论公民个人提起环境公益诉讼

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论公民个人提起环境公益诉讼

发布日期： 2013-12-14 发布：  

  2013年16期目录       本期共收录文章20篇

　　摘 要 公民个人提起环境公益诉讼，作为解决环境问题、维护公共利益的一种有效方式，已为世界上多数国家所采用。在公益诉讼中，公民个人提起环境公益诉讼时有发生。然而，修改后的《民事诉讼法》第55条却把公民个人完全排除在公益诉讼之外，这是对公民极大的不信任。虽然公民个人提起环境公益诉讼会存在滥诉、专业性欠缺等方面的不足，但是公民有着参与国家和社会管理的积极性，通过立法技术处理，引导公民积极地参与到环境公益诉讼中来，不仅是给环境公益诉讼注入全新的活力，也是宪法规定公民参与国家和社会管理的权利的一种体现。
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　　关键词 环境公益诉讼 公民个人 原告资格 《民事诉讼法》第55条
　　作者简介：刘薇，湖北华中师范大学法学院。
　　中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-111-03
　　一、公益诉讼与环境公益诉讼
　　公益诉讼起源于古罗马时期。随着公益诉讼的发展，目前，公益诉讼依据提起诉讼的组织和个人的性质地位划分为狭义的公益诉讼和广义的公益诉讼。总体来说，公益诉讼就是公民个人、社会团体、组织以及国家机关依据法律法规的规定，对于侵害国家，社会或者不特定的多数人利益的行为，向法院提起诉讼，以此追究其法律责任，制止违法行为，维护公共利益的活动。
　　环境公益诉讼是有关环境保护方面的公益性诉讼。它最初出现在美国，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。
　　近年来，随着我国社会经济的不断发展，环境问题日益严重。相对的，环境公益诉讼逐渐进入司法工作的视野之中。2012年最新修改的《民事诉讼法》对环境公益诉讼有了新的规定，为我国环境公益诉讼的发展又提供了一个新起点。但是，对于公益诉讼的主体范围方面只规定了“有关机关”和“社会团体”，却把“公民个人”拒之门外。放眼全球，，当今各国的环境立法趋势是不断扩大环境公益诉讼原告资格范围。尤其是在英美法系公益诉讼的原告资格扩张到每一个公民原告的资格也不限于自身利益受到不法侵害从而使更多的人都能投身到维护公益的行动中去，大大的推动了公益诉讼制度的发展，也促进了全球环境保护事业的进步。可见，赋予公民个人环境公益诉讼原告资格是符合国际环境公益诉讼发展趋势的。
　　二、公民个人提起环境公益诉讼的现实基础
　　（一）公民个人提起环境公益诉讼的立法基础
　　我国目前关于公民个人参与的法律规定，主要体现在《宪法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等法律、法规之中。
　　1.宪法的规定
　　我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国公民个人参与环境保护的宪法依据。
　　2.环境保护法的规定
　　《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。海洋环境保护、水污染防治、大气污染防治、固体废物污染环境防治、环境噪声污染防治等环境污染防治单行法律中都有类似的规定。但是《环境保护法》对具体的控告机关并未做出明确说明，而且也没有指出单位和个人可以通过向人民法院提起诉讼的方法保护环境公益。
　　3.民事诉讼法的规定
　　新《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。这预示着公益诉讼制度在我国得以重新确立。但此次涉及到公益诉讼的内容过于简化，尤其将公益诉讼的原告主体仅限定于“法律规定的机关和有关组织”，不利于维护环境公益的需要。
　　如上所述，虽然我国现行法律赋予法律规定的机关和组织提起环境公益诉讼的权利，却始终没有给予公民个人提起环境公益诉讼的原告资格。
　　（二）公民个人提起环境公益诉讼的实践基础
　　1.无锡。无锡环保法庭第一批开始环境保护专门法庭试点工作。迄今为止，这是中国第一个公开宣布受理环境保护组织和个人所提起的环境公益诉讼的法院。
　　2.海南。2011年8月23日，海南省高级人民法院《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》明确规定公民有权书面申请人民检察院、相关行政机关提起环境公益诉讼。人民检察院、相关行政机关在合理期限内不起诉的，公民可以自行提起环境公益诉讼。
　　3.贵州。2012年9月，贵州省清镇市人民法院受理了一起公民个人提起的环境公益诉讼案件，清镇市人民检察院作为支持起诉单位派员出席了庭审。这是中国公民个人提起环境公益诉讼的首案。
