立法法起草过程中的几个问题 投稿：宋瘏瘐

发布时间：2016-11-26 13:17

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立法法起草过程中的几个问题 投稿：宋瘏瘐

立法法是关于国家立法制度的重要法律。1979年以来，我国立法工作已经走过了20年的历程，取得了巨大的成就。近几年来，国家着手建立社会主义市场经济体制，中央和地方立法步伐也不断加快。与此同时，我国立法制度中存在的一些问题也日益凸显，主要包括：立法主体的…

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作者：武增

行政与法制 2000年08期

　　立法法是关于国家立法制度的重要法律。1979年以来，我国立法工作已经走过了20年的历程，取得了巨大的成就。近几年来，国家着手建立社会主义市场经济体制，中央和地方立法步伐也不断加快。与此同时，我国立法制度中存在的一些问题也日益凸显，主要包括：立法主体的立法权限还不十分清晰，立法程序需要总结经验予以进一步完善，立法监督缺乏启动机制，还不能有效地发挥作用，等等。这些问题如不能及时解决，将会制约我国立法工作的进展。因此，需要制定立法法，使法律、法规以及规章的制定更加规范化、制度化。

　　全国人大常委会法制工作委员会从1993年下半年开始着手进行立法法的起草工作。1999年10月立法法草案提交九届全国人大常委会第十二次会议进行了初步审议。1999年12月九届全国人大常委会第十三次会议对立法法草案进行了二次审议，并决定将立法法草案提交九届全国人大三次会议审议。

　　下面就立法法在起草过程中的几个问题和有关的意见作一简要介绍。

　　关于立法法的适用范围

　　在立法法起草过程中，对于立法法应对法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例的制定、修改和废止进行规范，各方面的意见比较一致。但对于规章和军事法规是否应在立法法中调整，存在一些不同意见。

　　1.关于立法法的适用范围是否应当包括规章

　　根据宪法和地方组织法的规定，国务院各部、委员会和省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府可以根据法律和法规，制定规章。关于立法法是否要调整规章，起草过程中主要有两种意见。一种意见认为，规章是行政部门或有规章制定权的地方政府制定的，属于行政行为的一种，不属于法的范畴，因此，不宜纳入立法法。可以制定专门的法律或由国务院制定行政法规对规章予以规范。另一种意见认为，行政部门在具体行政管理工作中，根据法律法规和形势发展的需要制定规章，是宪法赋予的职责。目前，各部门已制定了大量规章，规章在行政管理活动中起了重要作用。在一些事项中，尚未制定法律、行政法规的，只能由规章来规范。因此，应当将规章纳入立法法。

　　2.关于立法法的适用是否应当包括军事法规

　　对于军事法规是否应在立法法中调整，一种意见认为，立法法不应对军事法规予以调整。理由是：（1）军事法规没有宪法依据， 如果要赋予军事法规以法律的地位，应修改宪法或解释宪法。从世界各国的立法体制看，军队享有立法权是很少见的。（2 ）由于军事法规是由中央军委制定的，立法法中关于立法程序、立法监督等方面的规定，军事法规都不宜适用。（3）军事法规只能是在军队内部适用。 如果要在军队以外适用，则应制定行政法规或法律。另一种意见认为，中央军委制定军事法规，军委各总部、军兵种、军区制定军事规章，是我们党、我们国家领导武装力量的成功实践，是由我国宪法确立的国防建设和武装力量领导体制所决定的，是中央军委行使领导全国武装力量职权的必然要求，是实现依法治军的需要。国防法规定，中央军委制定军事法规。因此，立法法应当对中央军委制定军事法规、各总部、军兵种、军区制定军事规章的权限范围、程序、公布、备案、监督等作出明确规定。

　　关于立法权限划分

　　我国宪法对立法权限的划分作了基本的界定：全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律；国务院根据宪法和法律制定行政法规；省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规；民族自治地方包括自治区、自治州、自治县的人大有权制定自治条例和单行条例，分别报有关上级人大常委会批准。宪法的上述规定，主要是从立法主体以及立法主体行使立法权的形式作出的，至于各个立法主体的权限内容，即立法事项的归属，并不明确。因此，不同立法主体的立法权限的内容时有交叉。

　　立法权限中需要明确的问题归纳起来主要有以下几个方面：一是中央与地方的立法权限如何划分，二是权力机关与行政机关的立法权限如何划分，三是民族自治条例和单行条例对法律、行政法规的哪些规定可以作出变通，经济特区法规可以对经济特区的哪些事项作出特殊规定。此外，还包括大会和常委会的权限如何划分的问题等。

