试论我国违宪审查制度的模式选择

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试论我国违宪审查制度的模式选择们认真思考的。而在专门机构审查模式的两种形式，即宪法法院和宪法委员会中，宪法委员会是适合我国的国情和现实需要的一种最佳模式。宪法委员会一般首先被认为是一种政治性机构，而宪法法院在体制上则被归入司法机关的范畴。作为一种政治性机构，宪法委员会在组织形式上比较灵活、富有弹性，更易于与我国的政治体制相融合；而建立一种政治性的违宪审查机构也符合我国的传统，较易于为人们所接受。笔者主张，采取宪法委员会式的专门机关审查模式，同时兼取宪法法院的某些合理因素，具体做法是：在全国人民代表大会下设立独立的宪法委员会（也可称宪法监督委员会），把最高国家权力机关的宪法监督与宪法委员会的专门机构违宪审查制结合起来，实行以宪法委员会的专门机构审查为主的体制。主要理由：

　　第一，必须以改革与发展的观点来思考完善我国的违宪审查制度问题。

　　毫无疑问，违宪审查模式的选择与一国的政治体制、法律和文化的传统是紧密相关的。完善我国的违宪审查体制必须从我国的国情出发，不能背离现行的政治体制，否则，也不能发挥有效的作用。然而，我们也必须看到违宪审查是当代宪法与宪政制度发展的一项重要内容，它的发展与完善本身也是改革，对于我们推进政治体制改革，发展社会主义民主，实行依法治国，建设社会主义法治国家具有直接的意义。

　　其一，完善违宪审查制度本身也是对我国政治体制的改革与发展。党的十五大报告指出：“我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史选择，必须坚持和完善这个根本政治制度”。这是我们推进政治体制改革的一项重要原则，同时也应成为完善违宪审查制度的一项基本原则。坚持和完善人民代表大会制度是相辅相成的两个方面。具体地说，人民代表大会制度作为根本政治制度是不能改变的，它的一些基本原则，诸如：国家一切权力属于人民，人民代表大会代表人民行使国家权力，代表机关产生和监督行政、审判和检察机关等原则也是必须坚持的；然而，人民代表大会制度的某些不完善的方面，涉及国家权力运行关系中的一些具体规则，也是可以或必须加以调整和改革的。不在实践中改革与完善人民代表大会制度，也难以实现坚持人民代表大会制度。在完善违宪审查制度的问题上，我们完全没有必要把“不涉及宪法的修改”作为一种前提条件。既然是改革，只要是必须的，也完全可以通过修改现行宪法，以使其法律化、制度化。

　　其二，应当通过改革，建立和健全具有中国特色的富有实效的违宪审查体制。现行宪法监督体制的最大缺陷就在于它无法落实，缺乏实效。完善我国的违宪审查制度，必须把有效性置于重要的地位。依法治国，首先是依宪治国。如果缺乏有效的违宪审查制度，任由违宪行为的存在与泛滥，不能及时予以纠正，不仅破坏了法制的统一与尊严，不利于实现依法治国的目标；而且也会危及我国改革与开放所取得的成果和社会的稳定。

　　第二，专门机构违宪审查模式具有与我国的政治体制和传统的兼容性。

　　诚然，欧洲的专门机构违宪审查模式是建立在西方资产阶级的分权理论与价值观基础之上，维护的是资本主义的宪政秩序，我们不能完全照搬欧洲的模式。然而就其具体内容和形式来说，也具有与我国的政治体制和文化传统相兼容的一面，可以为我们所借鉴。