　　在我国，检察院作为环境公益诉讼的原告主体已经逐渐试点展开，而公民作为原告无论在立法还是实践中都还处于摸索状态。但是无锡、海南等地“先于立法”的实践在一定程度上反映了这种强烈的司法需求。
　　三、公民个人提起环境公益诉讼的困境
　　赋予公民个人环境公益诉讼的原告资格，扩大了环境公益诉讼主体的范围，在一定程度上对解决环境问题起到积极作用，但在其具体实践过程中会遇到一些限制和问题，不利于发挥公民环境公益诉讼主体资格作用。
　　（一）确定环境诉讼主体资格的标准过于严格
　　我国诉讼法领域认为：只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格。这种理念并不适用于环境公益诉讼，因为环境具有“整体性”和“共有性”，生活于社会中的人当然享有在良好的环境中生存的权利。按照上述理念，一般人与环境侵权行为没有直接利害关系，即使属于日后的直接利害关系人，也只能“耐心”等待受害人的出现，期待受害者向法院起诉。而这种等待的最终结果，往往是环境公共利益没有受到法律保护，环境侵权行为也没有受到法律制裁。 　　（二）提起环境公益诉讼的成本过于巨大
　　新《民事诉讼法》第55条仅就何者可以向人民法院提起公益诉讼作出了原则性规定，而对公益诉讼的成本问题却未提及。环境公益诉讼作为一种复杂的诉讼，大多数时候耗费巨大。这些费用不仅包括公益诉讼提起之前产生的监测、化验、鉴定、评估等的耗费，还可能包括公民个人败诉后诉讼费用的承担。此外，很多复杂的环境公益诉讼从起诉到宣判时间跨度太长，让很多公民难以为继。这样大大削弱了公民提起环境公益诉讼的积极性。
　　（三）赋予公民个人原告资格存在滥诉的隐患
　　如果公民个人享有环境公益诉讼的起诉权，那么就扩大了环境公益诉讼主体资格的范围。环境公益诉讼的目的是为了保护环境公共利益，扩展原告资格范围在使更多的人获得司法帮助的同时也增加了滥诉的可能性。有可能出现专门借环境公益诉讼骗取巨额赔偿的现象。此外，公民个别的去提起诉讼还会造成重复诉讼的现象。这些诉讼的直接后果就是加重法院负担，使法院接受难以负荷，妨碍其功能的正常发挥，严重地浪费司法资源。
　　（四）专业技术上的限制
　　环境公益诉讼是一种对专业技术要求比较高的复杂诉讼，公民个人大多数欠缺这样的能力。比如在环境公益诉讼案件调查过程中会需要用专业知识和技能完成现场勘查、证据收集、损害后果鉴定等任务，大多数公民在没有专门机构的帮助下都不能满足环境公益诉讼过程中这些环节的需要。此外，虽然公民个人可以求助专业机构，但是这类机构数量少，一般的公民个人缺乏了解。因而在专业和技能方面的不足大大的降低了公民个人提起环境公益诉讼的可能性。
　　（五）公民法律意识的欠缺
　　我国长期以来排斥法律文化，在传统观念的影响下，很多人对自己的切身利益不敢用法律来保护，甚至把打官司当作应当避免的不光彩的事，更不用说环境公共利益。当代中国的法治进程不了避免地带来诉讼观念的更新，但对公益诉讼的发展不容乐观。此外，环境公益诉讼的被告大多数都是财力、物力丰厚的企业和政府，公民个人可能迫于压力或报复，从而放弃环境公益诉讼权。而且，我国很多民众法律意识淡薄，并没有认识到环境公益诉讼的积极意义。
　　四、公民个人提起环境公益诉讼的立法建议
　　从长远来看，赋予公民个人提起环境公益诉讼的资格，建立我国的公民诉讼制度，是必要的。虽然有观点认为，公民诉讼可能引发社会的不稳定，还可能导致公益诉讼的滥诉，但是这些担心是不必要的，这些问题都可以通过立法和制定相关程序来解决。
　　（一）打破“直接利害关系原则”
　　只给有足够资格的诉讼当事人以救济，这历来是获取救济的重要限制。我国民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法关于起诉权的规定虽然不尽相同，但其共同点是原告必须是自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织，即直接利害关系人。这是我国诉讼法领域长期以来存在的一种误区。其弊端载于忽略了公共利益的存在，关闭了对公共利益的救济之门。
　　由于环境污染一旦发生，涉及的受害人数量大、范围广，由此引发的环境公益诉讼若只是限制在直接利害关系人的范围内，容易造成漏诉，放纵违法行为人，打击以行动维护环境公益的公民的积极性。因此，法律应该扩大环境公益诉讼主体范围，保障任何个体均有权为维护环境公益，代表国家起诉违法行为人，这无疑能形成对侵害社会公益行为有效威慑与监督制约。
　　（二）建立公益诉讼基金和费用制度保障
　　为了使环境公益诉权获得救济，有的原告的耗费要大于将要获得的利益，出现利益的不相对称，从而影响诉讼的积极性。此外，社会上的弱势群体，因为经济困难等原因，难以打得起官司。为保障他们不会因为诉讼费而导致贫穷难以实现公益诉讼，许多法治国家都是通过法律援助制度和诉讼保险制度来进行弥补和完善。