　　在立法法起草过程中，关于立法权限讨论较多的问题是如何界定必须由法律规定的事项，即全国人大及其常委会的专属立法权。对涉及国防、外交等国家主权的事项和人身自由的事项，比较一致认为应由法律规定。但对涉及公民财产权和民事、经济等方面的事项，哪些应由法律规定，意见分歧较大。一种意见认为，对全国人大及其常委会的专属立法权应规定的比较宽，对全国人大及其常委会职权范围内的事项都应明确列举。另一种意见认为，确定必须由法律规定的事项，既要有利于维护国家的统一，有利于建立和维护国内统一市场，又要有利于调动地方的积极性。因此，，列入必须由法律规定的事项，应限于为维护国家法制统一和国内统一市场所必须统一立法的事项，不宜过宽。这此事项可以包括：国家主权、国家机构和司法制度、民事基本制度、犯罪和刑罚、基本的经济制度等。对必须由法律规定以外的事项，国家还没有立法的，地方可以先制定地方性法规，但国家一经立法，地方性法规即应予以修改或废止，不得与国家立法相抵触。

　　关于立法程序

　　立法程序一般包括法律案的提出、审议、通过和公布程序四个环节。全国人大组织法、全国人大及其常委会的议事规则对立法程序已有规定。在立法法起草过程中，各方面意见普遍认为，为进一步完善立法程序，立法法应总结多年来的实践经验，将一些行之有效的做法加以法律化、制度化。

　　在立法程序方面，起草过程中存在较多不同意见的是关于省会市和较大市立法权问题以及地方性法规制定过程中统一审议的问题。

　　1.关于省会市和较大市立法权问题

　　根据地方组织法的规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行，并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会备案。关于省会市和较大市立法权问题中争论的核心是省、自治区人大常委会对较大市制定的地方性法规的批准程序的存废问题。一种意见认为，应取消省、自治区人大常委会对较大市制定的法规的批准程序。理由是：第一，现在省、自治区人大常委会制定地方性法规的任务比较重，对省会市和较大市报请批准的地方性法规往往难以及时批准；第二，经过十几年的发展，省会市和较大的市人大常委会已经培养了一支素质比较好的立法干部队伍，能够适应立法工作需要。因此，可以将现行规定修改为：省会市和较大市制定的地方性法规报省、自治区人大常委会备案。如果省、自治区人大常委会发现省会市和较大市制定的地方性法规同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，可以依法予以撤销。第二种意见认为，现行做法应予维持。理由是：第一，宪法只规定省、自治区、直辖市人大常委会可以制定地方性法规，没有规定省会市和较大市可以制定地方性法规。如果赋予省会市和较大市完整的立法权，应首先修改宪法。第二，赋予省会市和较大市完整的立法权，这些地方往往强调城市的特殊性，容易产生立法上的越权以及同省、自治区之间的矛盾。而备案采取“不告不理”的原则，靠备案审查制度进行监督，容易流于形式。第三种意见认为，目前的批准程序可以保留，但应当简化，可以增加规定，省会市和较大市制定的地方性法规如同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触，省、自治区的人大常委会应当在一定的期间内予以批准。

　　2.关于在地方性法规制定过程中实行统一审议

　　根据全国人大组织法的规定，全国人大法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人大常委会提出的法律草案。对地方性法规制定过程中是否要实行统一审议，在立法法过程中是有争论的问题之一。一种意见认为，地方人大及其常委会在立法过程中不宜实行统一审议。理由是：第一，一些地方人大及其常委会在机构设置上不具备统一审议的条件。统一审议，应由有审议权的专门委员会来承担，常委会工作机构不能进行统一审议。目前一些省级人大和较大市的人大尚未设立专门委员会，自治州、自治县的人大设专门委员会的更少。第二，各专门委员会有自己的专业优势，统一审议不利于调动有关专门委员会在立法工作中的积极性。另一种意见认为，地方性法规由各个委员会分口管理，直接提交常委会，在内容、体例上容易出现矛盾。由专门机构负责统一审议，对更好地规范地方立法，提高地方立法质量，克服立法中的部门利益倾向，维护法制的统一有重要意义。

　　关于法律解释

　　法律解释包括立法解释和具体应用解释。立法解释是宪法赋予全国人大常委会的职权。1981年6 月《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》规定，最高人民检察院、国务院及其主管部门也可以对如何具体应用法律的问题进行解释。