　　从专门机构违宪审查模式的确立和发展来看，它所体现的理念并不必然与我国社会主义的政治制度和基本理论相冲突。它是欧洲大陆法系国家在议会违宪审查模式不能有效地制止违宪，保障公民的基本人权和维护资产阶级的民主制度，而引进美国的司法审查模式失败的背景下，基于欧洲各国的政治和文化传统所逐步形成和发展起来的。它与美国模式的差别，反映了两种不同的分权观念。美国模式是以分权制衡和先例约束为基础的；而欧洲的模式则是以权力分立和制定法优越为基础的。欧洲国家在传统上奉行“议会至上”和法律的“主权性”、“神圣性”的理念，因此“只有立法机关才能审查和限制自己”，[24]从而排除了由普通法院来行使违宪审查权。而设立独立于立法、行政和司法机关之外的“第四个机构”来实施违宪审查权；这一模式的选择，既适应了违立违宪审查制度以保障基本人权、维护宪政秩序的需要，又能够与欧洲各国的政治制度和文化的传统相协调。尽管专门机构审查模式的实施，实质上也是对议会立法权力的制约，它体现了当代宪政的“宪法至上”的理念在欧洲国家的确立，反映了通过建立和完善违宪审查制度来维护宪政秩序、保障基本人权的客观要求。我国人民代表大会制度的基本理论和原则是，人民代表大会是代表人民行使国家权力的机关，全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关。欧洲的专门机构违宪审查模式可以给我们一种启示，设置专门机构来审查违宪，并不必然改变全国人大的最高国家权力机关的地位。而在前社会主义国家的南斯拉夫和波兰也曾建立过宪法法院，并没有因此在制度上改变或削弱其人民代表机关的地位和作用。这也在一定程度上印证了我们的上述观点。

　　就专门机构审查模式所体现的宪法至上的法治观念，违宪审查机构的专门化，审查机构的组织和审查内容的政治性和司法性结合的特点，以及审查方式的多样化等等，反映了当今宪法和违宪审查制度发展的客观要求，都是值得我们总结和借鉴的，是可以与我们的政治体制相兼容的。

　　第三，实行专门机构违宪审查模式有利于在坚持人民代表大会制度的原则基础上，健全依法行使权力的制约机制。

　　党的十五大报告强调指出：要“加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一”：“要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制”。可以说，“宪法至上”的法治观念和健全依法行使权力的制约机制，也是我们完善违宪审查制度，实行专门机构违宪审查模式的理论基础和基本原则。违宪审查的基本精神就在于通过审查和纠正违宪行为，保证权力行使的合宪性与合法性，维护国家的宪政秩序。而设立违宪审查的专门机构，实在为健全权力制约机制的非常有效的形式。

　　由专门机构来行使违宪审查权是否会使其凌驾于国家权力机关之上，从而改变我们的政治体制？这是对实行专门机构审查模式持异议者的主要忧虑，也涉及专门机构审查模式与我国政治体制的兼容性。要回答这一问题，首先要解决的是我国人民代表大会作为国家的权力机关是否可能发生违宪？[25]人大的权力是否应当受到限制，是否可以受到来自其他方面的制约？在我国，全国和地方各级人大构成国家权力机关体系，全国人大及其常委会是我国的最高国家权力机关。然而，最高国家权力机关的权力并不等于应当是一种不受任何限制和制约的权力。依据我国宪法的规定和人民代表大会制度的权力运行的原则：其一，一切国家机关都必须遵守宪法和法律，一切法律、法规都不得与宪法相抵触。因此各级人大都必须依据宪法来行使权力，人大的立法必须符合宪法，受宪法的制约。这是以法律（广义的）制约权力。其二，人民代表大会是代表人民行使国家权力的机关，人民代表是由人民通过直接或间接选举的方法产生的，人民代表的活动受选民或选举单位的监督和罢免。这是以权利制约权力。其三，在我国国家权力的组织与活动中事实上也存在着某种分权与制约，人民代表大会有权监督其它国家机关的活动，但人大也不能超越宪法赋予的职权范围，去行使应当由其它国家机关行使的权力。这种制约在现行的权力运行机制上，是通过人大的自我约束实现的，是一种消极的制约。其四，中国共产党是我国的执政党，坚持党的领导是我国的宪法原则。人民代表大会的活动无疑要接受党的领导和监督。这是一种政治监督。上述各种监督和制约无疑是必要的，然而它们的作用是有一定局限性的，尤其是对在人大行使国家权力过程中发生的违宪行为，缺乏一种制度化的、积极和有效的监督与制约。

　　“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[26]任何权力都应当是有限制的、 受到制约的，这是近代宪政的基本精神。要解决权力的滥用，我们也必须建立和完善以权力制约权力的体制。如果说在国家权力机关之间的关系上，我们更多地强调要加强人大监督；那么在宪法的实施和监督上，则应当大力主张任何权力都应当受到制约，实行以权力制约权力，完善依法行使权力的监督和制约机制。就人大的活动来说，人大的立法和决议都是用召开会议的形式以法定表决程度通过的。但是我们不能排除个人（尤其是领导人员）对人大活动的影响，加之利益多元化下的代表的利益驱动，以及在立法和决策时的认识上和技术上的局限，都可以导致人大的立法和决议超越宪法和法律的规定，发生违宪行为。在人大本身违宪的情况下，仅靠其自身的制约机制是很难加以纠正的。而设立违宪审查的专门机构，不失为一种合理、有效的机制。

