论当代行政法上的信赖保护原则

  本文关键词：论当代行政法上的信赖保护原则，由笔耕文化传播整理发布。

论当代行政法上的信赖保护原则

　　摘 要：当代行政法形成和发展的现实基础是行政民主化潮流以及新的“政府－公民”关系的形成，并与近几十年来世界范围内主要法治国家（地区）在行政领域的改革方向相适应，在此背景下逐步实现了对行政法一系列原则和制度的创新发展；而信赖保护作为一项基本原则在行政法上的最终确立和发挥作用，乃是行政法在当代发展的重要内容之一；为此必须进一步明确信赖保护原则的基本内涵、社会基础、宪政基础、法理背景，以及在当代行政法上的地位和作用，这是实现行政法治的内在要求。

　　关键词：信赖保护，基本原则，当代行政法，行政民主化

　　关于行政合法性原则和行政合理性原则在当代行政法上的地位，近些年来人们已取得较多共识，并将其定位于当代行政法的基本原则；但关于行政紧急性原则、信赖保护原则（亦称信赖利益保护原则）等等在当代行政法上的地位，过去一直未能受到足够重视，一般的行政法论著少有提及，教科书也未将其列入行政法的基本原则体系中去。①即便偶尔有所提及，也往往将其作为行政合理性原则的内涵之一略加论列。②近年来，行政法学界开始重视信赖保护原则在行政法上的重要地位，将其作为一种基本的法律原则加以提倡，或者将其视为“非常有价值”的行政法原则。③尤其值得关注的是，近来已有个别学者将信赖保护原则作为诚实信用原则在行政法中的运用，并作为其建构的行政法基本原则之一的行政均衡原则的具体组成部分写入教科书。④我们认为，信赖保护原则在当代行政法中具有重要的地位和作用，应当与行政合法性、行政合理性、行政应急性等原则并重，作为当代行政法的基本原则之一，在公共行政管理的诸领域、诸层面、诸环节中发挥应有的指导作用，本文对此试作探讨。⑤

　　一、当代行政法上信赖保护的理念及其内涵

　　（一）行政信赖保护的理念

　　一般认为，行政法上的信赖保护原则萌芽于第一次世界大战前后的德国，当时德国各邦行政法院在裁判有关撤销、废止行政处分的案件时，对开始引用此项原则的内容；第二次世界大战结束之后，有关信赖保护的学说与论争不断出现、演进，行政信赖保护开始被人们提升为行政法基本原则来加以认识，并在行政法制实践中得到某些运用；至1973年10月召开的德国法学者大会将“行政上之信赖保护”定为会议第二主题，信赖保护作为一项公法原则的地位终告奠定。⑥1976年德国《行政程序法》的颁布，标志着行政信赖保护作为行政法上的一项基本原则在法典中得到正式确认，并为此后的多数大陆法国家所仿效。⑦

　　这一阶段，英美法国家也另辟蹊径地在行政法上确立了与此近似的“合法预期原则”或“不得翻供原则”。⑧

　　我国台湾地区自20世纪80年代以来陆续以判例的形式援引行政信赖保护的原则作为审判依据，并在1999年通过的《行政程序法》第1条中明确地将“增进人民对行政之信赖”列为该法立法目的之一。

　　我国最高人民法院在1999年通过的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第59条中规定：“根据行政诉讼法第54条第2项规定判决撤销的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施”。虽然在立法中未对行政信赖保护加以明文规定，但上述第59条的规定已从特殊角度促使行政信赖保护的理念和原则得以在行政审判实践中发挥一定作用。

　　十届全国人大常委会第四次会议于2003年8月27日通过的我国《行政许可法》第8条规定：“行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”：“……为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。此条规定虽未明确提及信赖保护的概念，但已将禁止反言、情变补偿等政府诚信和信赖保护的内容大致加以表述，具有重要的行政法制实践指导意义。

