《立法法》：为改革定规 给权力立矩

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财经评论

发表于 2015-03-21 01:43:47 股吧网页版

董秘直通车 

《立法法》：为改革定规 给权力立矩

　　在实施了15年之后，《立法法》迎来了第一次修订。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议对《中华人民共和国立法法》进行修改。为什么要对《立法法》进行修改？李建国副委员长在“修正草案”中说明，这是因为“随着我国经济社会的发展和改革的不断深化，人民群众对加强和改进立法工作有许多新期盼，以习近平同志为总书记的党中央提出了新要求，立法工作面临不少需要研究解决的新情况、新问题”。那么，什么是“新情况、新问题”？李建国副委员长并未展开阐述。

　　10年之前，时任全国人大常委会法制工作委员会主任的顾昂然在《关于〈中华人民共和国立法法(草案)的说明〉》中指出，“在实际工作中也存在着一些问题，主要是：有些法规、规章规定的内容超越了权限；有些法规、规章的规定同法律相抵触或者法规、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象……这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也给执法造成困难。”如果将《立法法》的修正案与2000年的《立法案说明》相比较，本次修改恰恰是要解决15年前试图解决的问题，同时处理好“立法与改革”相衔接的内容。

　　一个可供佐证的例子是，2013年8月30日十二届全国人大常委会第四次会议上表决通过了《全国人大常委会关于授权国务院在中国(上海 )自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，如果仔细查看，我们就会发现这个决定和8月26日全国人大常委会审议的议案有着细微差别，差别之处主要体现在法律措辞上。此前国务院提请的议案中是“授权国务院……暂时停止实施有关法律”，而在全国人大常委会的决定中则变成了“授权国务院……暂时调整有关法律规定的行政审批”。为什么不是“暂时停止有关法律实施”而是“授权国务院……暂时调整有关法律规定的行政审批”？很重要的一个原因是全国人大常委会有没有权力“暂时停止有关法律实施”？宪法第67条第一至第四款详细地列明了全国人大常委会有关制定法律方面的职权，但是在此并没有授予关于全国人大常委会暂停某部法律在某些区域实施的职权。

　　众所周知，在现有的法律框架下，法律一经制定并公布实施，就在一国范围内发生普遍约束力。通过在特定地区暂时停止法律实施的方式建立上海自由贸易区，这就意味着这个地区获得了和其他地区不同的法律待遇。“法律面前人人平等”，并不只是自然人之间的平等，同时也是指各个行政区域具有平等地位；换句话说，若非法律特别规定，任何地区都不得具有超越法律的特权。但改革的问题在于，我们必须要突破当下的法律约束，按照中国此前“试点先行，总结经验然后全面铺开”的改革路径，必然会导致不少地区的试点是与目前的法律制度相抵触。

　　就在2月25日，国土资源部部长姜大明受国务院委托向十二届全国人大常委会第十三次会议作《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》说明。又是“暂时调整实施有关法律规定”，如前所述，，全国人大常委会并没有此项权力。为了解决改革的合法性，因此必须给改革一个法律地位。也正是如此，修改后的《立法法》第十三条特意解决了改革的正当性问题：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”

　　但问题在于，如何防止各地以改革的名义来行扩张政府权力之实？为此，《立法法》特意增加了这样的内容，“没有法律或者国务院的行政法规 、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”也正是如此，很多媒体做出了这样的解读，以后一些地方汽车限行、限购等行政手段就不能再那么“任性”了。

　　不过在我看来，这样的解读可能是一厢情愿的。首先，即便没有该条款的明确规定，原有的法律体系在逻辑上已经能够确保“不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”何为增加部门的权力？在我看来最为主要的就是增加行政许可的权力，但是自2004年7月1日实施的《行政许可法》中已经明确规定了行政许可的设定：只有法律才可以设定行政许可，当尚未制定法律时，行政法规可以设定。只有当“尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”

　　可是从实际来看，《行政许可法》的这个规定并未在实际生活中得到贯彻实施，各地广泛存在的“限牌限购”就是如此。于是这就涉及到一个问题，如何把《立法法》和《行政许可法》中的规定在具体的立法过程中得以落实，而不至于出现减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范？这可能是一个更为重要的任务。从此次《立法法》的修改来看，似乎并未根本上解决此问题。

　　一个可供佐证的例子是，尽管此前的《立法法》第五章名为“适用与备案审查”，试图解决在立法过程中的法制不统一问题，但是这15年来，并未有“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章”因为超越权限、下位法违反上位法规定或者是违背法定程序“予以改变或者撤销”。这是不是就意味着过去的立法工作完美无缺呢？那倒未必。媒体上时不时见到很多“劣质”的立法，而各地的限行和限购也是屡见不鲜。

　　为什么有“坏法”却没法“予以改变或者撤销”？很重要的一个原因就是在法律框架内缺乏对立法的监督和约束机制，尤其是普通公民的意见没法以一个合适的机会得以反映。事实上，这是一个老问题了，在去年四中全会的公报中也说要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”

　　那么，此次《立法法》修改是否修复了这个补丁？我看并不乐观，恐怕还需要时间来佐证。

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