试析以引渡为视角谈我国反腐困境与出路

发布时间：2016-04-29 13:17

　　论文摘要 官员腐败问题一直是鲠在老百姓喉咙的利刺。自习近平总书记上台之后，大举实行“打虎行动”，给我国反腐倡廉建设带来了新气象，但贪官外逃依然是反腐败活动的一大障碍，而引渡制度的苍白无力，使我国虽有心将外逃贪官抓捕归案，却常常无功而返。因此，如何摆脱外逃贪官难以引渡的困局，是本文讨论的重点。

　　论文关键词 外逃贪官 引渡 困难 反腐

　　腐败犯罪荼毒人心，易使民众对国家、政府、执政党失去信心，是以世界各国谈“腐”色变。腐败问题在我国尤为严重，且屡禁不止。自第四代领导人上台后，习近平总书记明确提出反腐倡廉主导思想： “要把权力关进制度的笼子里”，但是仍有不少贪官污吏外逃，不仅损害政府权威，且使巨款流向国外。
　　外逃贪官，从犯罪主体上看，少部分是国家机关工作的政府官员，更多是在国有企业（特别是国有金融机构）担任要职的领导或保管国有资产的负责人；从犯罪性质上看，外逃贪官少部分是贿赂型犯罪，更多的是挪用公款等职务犯罪。我国近年外逃贪官数字不断刷新，他们身上背负的是令人咋舌的高额资金。人钱均失，使我国国民经济蒙受巨大损失。引渡是追捕外逃贪官最正规的方法，也是主要途径。然想象美好，现实骨感，我国引渡制度在现实情况中难以奏效。我国在过去多番尝试将外逃贪官引渡回国，但成功者廖廖。引渡贪官回国，几乎沦为噱头。

　　一、 引渡的界定、性质与模式

　　引渡如何定义在学界争议不大，是指一国应他国所求，将本国境内被他国指控为罪的人移交给请求国审判并处罚的制度。引渡制度的渊源，可以溯及到古埃及王国，当时赫梯国与古埃及连年征战，两败俱伤，反使他国渔翁得利。赫梯国担忧腹背受敌，故求和于埃及法老，双方缔结了友好协议，雕刻在银板之上，正是此份协议孕育了引渡制度。
　　引渡是国与国之间司法合作的重要形式，也是一国司法主权的延伸与体现。其主要处理刑事范畴的法律事务，又具有行政司法性质。引渡兼具实体法、程序法与国际刑事司法三重性质，是极为重要的国际司法协助制度，历来为各国所重视。
　　当前国际上反腐败犯罪主要存在三种引渡合作机制：一是建立在联合国框架之上，以《联合国反腐败公约》为依据的合作机制，但由于联合国未设立执法机构，该机制可操作性不强；二是区域间国家合作机制，如欧盟各成员国之间的合作，但该机制也正是局限于“区域间”，影响力较弱；三是国家之间成立双边合作机制，此为引渡制度中最直接、最普遍的实践模式，也是本文主要探讨的引渡模式。