　　2004年3月22日国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》虽然也未正式使用信赖保护的概念，但将“诚实守信”作为依法行政的基本要求之一明确规定下来，要求：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这一规定已涵括了行政信赖保护原则的基本内容，值得充分肯定、高度重视、认真实践。

　　（二）行政信赖保护的内涵

　　综观行政信赖保护原则的各种定义，显然学界对于这一原则的理论渊源、保护客体及保护机制等诸多方面均存在着不同认识；但就各种定义所关注的焦点而言，仍可看出学界对这一原则的内涵之理解，主要集中于如下几个方面：

　　第一个方面，强调行政信赖保护的依据蕴涵于现代法治国家的精神之中。如认为信赖保护原则的树立“基于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的考虑”；⑨或认为行政信赖保护直接基于宪法上所保护的人民基本权利，而对于此原则究竟源于宪法上何种基本权利，则又有财产权说与自由权说。⑩

　　第二个方面，指出“信赖”的客体是行政过程中的某些不变因素。有学者概括地称之为“行政过程中某些因素的不变性”，并细分为具体的行政行为与抽象的行政行为。11还有的更具体地将信赖的客体概括为行政处分、法令、计划、行政法上的承诺等等。

　　第三个方面，阐明信赖保护所“保护”的客体是行政相对人的信赖利益。至于这种利益究竟是已为行政相对人所既得，或者仅是其可以期待的权益，则不同观点之间有所差别。也有学者概括地提出，“信赖保护其实便是对人民处置权的保护”，其保护客体为行政相对人的处置权。12

　　第四个方面，提出信赖保护的实现在于对行政主体的诚信保障附以一定的约束性责任。如姜明安教授将信赖保护原则界定为“政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常”。13也有学者提出信赖保护的实现在于要求行政主体不得撤销行政相对人在行政活动过程中获得的信赖利益，或在撤销之后合理补偿其信赖损失，即有“存续保护”与“财产保护”两种实现方式。14

　　笔者认为，自德国《行政程序法》就行政处分行为的撤销与废止作出信赖保护的规定以来，信赖保护作为行政法上一项基本原则的地位日益明晰，其适用的范围日益宽泛，内容日益丰富，而实现的方式也日益多样。如果对信赖保护原则的内涵作出狭隘的理解和界定，难免存在被当代行政法制现实所否定、抛弃的危险。因此，在理解和界定信赖保护原则的内涵时，应当着眼于其体现的深厚宪政背景、其依托的鲜活社会现实，并加以认真考量，尽可能避免对这一原则的理解失之于狭隘与偏颇。

　　就行政信赖保护原则的渊源或依据而言，无论认为其出自于法律安定性的要求，抑或来自于宪法上所规定的某项人民基本权利，甚至认为它来自于私法“诚信原则”在公法上的类推运用15，均难以单独而有力地说明在行政法上确立信赖保护原则的必要，需要对诸项理由加以糅合方能使之得到较为完整与合理的解释。对行政信赖保护的各种理论解释，只有放在现代法治国家的背景之下方能成立。离开这一背景，便无行政上的信赖保护可言。法治精神、法治国家、宪政追求，乃是行政信赖保护原则的理论源泉。

　　行政信赖保护中“信赖”的客体是相当广泛的，绝非仅仅局限于具有单方性、处分性的具体行政行为，还应当包括行政主体颁布行政法规、行政规章、其他规范性文件的行为以及长期以来所形成的惯例、规则等等，而行政指导、非拘束性行政计划、行政承诺等非强制性行为（包括一些事实行为）也应在信赖的对象之列，此外还应当包括行政主体之间的职权划分等等。试图穷尽这些事项显然是困难的，但简单地将它们概括为“行政过程中某些因素的不变性”也难免失之笼统。上述对象之所以能够成为信赖的客体，在于这些因素一旦形成，行政相对人将对此因素及其结果产生一定的预期，从而选择、调整自己的行为方式，可谓“无预期则无信赖”。因此，“信赖”的客体应该是行政主体的可预期的行为、承诺、规则、惯例及事实状态等因素。