　　环境公益诉讼案件专业要求高，诉讼费用巨大，公民个人难以承受。如果因为诉讼费用问题而使原告的权利无法得到救济，公民便会失去和放弃对公益诉讼保护的起诉权。因此，一方面，可以设立公益诉讼基金 。在每件诉讼案件中，从对败诉的被告的罚金中提留一定比例作为公益诉讼基金。同时，还可以接纳社会资金作为基金来源。公民可以向该基金提出申请，经基金组织审查符合要求的，可以批准。另一方面，可以有条件的国家负担。 对于环境公益诉讼案件，让国家来负担是合理的。因为即使公民个人在诉讼中败诉，仍然可以为国家带来一些积极的利益，给国家的公共政策方面带来正面的影响。
　　（三）建立健全奖惩机制
　　建立健全奖惩制度，保障公民个人在环境公益诉讼中胜诉后，一切合理付出都应该得到赔偿，可以得到奖励，避免公民个人陷入得不偿失的窘困境地，影响他们进行环境公益诉讼的积极性。这是由于环境公益诉讼的被告往往是具有一定财力、物力的企业、法人，具有“集团性侵害”的强势特征。在这种压力下，不依靠一定的法律援助和物资鼓励，公民个人很难发挥原告的作用。因此，对败诉的被告重罚，并从罚金中提取一定比例用于对公民原告的奖励是非常必要的的一个方面。
　　另一方面，为维护被告的合法权益，对滥用诉讼的个人进行遏制也是不可缺少的。如果原告滥用诉权，被告的合法权益很难保障。原告滥用诉权可能出于故意或过失。为此，应采取相应措施，一则防止原告滥诉，二则体现奖惩平衡。 比如（1）建立预审制度，严把受案关；（2）设置前置程序，通过行政手段解决问题；（3）对恶意滥用诉权的原告设定法律责任，进行必要的制裁；（4）无直接利害关系的原告无权申请法院对被告采取才删保全措施。
　　（四）增强公民个人环境公益诉权意识
　　诉权是一种救济权，是一种一切公民所平等享有的宪法性权利。而且诉权也是给予每一个公民从制度上表达自己意志的途径。 那么环境公益诉权就是社会权利主体以诉讼方式直接参与环境保护、管理的权利。
　　由于我国人口众多且普法活动不到位，很多公民对环境公益诉权意识缺乏认识，导致很多人认为环境公益与自己无关，这绝对不利于环境公益的保护。对此，首先，可以通过法学教育培养法律人才。法学教育发达，法律人才辈出，宣传和传播法律的人也就越多，人们的环境公益保护意识和民主参与意识也就会日益提高。其次，利用大众传播媒介进行普法教育也是一种涉及面很广、影响力很大的途径。同时它很容易在社会上形成一种舆论和气氛，使公民的环境公共利益保护意识潜移默化并深入人心。最后，司法实践是最生动实际、最有效的教育。我国法律规定的公开审判制度、法律援助制度等，能够使人们通过直观的、现实的途径获得对法律的感性的认识，对人们的心理产生强烈的影响，同时使公民懂得运用法律途径解决环境问题的有效性。 　　（五）加强公民个人和有关机关、组织之间的联系
　　公民个人的力量毕竟有限，比如在专业技术上就有欠缺，不可能独自面对所有的环境公益诉讼案件，为此三类主体之间建立一种互补的结构是非常重要的。 环境公益诉讼可以规定在提起诉讼前必须通知当地环境保护行政机关，环境保护行政机关在一定时间（比如参照美国的两个月）不予处理或者未妥善处理，公民方可向法院提起环境公益诉讼。环境保护行政机关承担着监督和防治环境污染的职责，针对企业等环境污染有着技术、人力、资金上的巨大优势，如果能有效介入并妥善处理，公民就没有提起诉讼的必要。这样对于社会资源的占用是最少的，也能减轻法院的负担。公民个人也可以把一些高度复杂的环境公益诉讼案件向某一类代表环境公益的组织提出诉讼建议，请求其提起诉讼。
　　五、结语
　　环境保护的根本动力在于公众的广泛参与，但长期以来，由于法律制度不完善，公民个人参与的途径并不多，保护环境的要求缺乏法制化的表达途径。环境公益诉讼的出现，则为公民个人提供了途径，这对推动环境保护将起到不可估量的作用。赋予公民个人原告资格既有立法上和实践中的必要性，更有克服似是而非争议的可行性，是值得通过试点尝试的重要措施。在实践中逐步克服困难，让公民作为环境公益诉讼诉讼的重要力量，发挥其独有的优势，给环境公益诉讼注入全新的活力，实现政府与公民个人在环保领域的合作治理，对于多元化、不同层次的环境利益得到表达也起到很好的促进作用，以更好的保护环境，维护国家、社会的公共利益。
　　注释：
　　张镝.公民个人作为环境公益诉讼原告的资格辨析.学术交流.2013（2）.
　　李劲.国外环境公益诉讼主体资格的确定及其借鉴.法学杂志.2011（10）.
　　文永辉.环境公益诉讼的地方性规范及司法实践评析.广西社会科学.2010（9）.
　　中国公益诉讼网.公民个人提起环境公益诉讼第一案.http：//www.pil.org.cn/q_news/q_news_page_3730.html，最后访问日期2013年4月1日.
　　颜运秋.公益诉讼法律制度研究.法律出版社.2008年版.第215页，第120页.
　　伍玉功.公益诉讼制度研究.湖南师范大学出版社.2006年版.第166页.
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