城市规划利害关系人权利保护研究

发布时间：2019-05-08 14:04

【摘要】：城市规划是政府指导、调控城市建设有序发展的依据,它通过对土地和空间使用的管制,起着配置社会资源的重要作用。伴随着我国城市化进程的加快,因城市规划引起的利益冲突呈现出增长的趋势。一旦利益冲突得不到有效的控制,则必然会造成社会利益格局的失衡,致使底层群体的利益和社会公共利益遭受损害。当前,在依据城市规划开展的旧城改造和新城建设中普遍存在利益配置失衡的问题,其根源在于政府在行使规划权力过程中无视利害关系人的权利主张和利益诉求。虽然2008年的施行《城乡规划法》在理念上体现了对利害关系人主体地位的尊重,赋予了利害关系人参与规划决策的权利和救济权利,但是其在公众参与程序、信赖损失补偿、权利救济途径等方面的规定都显得过于原则,在实践中不具有可操作性。本文以城市规划利害关系人的权利保护为视角,以实现社会资源公平配置、协调各方主体之间利益冲突的现实需要为目的,对城市规划利害关系人的认定、城市规划利害关系人权利范畴的界定、城市规划利害关系人权利保护遵循的原则进行了研究,在此基础上,进一步探讨了如何构建完善的城市规划公众参与机制及权利救济机制。从主体功能上来讲,城市规划利害关系人既是规划过程最重要的参与主体,同时又是享有行政诉讼原告资格的主体。从范围上看,包括城市规划相对人和城市规划相关人,相比于前者,后者的身份在实践中不容易被准确识别。要合理把握城市规划相关人的范围,需要对构成城市规划利害关系人的权益要素和因果关系要素进行细致的分析。在判定某一主体是否为城市规划利害关系人时,首先应确定"权益"的有无,然后再判断"权益"受到影响与城市规划行为之间是否存在相当因果关系。在没有法律规范明确规定的情况下,对于权益要素和因果关系要素的判断,有赖于利益衡量方法的运用。城市规划利害关系人的权利构成了政府规划权力正当性的框架。从状态与过程两个方面来理解,可以将城市规划利害关系人的权利分为实体权利和程序权利两大类型。实体权利为规划权力的行使提供了静态标准和界限,要求政府关注规划行为的结果正义。财产权、住宅权和环境权是受城市规划影响较大的利害关系人的三类实体权利。出于公共利益的需要,城市规划权会对财产权作出一定的限制,但是这种限制必须是适度的,只有这样才能维持公共利益和利害关系人财产利益之间的平衡。此外,在城市规划的过程中,政府有义务满足居民住宅权实现的需要,并且应当避免或减轻因规划的实施而给居民环境权带来的不利影响。程序权利为利害关系人实现实体权利提供了保障,同时它也具有自身的独立价值,如能够促进利害关系人与行政主体之间的沟通,防范行政权力的滥用。在行政程序和救济程序中,城市规划利害关系人主要享有知情权、表达权、听证权、申请权和抵抗权这五类程序权利。对于这些权利的保障,有助于实现城市规划主体与城市规划利害关系人之间权利义务的平衡。对于城市规划利害关系人权利保护的原则进行研究,可以为将规划权力对利害关系人权利的干预限定在合法、合理的范围内提供理论指导。城市规划利害关系人的权利保护应当遵循平等原则、比例原则、信赖保护原则与正当程序原则。平等原则侧重于从价值取向上对城市规划裁量权进行规制,其不仅要求规划机关不得给予任何一位利害关系人歧视或特权,而且将规划机关与利害关系人之间的主体地位平等作为城市规划法律制度建立的前提。比例原则侧重于从手段与目的的关系上规制城市规划裁量权,它通过对手段与目的各自所代表的利益之间进行权衡,以促使规划机关选择对利害关系人的权利损害最小的手段来达成规划的目的。信赖保护原则侧重于从法律后果上对城市规划裁量权进行规制,其要求规划机关充分考虑规划变动之后给利害关系人的信赖利益和规划的稳定性造成的影响,避免因规划变动而带来的公共利益与个人利益之间的失衡问题。正当程序原则侧重于从公共利益界定的过程中规制城市规划裁量权,正当程序所具有的独立的证明标准,如程序的中立、公正、理性等,有助于在界定公共利益的过程中协调各方主体之间的利益冲突,减少甚至排除规划权力的恣意行使、信息的缺失和无意识的差错。只有保障利害关系人有效地参与规划过程,才能实现各方主体在城市规划过程的平等博弈,才能形成具有可接受性的规划决策。虽然《城乡规划法》及相关法律在城市规划领域确立了公众参与制度,但是上述立法并没有对参与主体、参与时机、参与事项、参与方式和参与效力这些构成公众参与机制的基本要素作出全面、明细的规定,无法确保公共参与的深度与广度。当前,我国公众参与城市规划仍停留在被动参与、有限参与、事后参与、形式参与的阶段,缺乏健全的城市规划法律制度是影响城市规划公众参与有效运行的重要因素之一。为提高公众参与城市规划的有效性,推进公众参与由"象征性参与"向"实质性参与"的转变,我们应当合理地选择参与者、贯彻及早和持续参与的原则、健全规划信息公开制度、合理选择征求公众意见的方式、提高听证会运行的效力,并建立公众意见回应机制。仅仅依靠公众参与机制来规范规划权力的运行是远远不够的,必须建立起有效的多渠道的救济机制来矫正行政权力、对利害关系人的遭受损害的权利予以补救,从而实现权力与权利之间的平衡。行政复议和行政诉讼是城市规划利害关系人最主要的权利救济途径。目前,城市规划制定、变更行为以及城市规划文件尚未被纳入复议和诉讼的受案范围内,主要是因为复议和诉讼的受案范围严格受限于抽象行政行为与行政决定之分。从充分保护城市规划利害关系人权益的角度出发,我们有必要摒弃当前这种严格按照抽象行政行为和行政决定的划分来确定城市规划复议和诉讼受案范围的做法,而应当根据城市规划不同的内容和阶段来分析城市规划行为能否对利害关系人的权益产生直接影响。对于凡是有可能会侵害利害关系人权益的城市规划行为,都应当纳入复议和诉讼的受案范围内。针对行政复议和行政诉讼途径的完善,还需要设立具有独立性和专业性的复议机关,并合理确定司法审查的限度。在其他的权利救济途径中,行政申诉对于行政复议和行政诉讼所起到补充性作用最为明显,但是其仍属于一种情境性的救济途径。对此,需要在相关法律规定中对享有申诉权的主体、申诉受理主体、申诉受案范围、申诉处理程序以及行政申诉与行政复议、行政诉讼的衔接这些问题予以明确。考虑到合法的城市规划行为也会对利害关系人权益造成损害,我们有必要建立完善的城市规划损害补偿制度,在维护公共利益的同时,对私人权益提供最大限度的救济。
[Abstract]:......
【学位授予单位】：南京大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2017
【分类号】：D922.297
，

本文编号：2471965