　　行政信赖保护所“保护”的客体，诚如陈新民教授所言应当是“人民的处置权”；但人民处置权之所以值得保护，实际上在于这种处置权的行使已经或者可以为其带来一定的利益。这种利益由于人民对行政主体所形成的可预期因素的信赖而发生，因人民就此种信赖所做出的处置、选择而获得。无论这种利益业已为行政相对人所获得，或仅在其可以期待获得的范围之内，只要其具有正当性，均应受到法律的保护。因此，信赖保护所“保护”的客体应当是人民的正当利益。

　　对于信赖保护的实现机制而言，则“存续保护”与“财产保护”，乃是传统上的、主要的保护机制；但考虑到当代国家的行政手段发生日新月异的变化，以及充分保障人民权益的必要，有关信赖保护的实现途径，似乎不宜指定具体的方式，而仅仅明确要求行政主体坚守信用、不得随意变更、反复无常，否则必须承担一定的法律责任，便已足够。也许正是出于此类考虑，故有学者将信赖保护原则的适用条件简要地概括为“存在信赖基础、具备信赖行为、信赖值得保护”这样三项要素，便于以此理解和判断有关信赖保护的问题。16

　　鉴于上述理由，对当代行政法上的信赖保护原则可作如下界定：信赖保护原则是指在现代法治国家中，基于保护人民正当权益的考虑，行政主体对其在行政过程中形成的可预期的行为、承诺、规则、惯例、状态等因素，必须遵守信用，不得随意变更，否则将承担相应的法律责任，如因重大公共利益需要变更时也必须作出相应的补救安排。

　　二、信赖保护原则的社会基础与现实条件

　　行政法治的发展紧紧依托于每一个历史阶段的社会现实，为每一阶段基本的行政模式所决定，与每一阶段的“政府－公民”关系结构相适应。这就要求我们在探究行政法治内在规律的时候，必须立足于当代国家行政的社会物质基础，以及当代国家行政模式的渊源、发展与现状。信赖保护原则之所以应确立为当代行政法上的一项基本原则，其背后的社会基础是行政民主化潮流影响之下的“政府－公民”关系结构，其具体的现实条件则集中表现为当代国家在行政模式上的革新演进。

　　（一）信赖保护的社会基础：行政民主化潮流下的“国家－公民”关系结构

　　传统行政法所规范、调整的社会关系，无不围绕着公共行政权力尤其是国家行政权力行使的过程而展开，因而政府与公民（国家行政机关与行政相对人）之间的关系结构便构成了整个行政法律体系得以建立的基础。不同的“政府－公民”关系结构将导致不同的行政法律体系的建立及运作，对这一法律体系的某项原则加以探求，离不开这一层面上的思考。当代社会“政府－公民”关系结构的形成，与这一时代的行政民主化潮流息息相关，集中表现为从“全能政府”向“有限政府”的转变，从“集权行政”向“参与行政”的转变，从“官僚行政”向“服务行政”的转变。在民主化潮流推动下呈现出来的“政府－公民”关系结构，至少为行政法制变革创造了如下几个方面的前提：

　　1.“有限政府”的目标改变了行政权力的空间。

　　自20世纪初叶开始，尤其是到了“二战”前后，西方社会由于“市场失败”、“市场失灵”的教训而改变了传统上对国家行政权不信任的态度，转而寻求行政权力的干预，国家行政权迅速渗透到社会生活的方方面面，“行政国家”、“全能政府”之理论概括逐渐成为社会现实。17有学者认为，国家的行政职能之所以得到迅速扩张，除了由于国家权力对社会变化的正确反应之外，在很大程度上还源于人们对国家权力的过度迷信与夸大。18由于国家权力在社会生活各领域的急剧扩张后日益凸现的“非市场失灵”（即“政府失灵”）的现象，行政权力具有二重性（既有积极作用也有消极作用）遂成普遍共识。自20世纪70年代以来，“行政国家”、“全能政府”的弊端日益明显，因而世界主要国家纷纷将其行政模式向“有限政府”的方向转变，通过种种措施努力塑造“有限而有效”的政府。

