和国”。
早期代表性观点如采矿权是直接支配国家矿产资源进行开发利用并享有因此所得利益的一种排他的权利。江平主编：中国矿业权法律制度研究，中国政法大学出版社1991年版，第56页。之后崔建远教授、王利明教授、梁慧星教授、李显冬教授等研究者分别提出了各自的观点。
关于1986年《矿产资源法》颁布后矿业权体制落后于实践需求而存在严重问题的深入分析，参见江平主编：中国矿业权法律制度研究，中国政法大学出版社1991年版，第32-41页。
甘藏春：当代资源立法的发展趋势及我国国土资源法制建设的若干问题，载湖北行政学院学报，2002年第3期，第63-69页。
参见秦前红：房地产市场行政规制与政府权力的边界，载法学2011年第4期，第30-34页。
值得注意的是，学理上对采矿权作为民法财产权的主流观点仍有挑战。比如认为矿业权是一种与国家主权相联系的抽象的宪法性公权利，应立足社会本位。参见郗伟明：当代社会化语境下矿业权法律属性考辨，法学家，2012年第4期，第89-102页。
关于《矿产资源法》上“权”（矿业权）与“证”（行政许可）之间关系模式与弊端的有力论述，参见张璐：《矿产资源法》修改中的“权证分开”问题研究，载甘肃政法学院学报，2011年第4期，第65-70页。
参见谢立斌：论宪法财产权的保护范围，载中国法学，2014年第4期，第119-132页。
虽然我国宪法文本规定“公民”的私有财产权不受侵犯，但一般理解应不限于公民个人，作为公民成立的私法人或其他经济组织，甚至外国人的财产（《宪法》第18条、50条）都受到私有财产权的保护。在德国《基本法》上财产对人的适用范围也是非常广泛的，外国人、法人、商业公司均可以主张这一基本权利。参见【德】罗尔夫·施托贝尔著：经济宪法与经济行政法，谢立斌译，商务印书馆2008年版，第186页。
林来梵：针对国家享有的财产权——从比较法角度的一个考察，载法商研究，2003年第1期，第54-62页。
关于国有公司社会责任的论述，参见冯果、辛易龙：公用企业社会责任论纲——基于法学的 ，载社会科学，2010年第2期，第80-88页。
【德】罗尔夫·斯特博著：德国经济行政法，苏颖霞、陈少康译，中国政法大学出版社1999年版，第72页。
【德】赖因哈德·盖尔：德国宪法法规中的财产概念，王建斌译，谢立斌主编，社会科学文献出版社2014年版，301页。
对自然资源国家所有新近研究：如税兵：自然资源国家所有权双阶构造说，载法学研究，2013年第4期，第4-18页；巩固：自然资源国家所有权公权说，载法学研究，2013年第4期，第19-34页；徐祥民：自然资源国家所有权之国家所有制说，载法学研究，2013年第4期，第35-47页；王旭：论自然资源国家所有权的宪法规制功能，载中国法学2013期06期，第5-19页等。
参见【日】芦部信喜原著，高桥和之增订：宪法（第三版），林来梵、令维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第203页。
张翔：财产权的社会义务，载中国社会科学，2012年第9期，第100-119页。
林来梵教授较早对现代财产权保障规范包括的不可侵犯条款、制约条款和征用补偿条款三重结构作了解析，已成为分析我国宪法第13条规范结构的重要范式。关于财产权保障规范的三重结构，详见林来梵：论私人财产权的宪法保障，载法学，1999年第3期，第14-21页。
房绍坤、王洪平：从财产权保障视角论我国的宪法财产权条款，法律科学2011年第2期，第103-111页。
参见谢立斌：宪法解释，中国政法大学出版社2014年版，第56-59页。
张翔：财产权的社会义务，载中国社会科学，2012年第9期，第100-119页。
霍姆斯大法官在洛克纳一案的著名反对意见中，指出“宪法并不是为了只包含一种经济理论而建立的，不管这种理论是父权式经济理论，还是公民与国家的有几关系理论，还是自由竞争理论”，“都不能用来作为我们在判定一条法律是否与宪法原则冲突的结论的依据”。如果将此处的“经济理论”换做社会理论或其他理论，应该都是适合的。尽管我国宪法文本并不是价值中立的开放的文本，且文本作为历时态宪法变迁内容在当下交叠重合的载体，为我们提供了丰富的辩论或解释的余地，但任何时候我们都应当对文义之外的内容引入宪法持谨慎的态度，这在我们这样一个宪法效力不彰显的国家尤为重要。Lochner v. New York, 198 U. S. 45-76(1905),75-76.
关于基本权利“内在限制”与“外在限制”的评介，参见【日】芦部信喜原著，高桥和之增订：宪法（第三版），林来梵、令维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第203页。张翔：财产权的社会义务，载中国社会科学，2012年第9期，第100-119页。
【德】来汉瑞：财产权的社会义务，谢立斌、张小丹译，谢立斌主编，社会科学文献出版社2014年版，第362页。
关于宪法中环境与自然资源保护条款的拘束性范围及其对矿产资源安全的影响的详细论文，参见拙文：宪法保障矿产资源安全之规范供给与缺失研究，载法学评论，2013年第6期，第19-23页。
参见苏永钦著：寻找新民法，北京大学出版社2012年版，第335页注78。
《矿产资源法》在转介时，具体规范层次所指并不一致，对于劳动安全，用语是“规定”，对于环境保护，用语是“法律”，此种不同是立法者的有意决定，还是立法技术与经验不足下的无意疏漏，还有待进一步考察。
参见宦吉娥、李晓玉：我国保障矿产资源安全的法律供给现状研究，载安全与环境工程，2010年第5期，第96-101页。
下文会作分析，此处暂不赘述。
