经济法的实施包括_经济法实施研究

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经济法实施研究

 

     　　「摘要」经济法是政府干预社会经济之法，经济法实施是实现经济法的根本目的，实现经济法治，促进社会经济发展的重要举措，具有综合性、行政性、程序性、专业性等特点。作者认为经济法实施机构不独立、分工不科学、程序不完善、实施人员素质不高以及缺乏有力监督等是我国经济法实施的主要障碍，必须尽快予以改变。

　　「关键词」经济法，实施，障碍，完善

　　一、经济法实施的概念

　　经济法实施是一定主体依照有关程序将经济法规范贯彻落实到社会现实中，启动经济法规范的社会调整功能，实现经济法的预期目标。

　　这一概念包含以下内涵：第一，经济法实施依靠一定主体。徒法不足以自行，经济法实施依靠一定的外在主体去推动，这些主体的地位独立与否、素质较高与否、构成合理与否、分工科学与否，都直接影响经济法实施，只有地位独立、素质较高、构成合理、分工科学的主体才能有效地进行经济法实施；第二，经济法实施必须依照有关程序进行，是一种程序性很强的活动；第三，经济法实施是实施经济法，即经济法是经济法实施的对象，只有对经济法具有科学的认识，才能科学认识经济法实施的特征、意义，也才能科学认识经济法实施存在的障碍以及解决的对策。反过来，科学认识了经济法实施的特征、意义，科学认识了经济法实施存在的障碍以及解决的对策，又可以进一步科学认识经济法。从这个角度看，经济法实施也是认识经济法的活动。第四，经济法实施是将经济法规范贯彻落实到社会现实中，将静态经济法规范转化为动态经济法规范，启动经济法规范的社会调整功能，规范人们的行为，调整特定的社会经济关系，以期实现预定的经济法目标，即克服市场经济的盲目性，促使市场经济协调有序地发展，反对市场经济的垄断性，促进市场经济自由竞争。经济法实施是一种有目的有意识的自觉活动，是一种对市场经济的宏观调控和市场管理活动。

　　为了加深对经济法实施的理解，有必要将经济法实施与相关概念进行比较。

　　㈠经济法实施与经济法效力

　　经济法效力，是指经济法作为一种法律所固有的强制力，它源于国家对经济法的制订或认可。它对受经济法调整的行为具有约束力，要求有关主体按照经济法所设定的权利义务、所指引的行为模式从事经济活动。可见，经济法效力内在地要求将经济法贯彻落实于社会现实中，即要求经济法实施。经济法效力是经济法实施的必要前提，经济法效力丧失，就谈不上经济法实施。经济法实施是经济法效力的发挥途径，没有经济法实施，经济法效力就形同虚设。经济法效力要求、决定经济法实施，经济法实施发挥、保障经济法效力。

　　㈡经济法实施与经济法实效

　　经济法实效，它是经济法在现实中被人们所遵行，使经济法由观念形态效力转化为实际状态效力；经济法实施是经济法由静态效力向动态效力转变而使经济法获得实效。因此，经济法实施是经济法实效的获得方式，经济法实效反映出经济法实施的状况，因而是评价经济法实施的重要标准。

　　㈢经济法实施与经济法实现

　　经济法实现，它是经济法预期目的的达到。只有当经济法调整社会关系的效果呈显正值状态时，才有经济法实现可言。经济法实现需要各种手段，经济法实施是达到经济法实现的一个重要手段。

　　二、经济法实施的意义

　　第一，经济法实施，有利于实现经济法治。长期以来，我们的经济是计划经济、行政经济，社会经济按照行政命令运行，具有严重的人治性质，经济法治无从谈起，法律没有权威，得不到实施。要彻底改变这种现象，必须实行经济法治，根本要求之一就是加强经济法实施。经济法不仅是政府干预社会经济之法，也是干预政府之法，是政府干预社会经济必须遵循的法律规则，因此，加强经济法实施，就是要求政府依法干预社会经济，树立法律对政府的权威，要求政府守法。法律对政府的权威是法治的实质，政府守法是法治的核心，而经济法实施能有力地遏制政府对社会经济的滥加干预、任意干预、非法干预，从而有利于实现经济法治。

　　第二，经济法实施，是经济法的根本目的。列宁曾经说过：“法令之所以重要，不在于是不是写在纸上，而在于去执行。”[1]同样庞德认为：“法的生命在于实行。”因此，无论是经济法研究，还是经济法立法，根本目的都在于经济法实施，通过经济法实施，实现人们尤其是立法者在经济法中所寄托的目的。如果没有经济法实施，那么，一切经济法努力，都毫无意义。