　　实行专门机构违宪审查模式，并不会削弱人民代表大会作为国家权力机关的地位和作用。其一，我国宪法和国家制度的最根本准则是“国家一切权力属于人民”，人民代表大会制度是根据这一准则建立起来的，它的权力运行也应当体现和服从这一原则。人大代表人民依据宪法行使国家权力，违宪审查机关依据宪法行使违宪审查权，解决宪法争议，制约包括人大在内的所有国家机关的违宪行为，使宪法得以真正贯彻实施，正是保证了人民主权原则的实现。其二，我国宪法是规定国家的根本制度和公民基本权利的国家根本法，维护宪法的权威也就是维护国家根本制度的权威。实行专门机构违宪审查模式及时、有效地纠正违宪，从根本上说也有利于加强人民代表大会的权威和作用。反之在现行监督体制下，听任违宪的法律、法规存在，不能及时予以纠正，恰恰是极大地损害了人大的权威。其三，最高国家权力机关的地位和作用主要表现在它享有国家立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权，在人大享有上述四大权力的基础上，由专门机构对其违反宪法的行为进行制约，丝毫不会改变其具有的崇高地位。其四，违宪审查的专门机构与人大的具体关系，可以根据我国人民代表大会制度的基本原则进行配制，以使其适应于我国的政治体制和法律文化传统。换言之，只要违宪审查的专门机构在地位上从属于全国人大，它由全国人大产生并受其监督，它对人大行为合宪性的审查并不妨碍人大作为国家权力机关的地位。事实上专门机构违宪审查的模式，无论是宪法法院还是宪法委员会，在不同的国家都是根据各国的具体情况来设置的。无疑，实行专门机构违宪审查模式将使我国的国家权力运行关系发生某种程度的变化，而这种变化体现了确立宪法至上的法治精神。完善我国的权力制约机制，从根本上说是对我国政治体制的发展与完善。

　　四、宪法委员会违宪审查体制的基本构思

　　任何一种违宪审查的基本模式都必须与本国的国情相融合，才能发挥其有效的作用。构建我国的宪法委员会违宪审查体制，应当使其与我国的政治体制相协调，同时要反映当代世界违宪审查发展的趋势，吸取其它国家的宪法委员会和宪法法院在组织体系、审查范围、审查方式和程序上对我们有益的经验。具体的设想如下：

　　第一，体制。在宪法上，保留全国人大监督宪法实施的规定，增加设立独立的宪法委员会行使违宪审查权；取消全国人大常委会监督宪法实施的规定。[27]增设独立的宪法委员会后，我国的违宪审查体制是全国人民代表大会的宪法监督与宪法委员会的专门违宪审查相结合，以宪法委员会为主的违宪审查体制。

　　第二，性质和地位。宪法委员会是在全国人大领导下实施违宪审查的专门机构，依据宪法独立行使职权，对全国人大负责。宪法委员会在地位上从属于全国人大，受全国人大的监督。全国人大保留监督宪法实施的最高权力，使之与我国人民代表大会制度的政治制度相衔接。而宪法委员会独立行使职权，可使其具有较高的权威和能力，有效地保证宪法监督的具体实现。

　　第三，组成和任期。宪法委员会的成员由全国人大会议主席团提名，全国人民代表大会批准，国家主席任命。在成员的结构中，曾经担任过人大和政府工作的人员、法官和检察官、以及政治和法律专家应当有一定的比例。除专家和学者外，当选后不得再兼任原来的人大、政府与司法工作。由国家主席任命，是为了突出宪法委员会的权威地位和神圣职责。宪法委员会实行任期制，，可连选连任。为保证违宪审查的严肃性和公正性，违宪审查机构应当具有稳定性。各国一般都规定其较议会、总统等更长的任期。我国宪法委员会在任期上也可不同于人大，同时应采取定期部分更换的方式。

