中国国企在美投资的国家安全审查风险及对策研究

发布时间：2020-03-22 22:01

【摘要】：自“走出去”战略推进以来,中国国有企业凭借其庞大的资本体量、政府政策的支持等优势一直活跃在对外直接投资活动中。根据《2016年中国对外直接投资统计公报》显示,中国国有企业,无论在对外非金融类投资流量的角度,还是在对外直接投资存量的角度,都是中国对外直接投资的主力部队。然而,在面对投资东道国——美国时,国有企业的投资力度却显得不再强势。Rhodium Group的研究报告统计,2017年中国对美的投资总量中,来自中国国有企业的投资已经仅占据不到10%的比重。1究其原因,2017年5月中国商务部公布的《关于中美经贸关系的研究报告》中指出,美国外国投资委员会(CFIUS)对外资并购进行的国家安全审查已经构成了中国企业赴美投资道路上的严重阻碍。2中国目前已经成为美国外资国家安全审查的头号对象。而中国国有企业,基于其“国有”的性质,在美国外资国家安全审查中更成为首当其冲的对象。因而,研究美国的外资并购国家安全审查制度、提出思路解决我国国有企业在美投资频频受挫于美国外资国家安全审查的困境成为必要。纵观美国外资国家安全审查制度的发展演进,美国日益限缩其对外国投资的开放程度。从20世纪70年代石油输出国组织(OPEC)大举在美投资引起美国国内恐慌,导致CFIUS建立;到80年代日资涌入美国,《埃克森-弗洛里奥修正案》获得通过后、总统授予CFIUS审查外国直接投资的实权;到《伯德修正案》对于外国政府控制的实体进行的在美直接投资的特别关注;到9·11事件后,美国国内对国家安全的担忧升级,引发国会通过2007年《外国投资与国家安全法》,美国对于外国投资的开放政策日益受到国家安全担忧的影响。现行美国外资国家安全审查制度中,就审查对象而言,其总体上是针对1988年8月23日之后来自“外国人”提出或未决的任何可能“控制”“美国企业”的交易,而实务中,其对于“外国人”和“美国企业”的宽泛认定使得实际中可能受国家安全审查的交易范围十分广泛。就制度的审查标准而言,美国因外资并购存在国家安全威胁而发起安全审查,却始终未对核心标准“国家安全”进行明确定义,而仅仅是非详尽式列举了11项考虑因素,为外国对美直接投资埋下单边保护主义的隐患。就中国国企饱受质疑的“外国政府控制交易”的问题而言,本文亦对此进行了详细解读。根据目前关于外国政府控制交易的认定,我国国有企业在美投资将有近百分百的风险需面对CFIUS审查,其受到美国外资国家安全审查阻挠的风险可想而知。在现行美国外资国家安全审查制度的运作中,CFIUS、总统和国会分别行使着审查、决定和监督的职权。其中,CFIUS负责对有国家安全威胁的外资并购交易进行审查。总统负责在CFIUS确认某项外资并购交易存在国家安全威胁、或是CFIUS成员无法达成一致意见时,对是否暂停或禁止该项交易行使决定权。此外,美国国会在外资国家安全审查中发挥着监督的作用。借由美国2007年《外国投资与国家安全法》中关于CFIUS的证明制度、年度报告制度以及问询制度,理论上国会可以实现对CFIUS“放行”的每一起存在国家安全“威胁”的交易进行监督。在此前关于具体制度分析的基础上,本文选取典型案例——紫光收购美国西部数据公司案作为研究对象,对该案中存在的触发美国国家安全审查风险的成因进行分析。并借由该案的研究思路,对中国国有企业频频遭遇美国外资国家安全审查风险挑战的原因进行剖析研究。以国企对美投资受挫是否由美国外资国家安全审查制度本身的规定引起为依据,本文将国企触发美国外资安全审查风险的原因分为制度的内部因素和外部因素两个方面进行分析。其中,在制度的内部因素方面,从审查对象的角度,国企对美投资偏好并购为主的投资方式是其面临审查风险的成因;从审查标准的角度,国企对美投资偏好以关键基础设施、关键技术行业为并购对象是其面临风险的成因;从外国政府控制交易的认定角度,国企自身在管理体制、透明度、国家补贴方面的治理缺陷是其被认为是外国政府控制交易进而面临风险的成因。在制度的外部因素方面,风险成因可以概括为:其一,中国政府对于来华的美国投资缺乏互惠的市场准入,在引起美国“特殊挫折感”的同时,对我国国企走出去、对美投资造成了不利的影响。其二,美国对来自中国国企的投资存在诸多政治忧虑。其三,美国国会对外资安全审查的监督机制容易经由国会议员的作用被特殊利益者所影响、而转化为“不当”监督,进而产生激化风险的负面效果。对原因进行综合分析后,本文试图从国家层面、国有企业层面两个维度对改善中国国企在美投资的国家安全审查风险提出应对建议。其中,在国家层面,本文提出,为了降低国企被质疑为“外国政府控制交易”的风险,国家应对国企饱受质疑的治理体制进行改革,包括改革管理体制,减少对国企的政策性支持等。再者,面对国企在美投资受到的制度外部因素风险,国家可通过促成中美双边投资协定的方式保护国企在美投资免受诸如东道国政治忧虑的不利影响。最后,国家应尽快构建和完善我国海外投资安全审查风险的评估与预警机制,以帮助国企做好风险的防范。在企业层面上,本文提出,国企自身应审慎进行交易以降低制度内部因素造成的风险,以充分了解东道国法律制度为基础,减少选择并购方式进行投资、减少并购敏感行业,在日常经营中注意提升企业在投资目标、制度安排和财务信息的透明度等。对于国会“不当”监督的问题,国企应注意加强与被并购企业当地公众、美国主流媒体以及国会本身的公关沟通,营造一个透明、积极的良好形象。在国企有近乎百分百的风险需面临美国外资安全审查程序的前提下,国企应积极应对,善用CFIUS安全审查程序中的自愿通知(含非正式磋商程序)、缓解协议措施及时调整并购策略,以便顺利通过安全审查。本文的主要框架分为四章,概述如下。第一章,概述研究背景。笔者在对国有企业、海外直接投资的基本概念进行厘清的基础上,对中国国企在美直接投资的趋势、美国外资国家安全审查如何成为中国国企在美投资的严重阻碍进行分析,进而引发后文对美国外资国家安全审查制度的探讨。第二章,主要是美国外资国家安全审查制度的阐述与分析。笔者在梳理制度发展演进的基础上,对制度的审查对象、审查标准、外国政府控制交易的认定,以及各审查机构的职权行使进行分析,以明晰制度的基本框架。第三章,主要分析中国国企面临美国外资国家安全审查风险的成因。在美国制度分析的基础上,笔者选择紫光收购西部数据公司案进行案例分析,以此详细分析实证中可能引起安全审查风险的具体因素。并以此为引,从美国外资国家安全审查制度的内部因素和外部因素两个角度出发整合我国国企面临美国外资国家安全审查风险的成因。第四章,在此前成因分析的基础上、从国家层面和企业层面两个维度提出应对美国外资国家安全审查风险的建议。以期对于改善中国国企在美投资面临国家安全审查风险的困境有所助益。
【学位授予单位】：华东政法大学
【学位级别】：硕士
【学位授予年份】：2018
【分类号】：D922.295

【参考文献】