论规范性文件制定机关的行政诉讼地位

发布时间：2020-08-04 17:16

【摘要】：我国2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“《行政诉讼法》”)确立的规范性文件一并审查(也称为“附带审查”)制度是该次修法的重大成果之一,也肩负着各界对提高行政法治水平的至高期望。但一并审查制度仅是框架性地确立,有许多细节性问题尚不明确。其中,规范性文件制定机关在行政诉讼中的法律地位就没有明确规定。在规范性文件制定机关与被告非同一主体的情况下,制定机关应有的行政诉讼地位是一个十分重要的问题。因为制定机关作为被审查的规范性文件的制定者,了解及掌握着制定该文件的所有细节和证据材料,如制定依据、目的、理由以及制定程序等,明确其诉讼地位对一并审查能否顺利进行至关重要。制定机关的诉讼地位不明,将导致诉讼关系不完整,各方的权利义务关系不能合理和公平地配置,也不利于制定机关合法权益的保护。因此,明确制定机关的诉讼地位对一并审查制度地有效实施、维护相关方合法权益、实现程序正义以及完善规范性文件一并审查制度的诉讼理论都具有重要意义。但目前学界还欠缺专门针对一并审查中制定机关诉讼地位问题的研究,只有零星文章的部分内容有所涉及,这些研究的主要观点包括:认定制定机关是案外人地位、是共同被告地位、或是证人地位等,远未能形成共识。本文试就规范性文件制定机关的行政诉讼地位作出探讨,力图通过法律分析和相关司法实践准确揭示规范性文件制定机关的应有诉讼地位。学界目前关于制定机关是案外人、证人或共同被告地位的观点都不具有科学合理性,值得商榷。理论上存在缺陷,实践上也不可行。制定机关与法院对规范性文件一并审查的结果存在利害关系,因而不应当是案外人。同时,制定机关不中立于案情,其提交的有关主张涉案规范性文件合法的证据材料不仅仅是提供客观事实,也是为了谋求自身的利益,以获得有利于自己的诉讼结果,因而也不符合证人或专家证人的地位。此外,依据2014年修订的《行政诉讼法》的规定,制定机关也不能因其制定的规范性文件被一并审查而作为行政诉讼的共同被告。本文认为,规范性文件的制定机关在行政诉讼中应当列为第三人。对此,尽管《行政诉讼法》没有明确规定,但其第三人范围的一般性规定,为确立制定机关的行政诉讼第三人地位提供了制度空间。从诉讼理论上讲,规范性文件制定机关符合行政诉讼第三人的构成要件,其以第三人身份参诉也契合行政诉讼第三人制度的目的,并且有利于规范性文件一并审查的顺利开展和各方权益的保护。第一,在理论上和司法实践中,行政机关都可以成为行政诉讼的第三人,因而作为行政机关的规范性文件制定机关不存在成为第三人的主体资格障碍。第二,根据行政诉讼第三人理论,第三人既不是原告,也不是被告,但与法院的审查结果有利害关系。规范性文件制定机关基本符合这些特征。法院经审查对涉案规范性文件作出是否合法的认定及所提的相关司法建议,都能对制定机关的权益造成影响,可见制定机关与一并审查的“案件处理结果”之间存在利害关系。第三,尽管法院对规范性文件作出的认定和处理只是在裁判理由部分出现,但其要害是确认了规范性文件是否合法,对不合法的还提出了撤销、修改或废止等司法建议,这都可以归结为《行政诉讼法》第29条规定的“案件处理结果”之范围。第四,制定机关成为行政诉讼第三人亦符合该制度“维护当事人合法权益、查明案情、彻底解决纠纷和提高司法效率”的目的。最后,本文通过对2014年修订后《行政诉讼法》施行以来涉及规范性文件一并审查的1835件案例进行梳理,发现司法实践中已有5例制定机关作为诉讼第三人参诉的实例,这表明制定机关的诉讼第三人地位是具有实践基础和可操作性的。规范性文件制定机关成为行政诉讼第三人还需要研究一系列的关联性问题。这包括:制定机关作为诉讼第三人的权利义务、参诉方式和对诉讼后果的承担等。第一,制定机关作为诉讼第三人除享有委托代理人、陈述、辩论等诉讼权利外,在主动申请出庭时享有举证的权利,在法院依职权要求其出庭时承担举证的义务。因为制定机关在申请参诉时是为维护自身权益行使其享有的举证权利,法院要求其出庭是为了一并审查的顺利进行,制定机关履行举证的义务。此外,制定机关不享有上诉权。因为《行政诉讼法》第29条规定仅被判决承担义务或减损权益的第三人才享有上诉权,一并审查中制定机关不会被“判决”承担义务或减损权益。第二,制定机关作为诉讼第三人的参诉方式包括:法院依职权要求其参加和主动向法院申请参加。对于经法院通知而不参诉的,不阻止法院对规范性文件的一并审查。第三,制定机关作为诉讼第三人对诉讼后果的承担体现在:及时对司法建议进行书面答复,修改或废止违法的规范性文件。在这方面,制定机关作为诉讼第三人与一般的诉讼第三人具有差异,因为现阶段法院对违法的规范性文件的处置权是不充分的,不能“判决”撤销或废止规范性文件,只能在裁判理由部分予以认定,并提出修改或废止的司法建议。
【学位授予单位】：中南财经政法大学
【学位级别】：硕士
【学位授予年份】：2018
【分类号】：D925.3

【参考文献】