　　第三，经济法实施，是社会经济发展的重要举措。这是因为：⑴经济法实施，表明国家（政府）对法的态度，“言必行，行必果”，法律具有威信，进而影响人们对法的态度，人们信任服从法律，这有利于维护社会信用，形成合理预期，保证投资安全，激发竞业信心，减少交易成本，从而促进社会经济发展。是否真正实施既定的法律，是关系到国家（政府）形象的大事。如果没有经济法实施，那就意味着国家（政府）视法律为摆设、儿戏，任意践踏，国家（政府）不信从法律，那么人们也不会信从法律，结果就会出现社会信用危机，社会秩序动荡，猜疑敌意盛行，纠纷磨擦频仍，交易成本激增，这会严重地阻碍社会经济发展。⑵经济法实施，使经济法现实化并确实成为人们的行为准则，使凝结在经济法中的历史经验、大众智慧、崇高理性在社会经济发展中发挥作用，促进社会经济发展。如果没有经济法实施，那无疑是经验、知识、理性的重大浪费，这样就会严重地阻碍社会经济发展。⑶经济法实施，是在进行反垄断反不正当竞争的斗争，因而是在贯彻自由竞争的市场法则，是在伸张自由竞争的市场精神，是在检修自由竞争的市场机制，经济法实施维系着自由竞争这一市场经济发展的发动机的正常运转；经济法实施，是在贯彻宏观调控法则，使社会经济发展在法律框架结构内的预定轨道上运行，把社会资源调集配置到法律所支持鼓励的方向，避免社会经济运行大起大落动荡不定，经济法实施调控着宏观经济秩序这一市场经济发展的方向盘的正确行使。

　　第四，经济法实施，有利于经济法的完善。法是一种行为规则，因而也是一种实践规则，法只有通过实施才能检验法律规范是否切合实际，实效如何，这些信息反馈，便于立法者及时对法律规范进行立、改、废，从而进一步完善法律规范，使法律规范更加适应社会现实，更好地发挥调整作用。由于经济法调整的社会关系是一种最活跃、最复杂的经济关系，人们对它的认识和规定不可能一蹴而就，经济法规定与它所调整的社会关系的本质要求难免不相适应。在哪些方面不相适应？为什么不相适应？怎样才能相适应？这些问题只有通过经济法实施才能发现，并反馈给立法者，立法者根据反馈回来的信息，及时地对经济法进行立、改、废，使之更加完善，更加适应社会现实。因此经济法实施是经济法完善之母。

　　第五，经济法实施有利于经济法权利义务的实体化或实定化。权利义务是法的核心，法的实施说到底是权利义务的实施。就经济法实施来说，一方面在于赋予和保护经济法权利，一方面在于落实和履行经济法义务。实践证明，必须通过经济法实施才能使经济法权利义务实体化或实定化，这是由于经济法实施是通过程序和判决进行的，程序和判决是经济法权利义务实体化或实定化的必不可少的制度力量。“实体法上所规定的权利义务如果不经过具体的判决就只不过是一种主张或权利义务的假象”，只有在一定程序过程中产生出来的确定性判决中，权利义务才得以实现真正意义上的实体化或实定化。[2]人们能否真实拥有和行使经济法权利，是否切实承担和履行经济法义务，是评判经济法实施的重要标准。

　　三、经济法实施的特征

　　第一，经济法实施具有明显的综合性。经济法调整的社会关系涉及方方面面，关系国计民生，因此经济法实施就要多方策应，多管齐下，综合治理。具体说来，经济法实施依靠经济法守法、经济法执法和经济法司法三条途径来完成。经济法守法，这是经济法实施的最终目的，如果人们都能切实遵守经济法，那么就不必有经济法执法、经济法司法了，但这一最高境界的实现还遥遥无期，因为总有人不遵守经济法，为了强制那些不遵守经济法的人守法，经济法执法、经济法司法就成为必要。经济法执法，是国家行政机关的重要职能，一方面是国家行政机关在依法管理社会经济时即在进行经济法实施，一方面是通过对违反经济法的行为的制止和纠正，保证经济法实施。经济法司法是国家司法机关通过对违反经济法的行为进行检举、起诉、审判、追究法律责任，进行经济法实施。经济法守法、经济法执法和经济法司法并非彼此孤立，而是相互配合、相互作用。经济法守法是经济法执法、经济法司法的基础条件，只有绝大多数人遵守经济法，经济法执法、经济法司法才有现实基础，如果没有人遵守经济法，那么经济法执法、经济法司法就会压力巨大、困难重重、甚至不可能。而经济法执法、经济法司法是经济法守法的保证，如果没有经济法执法、经济法司法，就没有了经济法实施的强制力量，最终就不会有经济法守法。经济法执法与经济法司法互有分工、互相制约，经济法执法搞好了，就可以减少经济法司法的压力，经济法司法是经济法执法的制约，没有经济法司法，难以保证有较好的经济法执法。总之，经济法实施是经济法守法、经济法执法和经济法司法的总和，具有明显的综合性。