　　政府职能运行空间的压缩，无疑为公民个人的选择留下了相对广阔的空间，也为各种社会力量参与社会公共事务的管理提供了舞台。但值得注意的是，政府的收缩并不意味着在政府权力与社会力量的运作空间之间将出现一道鲜明的界限，政府职能的收缩更多地引起了其角色的改变，这种转变被人们称为从“划桨人”到“掌舵人”的改变，“掌舵”的政府甚至将在更加广阔的领域里发挥着全新的作用-与以前不同的是，这种作用的发挥将会经常性地与社会、与个人的力量和意志更加紧密地结合在一起，而不再是其单方意志决定一切。

　　2.“参与行政”的兴起改变了行政“两造”的地位。

　　传统的行政模式是集权行政、高权行政，国家行政权力都集中于政府和各类行政机关行使，即便是所谓“责任政府”也仅仅是要求政府的行为应当对人民负责而已，但作为国家权力终极所有者和委托者的人民群众则无须直接参与国家行政权力的行使。19但这一传统在近数十年来受到行政管理与行政法制发展实践的挑战并已被实践所深刻改变，而变革的力量来自于“参与式民主”的现代政治与法治理念。“参与式民主”倡导政府把直接或间接地接受公民委托而行使的部分权力“还政于民”，这部分国家权力将由介于国家与公民之间的“非政府组织”（“准政府组织”、“社会中介组织”、“第三部门”）加以行使；与此同时，公民个人也得以通过多种途径和形式直接参与政府管理，这些形式包括论证会、听证会、提交意见、口头辩论等等，并以此影响行政权力运行的过程。这使得行政权实际上由政府、社会和公民共同行使。20

　　由此，传统行政“两造”（即行政主体与行政相对人）之间的界限在某些情况下开始变得不再十分清晰，行政主体在行政权力运作过程中的优越性也常常变得不甚明显，在某种条件下行政相对人甚至取得了比较优越的地位（例如在行政程序制度运作框架内），从而有利于达到行政“两造”在权利义务上的总体平等。21正是由于行政“两造”地位上的此消彼长，使得当代行政法有可能更加对等地设计二者之间的权利义务关系，政府将在行为上被赋予更多的义务，而相对人的权益则反过来受到更加严密的保护。

　　3.“服务型政府”的取向带来了行政理念的更新。

　　当代政府向“服务型”方向的转变，实际上是对已被严重异化了的政府的重新塑造。在过去一百多年的时间里，政府曾经由于实行“管制行政”、“官僚行政”，其消极、冷漠、僵硬、麻木的表现，导致了政府与公民之间长期处于紧张关系甚至对抗状态，一方面公民难以从政府那里获得更多的好处，另一方面政府的行政目标也常常难以达致或者不得不为此付出更大的代价。

　　“管理就是服务”的新理念带来了政府与公民关系的一系列变化。在民主化潮流下提出的“服务行政”口号则将政府定位在服务者的角色上，政府以服务于整个社会的姿态出现，以社会公众的需要作为其行动的导向，任何时候都不以任何手段去追求政府自身的利益。22在服务行政的努力方向下，政府的目标定位于不断改进其对公民、社会的服务，其落脚点在于公民利益的获得，以恢复其本质上应有的“公仆”本色，则公民利益被置于政府利益之上，如其所遭受的来自于政府的不当损害，也当然有必要加以保护与补偿。