　　第四，职权。各国违宪审查机构的职权不尽相同，大体上包括以下内容：（1）审查法律和其它规范性文件的合宪性， 即违宪立法审查权；（2）裁决国家机关之间的权限争议，即权限争执裁决权；（3）审理根据宪法对总统、政府成员和法官提出的弹劾案，即弹劾案审判权；（4）审理有关选举的诉讼案，即有关选举事项的裁决权。此外， 联邦德国宪法法院还受理公民提出的宪法诉愿案，它也为一些国家所借鉴（如匈牙利、俄罗斯等）；还有一些国家规定违宪审查机构的宪法解释权。一般来说，宪法委员会的职权范围要窄于宪法法院。

　　从我国的实际出发，对宪法委员会的职权不宜规定太宽，大致可包括如下内容：（1）审查法律、行政法规、 地方性法规和规章的合宪性；（2）裁决国家机关之间的权限争端， 国家机关之间的权限争端属于宪法争议，应当纳入宪法委员会的职权范围；（3）解释宪法， 宪法解释与违宪审查是不可分割的，宪法委员会实施违宪审查当然也应具有宪法解释权；（4）接受有关宪法问题的咨询， 主要是指有关国家机关在制定法律规范性文件时，以及政党在提出有关国家重大问题的政策时，涉及规范性文件和政策的合宪性问题，可向宪法委员会提出咨询，由其作出答复意见。

　　第五，审查方式和程度。（1）宪法委员会的审查方式， 可采取事先审查和事后审查相结合的方法。事先审查主要适用于全国人大及其常委会的立法，可由全国人大会议主席团和全国人大常委会委员长会议提出；事后审查则适用于所有法律和法规。（2 ）宪法争议案的提出和受理，宪法委员会根据有关组织和人员的提议和申请，受理宪法争议案件。有权提出宪法争议案的组织和人员是：全国人大会议主席团；全国人大常委会委员长会议；1／10以上全国人大代表联合提出； 全国人大常委会组成人员30人以上联名提出；国务院；最高人民法院；最高人民检察院；以及地方的省级人民代表大会及其常委会。由全国人大会议主席团和全国人大常委会委员长会议提议审查的，宪法委员会必须受理，并且应当在法定期限内作出决定；其他机关和人员提议和申请的，宪法委员会应在法定期限内作出受理或不受理的决定，不予受理的应当说明理由。（3）宪法委员会的决定可采取裁决和审查意见等形式， 对立法草案和宪法咨询可采取审查意见的形式；而对法律和其他规范性文件的合宪性争议的审查结论则应采用裁决的形式。

　　第六，效力。从我国人民代表大会制度的权力运行体制出发，宪法委员会作出的裁决的效力可分为两种：（1 ）宪法委员会作出全国人大及其常委会制定的法律违宪的裁决，不立即生效，可由全国人大或全国人大常委会在法定期限内对其制定的法律进行修改；如全国人民代表大会以全体代表的2／3以上多数通过决议，可推翻宪法委员会作出的裁决。（2）宪法委员会作出的法律合宪的裁决，以及行政法规、 地方性法规和规章违宪的裁决，一经作出即发生法律效力，被宪法委员会裁决违宪的上述规范性文件的全部或部分条款即丧失法律效力。

    参考文献：

　　[1] 参见程湘清：《关于宪法监督的几个有争议的问题》，《法学研究》1992年第4期； 陈云生：《走法治必由之路-论宪法和法律监督的制度化》，《比较法研究》1997年第1期；许崇德、 胡锦光：《完善我国宪法监督制度的若干问题思考》，载《我国当前法律实施的问题和对策》，北京，中国民主法制出版社1997年版。

　　[2] 参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京，北京大学出版社1986年版， 第63 ～65页。

　　[3] 参见张庆福、甄树青：《宪法监督发展趋势简析》，《外国法译评》1998年第1期。

　　[4] 参见《罗马尼亚宪法》（1991年），载《世界宪法全书》，青岛，青岛出版社1997年版。

　　[5] 参见刘向文：《论苏联宪法监督委员会的成立和实践》，载《宪政论丛》（第1卷），北京，法律出版社1998年版； 金永健：《违宪审查比较》，载《宪法比较研究文集》（2），北京， 中国民主法制出版社1993年版。

　　[6] 由前苏联解体后建立的各独立国家中，在违宪审查体制上，土库曼斯坦实行立法机关审查模式；爱沙尼亚采取美国式的司法审查模式；拉脱维亚宪法没有规定违宪审查体制；哈萨克斯坦则设立宪法委员会实施违宪审查；而其余各国，如俄罗斯、乌克兰、格鲁吉亚等11个国家，均是设立了宪法法院，实行宪法法院型的专门机关违宪审查体制。参见《世界宪法大全》，青岛，青岛出版社1997年版。