　　二、 我国主动引渡外逃贪官的困境

　　我国外逃贪官到底有多少，官方并未给出明确数字。2011年中国社会科学院调研资料披露，自上世纪九十年代中期以来，党政干部、企业高管、驻外中资机构外逃人数高达18000人，携带款项达到8000亿人民币。贪官外逃的恶性影响，由此可见一斑。稀落可数的成功引渡案件，在庞大的外逃贪官人数面前，无疑只是杯水车薪。我国主动引渡外逃贪官步履维艰，主要因为以下方面：
　　（一）引渡条约的缺失
　　我国于二十一世纪伊始公布实施《中华人民共和国引渡法》，又积极签署各类国际条约，为打击外逃贪官提供法律基础，但我国与外国签订引渡条约的数量依然太少。我国外交部条约法律司司长徐宏在接受访问时表示，截至2014年11月我国与外国缔结的引渡条约仅有39项（生效数目29项），且缔结国家主要集中在我国周边，与西方发达国家签约极其有限。然事实情况是，美加等国恰是我国贪官外逃的集中地，或者说，正因为引渡条约的缺失，才使贪官们逃往这些可让逍遥法外的“天堂”。
　　（二）引渡原则的阻碍
　　引渡制度存有约定成俗的各项原则，各项原则虽使引渡制度不落轻率，但也将许多引渡案件扼杀于摇篮之中。
　　1.双重犯罪原则：该原则是指当且仅当请求国与被请求国双方法律均认为某人所实施行为是犯罪且应受惩罚达到一定程度，方可引渡。然而，由于各国法律制度、法律体系不同，认定犯罪问题标准不一，双重犯罪之标准往往难以达到。此外，西方国家常以怀疑司法公正、漠视人权之名对我国司法制度进行非难，即使被引渡之人有犯罪之实，作为被请求国的西方国家亦支吾其辞，使我国极为被动。
　　2.政治犯不引渡原则：顾名思义，政治犯不引渡原则是指将政治犯排除在引渡之外的原则。该原则为世界各国所认可与遵循，但到底何为政治犯，却未有统一标准。由于意识形态不同，西方资本主义国家常以政治犯为借口，对我国引渡外逃贪官予以拒绝。
　　3.本国公民不引渡原则：为了保护本国公民之利益，一般即使本国国民在国外犯罪，也不将该国民移交外国审判与刑罚，这便是本国公民不引渡原则。在实践中，亦存在某些外逃贪官通过一些手段获得外国国籍，在本国公民不引渡原则的“庇护”下逍遥于律法之外。
　　4.死刑不引渡原则：如按照请求国法律，被引渡人可能被判处死刑的情形下，除非请求国能承诺不判处或不执行死刑，否则被请求国不引渡该罪犯，这是死刑不引渡原则。我国是世界上现存为数不多适用死刑的国家，且适用死刑罪名繁多，受到国际人道主义者的诸多诘难。在过去，将死刑不引渡原则写进条约也是我国与他国签订双边引渡条约的重大阻碍。而在引渡外逃贪官的实际过程中，也常因外国担心引渡回国的贪官被判处死刑而搁浅。
　　（三）引渡效率低下
　　签订引渡条约需要耗费大量的财力、精力，但即使已有引渡条约，成本与时耗的问题，也是引渡的巨大阻力。引渡程序繁琐、复杂，作为主动引渡国，从提出请求，相对国审查、逮捕罪犯，双方交涉、移接罪犯，层层环节堆砌成昂贵的司法成本，故有些国家被请求引渡的时候，也因其追查、审理引渡案件花费的经费向请求国要求对追讨回的赃款进行提成。引渡过程漫长而曲折，翻看现有引渡案例，引渡耗费的时间少则数年，多则十多年。如此昂贵代价，不禁使人忖度引渡的意义和价值几何。

