聚焦立法法修改：为了法律“立得

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为了法律“立得住、行得通、真管用”

——聚焦立法法修改

8月25日，随着十二届全国人大常委会第十次会议的举行，立法法迎来了颁布施行14年后的第一次修改。

“立法法是一部宪法性的基本法律。它的修改涉及到立法与行政、立法与司法关系的调整，中央与地方关系的平衡，每一处改动都很重要，也与我们的生活息息相关。”清华大学法学院教授林来梵说。

全国人大常委会法工委主任李适时在修法的说明中指出，随着经济社会发展和全面深化改革的推进，立法工作中遇到一些新情况、新问题，对加强和改进立法工作提出了新要求。修改立法法的思路，一是认真贯彻落实中央精神；二是以问题为导向，深入总结立法工作经验；三是突出重点，着力围绕提高立法质量完善制度；四是积极稳妥，分步推进。

“要通过完善立法体制机制和程序，努力使制定和修改的法律能够准确体现党的主张和人民意愿，立得住、行得通、真管用。”李适时强调。

部门利益法制化求解

“部门利益法制化”是近年来饱受诟病的问题。林来梵告诉记者，按照现行做法，大量法律案都是国务院各部门牵头起草的，难免“夹带私货”。

8月25日，立法法修正案草案提交十二届全国人大常委会第十次会议审议。新华社记者刘卫兵摄

为了健全起草机制，立法法修正案草案增加规定：全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性等事项的法律案，，可以由有关的专委会或常委会工作机构组织起草。

“将综合性、全局性的法律案交由有关的专委会或常委会工作机构起草，是解决问题的一个思路。”林来梵说，“不过‘综合性、全局性’的表述比较抽象，我认为应具体明确为涉及三个及三个以上部门管理事项的法律案。”

1991年10月，七届全国人大常委会首次提出了立法规划。此后，每届全国人大常委会都制定了五年立法规划和年度立法计划，加强对立法的统筹。吸收这一经验，立法法修正案草案规定：全国人大常委会应当加强对立法的组织协调；通过每届任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法的统筹安排。

“在党的领导下，发挥人大在立法中的主导作用，对加强和改进立法工作至关重要。”李适时说。

不过，立法规划、立法计划要不要写进法条中，学术界一直有不同意见。根据2013年出版的《中华人民共和国立法统计》，五年立法规划完成率并不理想，一般在50%左右，最高的不过62.92%。

中国人民大学法学院教授朱景文表示，从以往经验看，许多进入立法规划的项目并没有完成，没有进入规划的项目却完成了。“计划赶不上变化。我的意见是立法规划不写进法条中。写进去就具有强制性，涉及到追究责任的问题；不写进去，并不妨碍开展工作。”

地方立法权有限放开

2013年、2014年全国两会上，温州籍全国人大代表郑雪君一直在为温州获得“较大的市”资格而奔走。

温州的需求并非个例。根据现行立法法，较大的市即省会市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市，享有制定地方性法规的权力。

全国人大常委会法工委原副主任、中国立法学研究会会长张春生接受采访时表示：“我国是统一的多民族国家，既要坚决维护统一，也不能事事都统到中央，一定要发挥中央和地方两个积极性。再一个，我国发展相当不平衡，沿海与内地，北方与南方，城市和乡村，都不平衡。赋予地方立法权，就是为了解决这些问题。”

国家统计局数据显示，目前全国设区的市共有282个，其中有地方立法权的较大的市仅有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市。近些年来，随着经济社会的发展，出于城市管理、环境保护等方面的立法需求，许多城市都想争取获批为较大的市。2013年11月，党的十八届三中全会明确提出，逐步增加有地方立法权的较大的市数量。

此次修改，立法法修正案草案作出重大突破，规定：除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市以外，其他设区的市均享有地方立法权，可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规。同时，由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素，确定本省区设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会备案。

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