　　纵观当代国家行政民主化的发展潮流，它循着行政法治的远大目标并通过不断的行政管理理念与制度创新，深刻地重塑当代社会中的“政府－公民”结构，为行政法向更高层次的演进提供了牢固的物质基础与广阔的发展空间。其总体的发展趋势表现在：公民在国家行政过程中的地位变得更加积极、主动而有发言权，政府回归其为民服务的本位，从而使得政府与公民二者间的地位趋于对等，公民的正当利益也理所当然地受到更多的强调与尊重。

　　具体就行政信赖保护而言，这些变化使得政府与公民之间在更大范围内建立起联系紧密、界限清晰、相对平等的关系，也必然导致公民利益更多地与政府权力的运作发生关联并对其产生信赖，其由此遭受利益损失的可能性也大为增加。而基于政府的“服务性”角色，这种损失中的正当部分理应得到充分的补偿。

　　（二）信赖保护的现实条件：对传统国家行政模式的新一轮改革

　　世界范围内的行政改革运动伴随着行政民主化的潮流而兴起，于上个世纪70年代中期开始出现并席卷全球，其实践的先驱当属英国前首相撒切尔夫人所发起的“下一步计划”改革运动，23而美国学者戴维？奥斯本则以《再造政府》一书在理论上开其先河。

　　行政改革运动力图将行政过程中的公民放在一个更加积极、主动的位置上，并使其利益得到更充分的重视，新的行政过程力图建立政府与个人间的“伙伴关系”，这使得二者得以在法律上被视为对等的主体，从而产生了将信赖保护作为一项原则在国家行政的各个方面加以普遍运用的可能与必要，其主要的体现集中在：

　　其一，行政主体多元化的带来的变化与回应。行政改革的倡导者将传统官僚制行政模式的层级节制视为“最直接的罪恶”。24而改变这一状况的途径是实现行政权力的分散化与行政主体的多元化。行政主体的多元化使得相当一部分行政机关的固有职权，向非官方的社团、组织乃至个人分散并转型呈现，这也称之为民营化进程。人们对这种新的行政权力分布状态的信赖显然需要得到保护，以确保人们的利益不会因这种格局的轻易改变而招致损失。

　　其二，行政手段多样化带来的变化与回应。“相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱了，淡化了，而越来越多地体现出民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神”。25而这些新的行政手段以行政指导与行政合同最具代表性。其共同之处在于将行政主体及其相对人拟制为对等的双方，并提倡彼此间的信赖以保障行政目的的实现，此种信赖当然需要加以保障。

　　其三，行政方式弹性化带来的变化与回应。行政弹性化改革的重点在于减少对公务员或下级机关的微观控制与规则羁束，而代之以绩效考核，甚至将公共事务以市场化的形式签约“外包”或“内包”，其运行逻辑被概括为“相信-核实-负责”三个环节。26如此，则社会公众在与内部控制与规则羁束相对弱化的民营机构或公务员打交道的过程中所产生的合理信赖，迫切需要得到行政法上的妥善保护。

　　值得注意的是，信赖保护作为行政法上的一项基本原则被广泛讨论、认同并被写入许多国家的立法文件，也正是发生在20世纪70年代以后的事情。

　　（三）信赖保护的直接功用：建立当代社会的政府信用

　　经过数个世纪的发展演变之后，当代法治国家正逐步形成一种“强政府，大社会”的二元结构：国家的力量仍然在社会生活中占据着主导性的地位，与此同时社会与公众的力量正日益变得强大。国家与社会两大元素能否和谐共存、良性互动，将直接影响整个社会发展的方向与步伐。鉴于政府的强大组织力量及其所占据的显要地位，显然政府在社会公众中的信用无可替代地成为了“粘合”国家与社会两大力量的关键性纽带，成为整个社会用体系的重心，“任何政府形式所能具有的重要的优点就是促进公众本身的美德和智慧”。27

　　一般认为，所谓的政府信用指的是国家行政机关在社会经济管理活动中所取得的信任。其内容包括三层基本含义：其一，国家行政机关签订并实际履行行政合同而取得对方当事人的信任；其二，国家行政机关在执法过程中依法行政而取得社会的信任；其三，国家行政机关在没有法律、法规、政策和行政合同约束的情况下仍能够执行正义，维护公众利益，正确履行职责而取得社会信任。28