　　三、解决外逃贪官引渡难的对策

　　（一）加大引渡协议谈判
　　我国外交官与法律工作者都知晓，缔约是解决我国主动引渡贪官难题的根本出路。中国谈判代表应采用更加灵活变通的方式，并通过适当“让利”促使相对国更接受引渡，但更重要的一点是提高我国国际地位与综合实力。从过去缔约情况上看，国家的国际竞争力对缔约结果的影响是显而易见的，我国与东南亚、部分非洲国家在谈判引渡协议时事半功倍，而与西方发达国家谈判则事倍功半，这与谈判双方底气是分不开的。此外，我国目前与外国缔结引渡条约仅三十多项，，美国与外国缔结的引渡条约高达一百多项，相较之下亦可见真章。
　　（二）原则层面的变通
　　得益于民主制度的兴起，当前国际上阻碍引渡的原则获得了可喜的新发展，结合新的发展趋势，要使外逃贪官引渡困局破冰，仍需以下长足努力：
　　1.争取腐败犯罪认定标准与国际接轨：基于传统的双重犯罪原则过于僵化狭隘，现今双重犯罪原则有所缓和，在特殊情况下，即使引渡客体的行为在被请求国不被认定为犯罪，也能成功引渡，但是从作用力更强的内因上看，我国应加强刑事立法，将腐败犯罪认定标准国际化。
　　2.腐败犯罪去政治犯化：由于腐败犯罪已成为世界性问题，各国对之深恶痛嫉，因此国际法上有腐败犯罪去政治犯化的趋势，如2005年《联合国反腐败公约》便规定将腐败犯罪排除在政治犯罪之外，但实践中政治犯罪与腐败犯罪交织的情况并不鲜见，且贪官外逃也带去巨款，被引渡国有甜头可尝，故而以“政治庇护”为名，为贪官撑起“保护伞”。故而要将腐败犯罪彻底去政治犯化，还需抱以破釜沉舟的决心。
　　3.本国国民或引渡或起诉：对于原本为中国公民贪腐外逃后取得外国国籍的罪犯，其对我国的损害是既定事实，我国享有对其进行处罚的自然权利，但如果引渡难成现实，则改而要求被请求国对该罪犯进行处罚，这就是“或引渡或起诉”原则。突破刑事司法属地管辖，由被请求国审判外逃贪官，也是追究外逃贪官，追回赃款的良好替代方式。
　　4.适当废止腐败犯罪死刑：理性对待腐败犯罪死刑问题，是保证我国引渡外逃贪官机制顺畅的不二法则。过去，我国之所以能与法澳缔约，不得不归功于谈判者签订引渡条约时在死刑问题上的务实、变通态度。类似引渡条款虽难逃成为贪官的“免死金牌”，但相比放弃追诉，眼睁睁看贪官外逃而哀声叹气，放弃贪官判死，也是维护国家利益的正确选择。
　　（三）简化引渡程序
　　各国引渡规定都要求繁琐复杂的程序与较高标准的证据，这虽有利于保障被引渡者权利，却无形之中影响对罪犯的打击。繁杂的程序往往使引渡贪官如拳打棉花，无处着力，因此简化引渡程序、减少成本，是大势之所趋，这在《联合国反腐败公约》中也有所体现。目前，世界上某些先进、成熟的引渡条约中已然有简化引渡程序具体、可操作性的条款，如《欧盟成员国间简易引渡程序公约》中，便规定若被引渡人同意引渡、被请求国主管机关批准，则适合简易引渡，不须提交引渡请求书或者其他文件。我国也应借鉴经验，简化引渡程序，尽可能避免因引渡外逃贪官而过于“劳民伤财”。
　　（四）寻求替代措施
　　由于引渡制度限制过多，外逃贪官引渡回国阻力过大，故近些年来兴起了不少引渡替代措施，如非法移民遣返，即借助他国移民法，通过非法移民处理程序将非法移民驱逐出境，这种方式在我国与美国合作移送外逃贪官方面已有不少成功案例；又如与国际刑警组织合作，发布抓捕外逃贪官的“红色通缉令”，此替代措施化被动为主动，颇见成效；再如2014年“猎狐行动”中，我国公安机关、司法机关巧用“劝返”方式，也成功将许多逃亡在外、生活困苦的贪官劝导回国接受制裁。可见，引渡替代措施形式多样、操作灵活，对于遏止贪官外逃特别是抓捕逃往与我国尚未缔约国家的罪犯意义重大，不容小觑。

　　四、结语

　　腐败分子奸佞狡猾，我国虽有心将他们抓捕归案，但引渡绝非一厢情愿可达成，还需国外政府积极配合。在当前我国国际影响力有限而西方列强对我国司法制度成见颇深的情形下，引渡外逃贪官困难重重，但这也绝不意味着所有的努力都是白费的。事实上，近两年我国在打击外逃贪官方面成效显著，重点在决心二字。我们有理由相信，只要心坚意定，外逃贪官终将无所遁形。

本文编号：39226