　　目前，我国法律解释存在的问题主要包括：第一，全国人大常委会的立法解释权没有得到充分行使，许多应当作立法解释的问题往往以具体应用解释代替，给执法造成困难。其中，立法解释的权限范围和程序不够明确是造成立法解释虚置的重要原因。第二，一些具体应用法律的解释并不是在具体应用法律时所作出的，而是在没有具体对象和具体案件时作出的一种抽象解释；有的解释不符合立法原意；另外，多个部门对法律进行解释，有些解释相互矛盾，给下级机关执行法律造成困难。

　　在立法法的起草过程中，对于立法解释，大多数意见赞成在总结实践经验的基础上，对于应当作立法解释的情况以及有关程序作出规定。对于如何规范具体应用解释，则存在不同意见。一种意见认为，针对目前具体应用解释存在较多问题的现状，应改变现在具体应用解释的体制，可以考虑在立法法中规定，废止1981年的决议，将具体应用法律的解释统一由最高人民法院负责。因为最高人民法院是各种社会纠纷的最终裁决者，行政机关、检察机关都必须服从最高人民法院的裁决。国务院及其主管部门、最高人民检察院对下级机关提出如何具体应用法律的问题，仍然可以作出答复。但这种答复是一种工作指导，不是法律解释。另一种意见认为，具体应用解释不属于立法活动，与立法解释的效力也不同，不应在立法中规定。司法解释权不应只属于最高人民法院，检察机关负责大量的自侦案件，最高人民检察院也需要作出司法解释。对于“两高”在司法解释中出现的问题，应加强工作中协调和监督。

　　关于适用与备案

　　1.关于适用规则

　　适用规则亦指各种法的规范之间的效力等级。对立法权限进行划分，并不能完全解决实践中存在的法规、规章与法律相抵触或不一致，法规与规章之间互相矛盾的问题，因此有必要对各种法规的规范的效力等级予以明确。

　　在我国的法律体系中，法律、行政法规、地方性法规的效力等级是比较明确的。对于地方性法规与部门规章的效力等级，则存在不同意见。一种意见认为，地方性法规是由一级权力机关制定的，同时，根据行政诉讼法的规定，法院审理行政案件时，地方性法规是依据，规章只能作为参照。立法法应明确规定，地方性法规的效力高于部门规章。另一种意见认为，对于地方性法规同部门规章的关系，不宜简单地规定谁高谁低，而应建立一种裁决机制，确定在地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致时，应当如何适用。

　　2.关于备案

　　备案制度是我国立法监督制度的主要方式。我国宪法和地方组织法规定，地方性法规应当报全国人大常委会和国务院备案，自治条例和单行条例应当报全国人大常委会备案。国务院制定的《法规规章备案规定》规定，国务院各部委规章和地方政府规章都应当报国务院备案。

　　对于备案制度，一种意见认为，备案就是审查，凡是报送备案的法规、规章，备案机关必须一一进行审查，在一定期限内向报送机关提出审查意见，在一定期限内没有提出审查意见的，视为报送备案的法规、规章符合宪法和有关法律的规定。另一种意见认为，备案主要应是被动审查，即备案机关在接到报送备案的法规、规章后并不立即对其进行一一审查，而是采取不告不理的原则，对于有关机关或个人提出某项法规、规章不符合宪法和有关法律规定，才对其进行审查。目前，备案制度不能有效地发挥作用的重要原因在于缺乏被动审查的启动机制。为此，在立法法中应对备案制度作进一步的规定。首先，应当明确法规、规章的备案机关以及报送备案的时限。其次，为了使被动审查机制得以启动，有关国家机关认为法规、自治条例和单行条例同宪法和法律相抵触时，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。第三，经有关专门委员会审查，确认有同宪法、法律相抵触的规定的，可以责成制定机关修改，也可以由常委会决定是否予以撤销。

作者介绍：武增 全国人大常委会法工委

立法法是关于国家立法制度的重要法律。1979年以来，我国立法工作已经走过了20年的历程，取得了巨大的成就。近几年来，国家着手建立社会主义市场经济体制，中央和地方立法步伐也不断加快。与此同时，我国立法制度中存在的一些问题也日益凸显，主要包括：立法主体的…

立法法是关于国家立法制度的重要法律。1979年以来，我国立法工作已经走过了20年的历程，取得了巨大的成就。近几年来，国家着手建立社会主义市场经济体制，中央和地方立法步伐也不断加快。与此同时，我国立法制度中存在的一些问题也日益凸显，主要包括：立法主体的…

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本文编号：194536