　　政府信用的形成与增长源于民众对政府的信赖与支持，政府信用在各方面、各层次的实现都取决于且决定着国家行政法治的现实水平。所谓国家的行政法治，意味着引入一系列具有普遍效力、居于政府权力之上的法律原则、规则，将政府纳入法律治理的轨道，做到“政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约”（哈耶克语）。就维护政府信用而言，，实行信赖保护的原则就是要求政府严格信守诺言，不得反复无常。诚如应松年教授所言，“政府本身也应该建立、遵循诚实信用、信赖保护的准则，成为整个社会诚信的示范者，切实保障公民权益。”29

　　三、信赖保护原则的宪政基础与法理背景

　　（一）行政信赖保护原则源自“法治国家”的宪政原则

　　有关行政信赖保护原则在理论上的依据与渊源，学界向来存在不同意见，其较为流行者大致有“诚信类推说”、“法律安定说”与“基本权利说”等三种：

　　其一，“诚信类推”之说认为信赖保护原则乃是私法上“诚实信用”原则在公法上的类推。该观点提出最早、流行甚广，信赖保护原则在德国法上得以率先出现也基于此种类推，此观点为众多学者所提倡，认为“信义诚实的原则乃至信赖保护的原则，是将在私人间适用的法原理适用于行政法关系的情况”。30

　　其二，“法律安定说”也为通行的学说之一，认为信赖保护的对象在于人民对旧法律状态存续的信赖，并防止事后的法律溯及，以保护人民的处分权。“所以法安定性原则作为信赖保护原则之依据，较为妥当”。31

　　其三，“基本权利说”认为行政信赖保护实质上出于宪法上所保护的人民基本权利：信赖保护的对象乃是人民因信赖法律、行政处分而实施其行为的权利，属于宪法上的自由权；而保护的结果在于保障或补偿人民因信赖而产生的正当利益，属于财产权。

　　上述三种解说分别从某一方面揭示了信赖保护原则应确立为行政法原则的合理原因，却又存在某些缺陷，无法单独、完整地解释这一原则。应当看到，“诚实信用”为私法上的基本原则，行政法上的信赖保护虽则同样以“诚信”作为根本且可透过诚信原则加以解释，但二者仍有本质的不同。在私法上，诚信乃是基于意思自治与契约自由的要求，而在公法上，诚信则为现代宪政的必然要求；私法诚信的主体为对等关系，公法上则常常未必如此；私法上的诚信为双向与相互的关系，而公法上的信赖保护则单指政府对于人民的信用。由此，行政法上的信赖保护原则，不宜简单地认为是由私法上的诚信原则类推所得，而有学者将其径直称为公法上的诚信原则也未必妥当。32 此外，“法律安定”与“基本权利”之说也难以单独解释信赖保护的原则。原因在于法律的安定并非绝对的安定、不变，而人民所拥有的宪法基本权利也并非漫无边际，以上两说尚未提供非常有说服力的解释。

　　实际上，无论对政府诚信、法律安定的要求，还是对人民基本权利的保护，均蕴涵在现代社会“法治国家”的宪政原理之中，同处于后者的统率之下。只有在“法治国家”的宪政原理之下将上述三点理由加以联系、统一，方能对行政信赖保护给出相对完整的理论解释。换言之，行政信赖保护原则的重要内涵源出于“法治国家”的宪政原理。此项宪政原理要求，国家统治权只能在国家法律规定的范畴内运作，法律应当是具有普遍性、明确性、可预见性、可预测性的规范，不允许个人或者国家机关的意志凌驾于法律之上。因此，行政机关业已形成、公民业

[1] [2] 下一页

  本文关键词：论当代行政法上的信赖保护原则，由笔耕文化传播整理发布。