　　第二，经济法实施具有独特的行政性。前已述及，由于国家行政机关是管理国民经济的重要部门，经济法是国家行政机关管理国民经济之法，因此国家行政机关的经济法执法在经济法实施中就具有十分重要的地位，经济法实施具有行政性特征。不过，国家行政机关的经济法执法不是一般的行政干预，而是具有独特性。这种独特性表现在经济法执法机关相对于行政机关来说具有很大的独立性，只有这样，才不致于把经济法执法蜕变为行政干预，也只有这样，才能同时监督制约经济法执法。如反垄断法的实施机构，在美国有两个，一个是司法部的反托拉斯局，一个是联邦贸易委员会，前者类似于检察机关，负责调查违反反托拉斯法规定的事件，确定适当的诉讼目标，并提起诉讼；后者是一个独立于政府的行政机关，它的工作直接受国会监督，它有权独立处理违反反托拉斯法的案件。在德国，负责实施反限制竞争法的联邦卡特尔局，尽管从属于联邦经济部，是一个行政机关，但其设置与结构不同于一般的行政机关，具有完全的独立性，它“如同一个法院，可以独立地且不受外界影响对卡特尔案件作出裁决。这些裁决是在决议处作出的，决议处类似法院的法庭，不管是经济部长还是我本人都不得对具体案件发布指令。联邦卡特尔局裁决的独立性基本上可以不受政策且由此可以不受利益集团间争执的影响。”[3]“瓦尔特？欧肯曾经说过这样一句话，反垄断机构的独立性至少和最高法院的独立性同样重要”。[4]在中国，反垄断法的实施机构的独立性尤其要强调，因为在中国，行政垄断根深蒂固，只有独立于行政机关的反垄断机构才有可能反行政垄断。

　　第三，经济法实施具有高度的专业性。经济法是一种高度专业性、技术性、知识性的法律部门，因此，经济法实施就具有高度的专业性，只有具有专业技术、专业知识的人员和机构才能从事经济法实施。如反垄断法的实施机构，美国联邦贸易委员会法规定，联邦贸易委员会下设竞争处和经济处，竞争处由法学家组成，经济处由经济学家组成；德国《反对限制竞争法》第24条第二款规定，德国的垄断委员会是一个专家鉴定机构，“它由五名成员组成，他们必须具有专门的国民经济学的，企业经济学的，社会政治学的，技术的或经济法方面的知识及经验”；日本《禁止私人垄断及确保公正交易的法律》第19条规定，日本的公正交易委员会由委员长和委员四人组成，“委员长和委员……从年龄在三十五岁以上并有关于法律或经济的学识经验的人中，予以任命”；综观许多国家的反垄断法执行机构，专家执法的特点很是明显。

　　第四，经济法实施具有严格的程序性。程序是法律正当实施的制度保证。由于经济法是国家（政府）干预社会经济之法，无论是宏观调控法的实施还是反垄断法的实施，都是国家（政府）权力的运用，为了使国家（政府）权力正当行使，必须依据严格的程序进行。如反垄断法的实施，在美国既有刑事诉讼程序，也有民事诉讼程序；在德国，既有罚金程序，也有民事诉讼程序，还有行政程序；在日本，对反垄断法的实施程序作了极为详尽的规定，从《禁止垄断法》的第45条一直到706条。

　　四、经济法实施的障碍

　　改革开放以来，我国制定颁布了大量的经济法，基本上结束了我国社会经济生活长期无法可依的局面。但经济法实施并未与经济法立法同步，“有法不依”、“执法不严”的现象仍很突出，经济法实施的效果并不好。之所以如此，主要是因为经济法实施存在下列障碍：

　　㈠经济法实施机构不独立。

　　严格说来，我国目前尚未建立真正的经济法实施机构，还谈不上经济法实施机构的独立与否的问题。就目前现行的经济法实施机构来说，主要是行政机关，如实施计划法的国家发展计划委员会，实施反不正当竞争法的国家工商行政管理局，它们都隶属于国务院，在国务院直接领导下实施经济法。由于众所周知的原因，它们显然不能象国外经济法执法机构那样具有很大的独立性，在经济法执法过程中不可能摆脱行政机关的干预，特别是在反行政垄断时尤其如此。作为经济法实施机构的法院，其独立性也不稳固，不能真正独立地进行经济法司法。没有独立的经济法实施机构，就不可能有较好的经济法实施。