本表中未列入《刑法》、《治安管理处罚法》。除上述限制外，另外值得注意的趋势在于，法律对采矿权人施加的信息义务，如节约能源法，环境保护法等法律中要求生产者提供节约能源的相关信息、环境信息，并对违反信息提供义务者设置了罚则。鉴于其作为对环境及能源资源的保护的手段被规定。本表未单独列出。在德国，此种信息义务被认为是传统社会义务以外的新的社会义务，除此以外还包括生态义务、民主义务、文化义务等。本文均将其视为财产权的非征收性限制，未严格作此细致区分。参见【德】罗尔夫·施托贝尔著：经济宪法与经济行政法，谢立斌译，商务印书馆2008年版，第200页。
有多部法律规定了规划，鉴于这些特别法上的规划多有较单一的资源配置、资源节约或资源环境保护目的，所以放入后面分类中。
对于矿区、矿种、开采活动的限制有很多是基于环境自然资源保护、历史文化古迹等保护的目的，如果是以对矿区的管领与控制，开采活动的顺序、工艺、流程、设备等限制为手段，列入对矿区、矿种、开采活动限制，不再重复列入后面基于特定目的的限制措施中。
【美】G. S. 亚历山大：财产权是基础性权利吗？——以德国为比较项，郑磊译，载胡建淼主编《公法研究》（第五辑），浙江大学出版社2007年，第？页。对财产权多阶性或二元化的较早研究，参见胡锦光、王锴：财产权与生命权关系之嬗变，法学家2004年第4期，第28-32页。
See Gregory S. Alexander, The Social-Obligation Norm in American Property Law, Cornell Law Review, Vol.94(2009): p.745-819.
张翔：财产权的社会义务，载中国社会科学，2012年第9期，第100-119页。
参见张翔：财产权的社会义务，载中国社会科学，2012年第9期，第100-119页。
参见本文中表1。
加藤信雅教授通过文化人类学的方法得出所有权产生的原因正在与此。详见【日】加藤信雅著：”所有权”的诞生，法律出版社2012年版。
韩大元教授指出，宪法对私有财产权的保障是一种原则的确认，为保护私有财产权提供了统一的立法基础。如果没有相应的立法，财产权保护原则也会失去存在的意义。宪法修正案对私有财产权的规定是重要的，但更重要的是通过法律和制度实现财产权价值，并对财产权受侵害时给予有效的救济。参见韩大元：私有财产权入宪的宪法学思考，载法学2004年第4期，第15-17页。
陈新民：德国公法学基础理论（下册），山东人民出版社2001年版，第349页。
何永红著：基本权利的宪法审查 以审查基准及其类型化为焦点，法律出版社2009年版，第47页。
参见叶百修：从财产保障观点论公用征收制度，三民书局，1989年版，第98页。
Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260US 393(1922).
Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260US 393(1922). ?at 413
参见【德】罗尔夫·施托贝尔著：经济宪法与经济行政法，谢立斌译，商务印书馆2008年版，第202页。
参见黄锦堂：财产权保障与水源保护区之管理：德国法的比较，台大法学论丛，第37卷第3期，2008年。
BVerfGE58,300ff. 曾文远对水沙判决的全文译文，对此特别感谢。
参见BVerfGE 24，367[400.]；38，175[181，184f.]。转引自曾文元译文。
参见BVerfGE 24，367[397.]；46，268[285.]。转引自曾文元译文。
参见BVerfGE 52，1[27f.]。转引自曾文元译文。
参见黄锦堂：财产权保障与水源保护区之管理：德国法的比较，台大法学论丛，第37卷第3期，2008年。关于“应予公平补偿的内容限制”案例与学理的评述，还可参见[德]毛雷尔：行政法学总论，高家伟译，法律出版社2000年版，第675-678页。
需要注意的是，在一个并未明确被界定为征收之对于处分、收益权限的完全剥夺发生时，“分离观”仍无法提供清楚的归类基准，对此判决与学说又发展出以负担密度为基础的区别基准。参见Matthias Herdegen:所有权与继承权之保障，蔡维英译，[德]Peter Badura, Horst Dreier:德国联邦宪法法院五十周年纪念论文集（下册），苏永钦等译，联经出版事业股份有限公司2010年版，第302-303页。
张翔：财产权的社会义务，载中国社会科学，2012年第9期，第100-119页。
采矿权作为特许物权，其权利内容必然包含诸如期限、区域、矿种等限定，否则无法形成排他性，这些限定也是一种限制。
Joseph L. Sax, Taking, Private Property, and Public Rights, 81 Yale L. J. 1971, pp.149-186, at 152.
参见张文驹主编：中国矿产资源与可持续发展，科学出版社2007年版，第6-7页。
关于财产权社会义务的比例原则、“本质内容保障”审查标准参见张翔：财产权的社会义务，载中国社会科学，2012年第9期，第100-119页。
李累：论宪法上的财产权——根据人在社会中的自治地位所作的解说，法制与社会发展，2004年第4期，第65-74页。
参见拙文：宪法保障矿产资源安全之规范供给与缺失研究，载法学评论，2013年第6期，第19-23页。
参见【德】罗尔夫·施托贝尔著：经济宪法与经济行政法，谢立斌译，商务印书馆2008年版，第200页。

作者简介：宦吉娥，中国地质大学（武汉）公共管理学院法学系，副教授，法学博士，国土资源部国土资源法律评价工程重点实验室研究员。

文章来源：《华东政法大学学报》2016年第1期。

发布时间：2016/1/26

 

  本文关键词：《矿产资源法》修改中的“权证分开”问题研究，由笔耕文化传播整理发布。

本文编号：248289