　　[7] 陈云生：《走法治必由之路-论宪法和法律监督的制度化》，《比较法研究》1997年第1期。

　　[8] 金永键：《违宪审查比较》，载《宪法比较研究文集》（2），北京，中国民主法制出版社1993年版， 第154页。

　　[9] 在《全国人大组织法》规定的可由全国人大常委会交付专门委员会审查的违宪案中，并不包括法律违宪案。而田纪云副委员长向九届人大一次会议所作的八届全国人大常委会工作报告中指出： “监督宪法的实施，包括对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查，是全国人大常委会的一项重要职权。”同样也将法律的合宪性审查排除在外。

　　[10] 第八届全国人大及其常委会在其5年的任期内， 共审议和通过法律和有关法律问题的决定118个，平均每年通过有23个之多；同时， 八届全国人大常委会在5年中对21个法律和有关法律问题的决定和实施情况进行了检查监督，然而在宪法监督上却仍然没有任何建树。

　　[11] 参见王磊：《试论我国的宪法解释机构》，《中外法学》1993年第6期； 包万超：《设立宪法委员会和最高法院违宪审查庭并行的复合审查制》，《法学》1998年第4期。

　　[12][美]路易·法沃勒《欧洲的违宪审查》，载《宪政与权利》，郑戈、赵晓力、强世功译，北京，三联书店1996年版，第28页。

　　[13] 参见胡锦光：《宪法诉讼制度若干问题》，载《宪法比较研究文集》（第2卷），北京， 中国民主法制出版社1993年版，第166页。

　　[14][美]路易·法沃勒《欧洲的违宪审查》，载《宪政与权利》，郑戈、赵晓力、强世功译，北京，三联书店1996年版，第37页。

　　[15][美]路易·法沃勒《欧洲的违宪审查》，载《宪政与权利》，郑戈、赵晓力、强世功译，北京，三联书店1996年版，第36页以下。

　　[16] 黑龙江铁力市法院部分案件的立案和执行需经市政府批准，可谓是司法行政化的典型。见《铁力法院怎能“出让”审判权》，载《法制日报》1998年4月3日。

　　[17] 每当最高国家权力机关颁布重要的法律，最高人民法院都要相应地制定详细的司法解释，以指导各级法院正确适用这些法律，就是一个例证。）

　　[18]法文conseilconstitutionel，有三种译法，即：宪法法院、宪法会议、宪法委员会。鉴于其不同于德国的宪法法院，本文采取多数学者所通行的“宪法委员会”的译法。

　　[19] 注：违宪审查的政治性，并非说它是直接对统治行为、政治问题（包括政策）进行审查，和从政治角度作出裁决，而是指宪法的争议往]往涉及重大的政治性问题，具有政治影响，违宪审查是对涉及宪法的政治问题从法律角度进行审查和作出裁决。

　　[20] 参见[日]户波江二：《司法权与违宪审查制论的50年》，载：《宪政论丛》（第1卷），北京， 法律出版社1998年版，第334页。

　　[21] 李岩：《违宪审查与人权保障》，载《外国法译评》1997年第4期。

　　[22] 转引自胡锦光：《论法国宪法监督体制》，载《宪政论丛》（第1卷），北京，法律出版社1998年版，第255页。

　　[23] 刘兆兴：《德国联邦宪法法院总论》，北京，法律出版社1998年版，第74～75页。

　　[24] [美]路易·法沃勒《欧洲的违宪审查》，载《宪政与权利》，郑戈、赵晓力、强世功译，北京，三联书店1996年版，第36页。

　　[25] 提出人大违宪的可能性，决非忽略行政机关和司法机关违宪的可能及危害。实践中，违宪往往更多地发生在行政和司法行为中。然而从违宪审查体制上的选择，我们不能不考虑人大违宪的问题。

　　[26] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》，上册，张雁深译，北京，商务印书馆1982年版，第154页。

　　[27] 设立宪法委员会后，全国人大常委会没有必要再保留监督宪法实施的职权，否则会发生监督权限上的冲突；全国人大常委会的监督权主要是对其他国家机关以及下级国家权力机关的工作监督。

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