　　㈡经济法实施机构之间分工不科学。

　　一是在现行的法院体制下，虽然设有经济庭，但这种经济庭，是审理除婚姻家庭亲属继承关系以外的经济纠纷的法庭，实质上主要还是民事庭或民事二庭，严格说来还不是真正的经济法法庭-审理经济法问题如计划、垄断问题的审判庭。这种不科学的分工（准确地说是还没有给经济法法庭分工），说明经济法实施在现行法院体制下还缺乏相应的组织机构，没有相应的组织机构怎么可能有真正的经济法实施呢？一是把反不正当竞争法和反垄断法由国家工商行政部门来实施，也是不科学的，因为：1.国家工商行政管理部门是各级行政机关的直属机构，受各级行政机关的直接领导，独立性远远不够，在中国现行体制下难以独立地执行反垄断法。我国虽然转变了政府的经济职能，减少了政府对社会经济生活的干预，但种种事实表明，在计划体制下形成的那种政府主治的现象并没有完全改变，而且也确实难以改变，因此政府干预以及由政府干预所导致的行政垄断是不可避免的。在我国现阶段存在的垄断主要就是行政垄断，这种行政垄断比任何其他形式的垄断都更能阻碍市场的公平自由竞争。可以说，反垄断首先是反行政垄断。如果说反私人垄断行政机关还堪当此任的话，那么，反行政垄断就不能靠行政机关或隶属于行政机关的其他机关了。反行政垄断必须依靠独立于行政机关的其他非行政机关，反行政垄断本质上也是权力分立和权力制衡在经济法治方面的一个具体而重要的表现。因此，在我国不应把国家工商行政管理部门这种行政机关作为反垄断法的执行机关而有必要建立一个专门的反垄断法的执行机关，这样，一方面有助于反行政垄断，另一方面又可以防止行政机关借反垄断之名而行行政干预之实。值得注意的是，尽管在西方发达资本主义国家，反垄断法的执行机关有的隶属于行政机关，但由于资本主义基本经济制度是私有制，政府（行政机关）并不直接经营管理企业、介入干预企业经营管理，政府（行政机关）与企业是相对隔离的、没有直接利害关系，在这种情况下，让反垄断法的执行机关隶属于（但实际上是高度独立于）政府（行政机关）能够有效地执行反垄断法，监督企业进行自由竞争。而中国是发展中的社会主义国家，基本经济制度是公有制，公有制的代表就是政府（行政机关），政府（行政机关）代表公有制必然要监管企业，这就决定了政府（行政机关）与企业（尤其是国有企业）有着千丝万缕永结难解的关系，在这种情况下，让反垄断法的执行机关隶属于政府（行政机关）就难以公正地执行反垄断法，监督企业进行自由竞争。国情不同，决定了反垄断法执行机关的设计，不能完全照搬外国模式，不能认为人家的反垄断法执行机关可设计在行政机关，所以我们的反垄断法执行机关也就应设计在行政机关。事实上国家工商行政管理部门执行反垄断法缺乏应有的条件。因为垄断是一种超级违法犯罪，对它进行立案侦查起诉审判，决非易事，没有相当的条件是不可能的，对有的垄断案件的立案侦查起诉审判还旷日持久，国家工商行政管理部门无法专心于此，如果专心于此，势必无力于其他业务。再者，国家工商行政管理部门对垄断案件的查处，不是终局的，若当事人不服，可以向法院起诉，由法院审判。这样，在有的时候，就难免分工重复，导致人力、物力、财力的浪费，不甚经济。所以笔者认为不宜由国家工商行政管理部门作为将来反垄断法的执行机关，应设立专门的反垄断法执行机关。

　　㈢经济法实施缺乏完善的程序。

　　经济法实施是国家权力的贯彻和运用，应当严格依据程序进行，但目前我国的经济法实施缺乏完善的程序。没有完善的程序就没有真正的经济法实施。由于缺乏完善的程序，在经济法实施中，国家权力的贯彻和运用就不能按部就班地进行，国家权力缺乏节制、缓冲、控制，权力滥用强行现象较为普遍，经济法实施没有达到它旨求的使国家权力的贯彻运用沿经济法规定进行的目的；由于缺乏完善的程序，经济法实施就没能经过一道道精致严密的过滤，一道道不断祛除错误把握真理的过程，这就会严重地妨碍人们对所实施的经济法的正确认识和对经济法所实施对象的客观把握，从而就会影响经济法正确实施；由于缺乏完善的程序，经济法实施就会出现大量的不规范的现象，如“越俎代庖”、“先斩后奏”、鲁莽草率、等等，经济法实施无法达到它所旨求的经济法治的目标。缺乏完善的程序是经济法实施的重大障碍之一。

　　㈣经济法实施人员素质不高。

　　经济法是一种专业性、技术性、知识性很强的法律，只有高素质的专业人员才能较好地进行经济法实施。但相比之下，我们的经济法实施人员素质不高。法院仍是各行业中外行人较为容易进入的一个机构。许多人没有法律专业文凭，有的甚至连基本的法律常识都没有，也有许多法院的院长、副院长没有受过任何法律训练。“法院队伍的整体素质还不适应法制建设发展的需要”，[5]严重影响了经济法的实施。

　　㈤对经济法实施监督不力。

　　经济法实施是国家权力的运用和贯彻，任何权力如果没有制约监督，就必然会滥用误用，其中经济法执法是国家行政机关进行经济法实施，是国家行政权力的运用和贯彻，行政权力具有广泛的自由裁量幅度，如果没有制约监督，很容易运作不当，与此同时，经济法执法受行政机关的牵制，如果没有制约监督，就难以保证经济法执法的独立性、合法性，就会蜕变为行政干预。经济法司法是国家司法权的运用，司法权也是一种纵向权力，也潜藏着消极的一面，“司法独立”的要求客观上又助长了这种消极面，如果没有制约监督，经济法司法也未必就公正。因此必须加强对经济法实施的监督。但目前我国对经济法实施监督不力，具体表现在：一是缺乏专门的监督机构；一是缺乏有效的监督措施；一是缺乏相应的监督程序。

　　五、经济法实施的完善

　　㈠保证经济法实施机构的独立性。

　　这是经济法实施的关键条件，也是实现法治的根本要求，“法治诞生于法律机构取得足够独立的威以对政府权力的行使进行规范约束的时候。”[6]为此：

　　1.保证经济法实施机构的预算独立，直接从国库划拨一定的资金作为经济法实施机构的物质保障，经济法实施机构在物质上独立了，经济法实施也就独立了。

　　2.保证经济法实施机构是一个专职机关，专司经济法实施，严禁染指其他事务。反垄断机关是市场公平自由竞争的化身，为了保障反垄断机关能够切实执行反垄断法，维护市场公平自由竞争，必须依法规定反垄断机关是专职机关，赋予它独立的地位，割断它与社会上其他人与事的利害关系。美国《联邦贸易委员会法》第一条规定，“联邦贸易委员会委员不得从事其他职业”；德国《反对限制竞争法》第24条规定“垄断委员会成员既不得就职于政府机构、联邦立法机构或州立法机构，亦不得是联邦、州或其他公法人的公职人员……他们也不得作为经济协会或雇主组织或职工组织的代表人，也不得与常设机构或商业事务方面有什么关系。在被当选为垄断委员会成员的前一年，他们也不得担任过同类职务。”日本《禁止私人垄断及确保公平交易的法律》第37条规定：“委员长、委员和以命令规定的公正交易委员会的职员，在任职期间，不得从事符合下列各项之一的行为：一、充任国会或地方公共团体的议会的议员，或积极地从事政治运动；二、除有内阁总理大臣的许可外，从事其他有报酬的职务；三、经营商业以及从事其他以金钱上的利益为目的的业务。”

　　3.保证隶属于行政机关的经济法实施机关的独立性，强调它们与一般行政机关的不同，不尽是行政机关。如国外反垄断机关就不尽是行政机关。确实，世界上有些国家的反垄断机关是行政机关，如日本的公正交易委员会就是一个行政委员会，它为内阁总理大臣所管辖；英国的公平交易总局也是一个行政机关，但总体来说，绝大多数国家的反垄断机关不尽是行政机关至少不是纯粹的行政机关。如美国的反托拉斯局虽然在行政上隶属于司法部，但它不是纯粹的行政机关，它负责在普通法院提起民事诉讼或刑事诉讼，因此它又是一个检察机关，是一个准司法机关。而美国的联邦贸易委员会则是一个独立于政府的机关，它的工作直接受国会的领导和监督。德国的联邦卡特尔局有权独立地对具体案件作出裁决，它具有准司法机关的性质，德国的垄断委员会的活动是独立的，它只受《反对限制竞争法》的约束。即使是日本的公正交易委员会，尽管它是一个行政委员会，但法律规定它的委员长和委员必须在取得两议院的同意后任命，而且公正交易委员会独立行使职权。英国的公平贸易[1] [2] 下一页 

     

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