行政法理论基础控权论_张弘论文：统一行政法理论基础之批判
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统一行政法理论基础之批判------兼及“管理论”、“控权论”、“平衡论”、“服务论”的重新定位
张弘 曲畅
[摘要]行政法的理论基础是一个重要且有争议的问题。一直以来关于什么是行政法的理论基础的内涵与标准众说纷纭，“控权论”、“平衡论”、“服务论”都在极力标榜自己就是行政法的理论基础。但行政法其实根本就不存在统一的理论基础，只有一般意义的理论。我们并不否认研究行政法理论基础的意义，甚至对整体性的中国行政法的影响已经出人意料。业已存在的诸多理论必将继续指导中国行政法的进步与发展，但需要重新界定作用领域。
[关键词]行政法理论基础 批判分析 作用领域
Critical Analysis on the Uniform Rationale for Administrative Law
------Repositioning “Management theory”、“Power-control theory”、“Balance theory”、“Service theory”
Zhang Hong, Qu Chang
[Abstract] The rationale for administrative law is an important and disputed topic. For a long time, there are many different opinions about what is the connotation and criteria of administrative law rationale. “Power-control theory”、“Balance theory”、“Service theory” have all been doing their best respectively to prove that they are the rationale for administrative law themselves. There is no uniform rationale in Administrative Law in fact, only the theory in general sense. We cannot deny the significance of the study on administrative law rationale, it even has unexpected effect on comprehensive Chinese Administrative Law. Many existing theories are bound to guide Chinese
Administrative Law to improvement and development, but their action domains need repositioning.
[Key words] administrative law rationale; critical analysis; action domains
每每在课堂上讲解行政法的理论基础时总有疑问无法解释清楚，在期望对行政法有所贡献时总有行政法学人自有的对行政法的理论基础热衷情感的无法释怀。有时，自己追问自己：行政法真的有自己的理论基础吗？“平衡论”是行政法的理论基础吗？在大多数情形下，都是无法自己说服自己。从目前学界对行政法理论基础的研究态势来看，学者都希望能够提出一个权威的学说作为理论基础，从而统领行政法学研究的理论和实践。令人遗憾的是，“主张和观点虽多，但其中尚未有被人们普遍认同或基本接受的观点” [1]。为了能贡献一份力量，在勇气的指使下，于今我们拿起批判的武器，试析之。
一、众说纷纭：什么是行政法的理论基础
（一）国内主要观点综述
什么是行政法的理论基础，真的是歧见纷现，不同学者都有着自己独到的见解：
第一种观点，是从行政法基本理论所应该囊括的内容出发来揭示行政法的理论基础。该学者认为：“用‘基本理论’较之‘理论基础’可能更贴切些。它可以是关于行政法产生，发展客观规律的总结与阐释，关于行政法中的基本制度以及这些制度之间的内在逻辑关系的分析和由此得出的一系列主张和结论，还有关于行政法的价值、行政法的功能与作用、行政法中最核心的问题—行政权力与公民权利之间关系的阐释等等，它们共同构成了行政法学基本理论的重要部分。”[3]
第二种观点，是从整体性和全局性的角度来定性行政法理论基础的。该学者认为“它不该是仅仅用来解答行政法的概念，或作用、或范围、或本质、或目标是什么的一种理论。行政法学理论基础应该是整个行政法学理论内容的基本精神或“精神内核”，是构成行政法学理论“大厦”的“基础”，它直接决定了行政法学理论的各个主要方面。”[2]
第三种观点，是从理论层面和实践层面分别来说明行政法理论基础所追求的目标。“在理论上，行政法的理论基础是为了科学地揭示行政法与其所赖以存在的基础间的辨证关系，准确的界定行政法的内涵和外延，客观地分析行政法区别于其他部门法的性质和特点、内容和形式，全面地发展和把握行政法产生、发展和消亡的客观规律，从而为解释具体的行政法现象和建立行政法学体系提供指导。在实践中，行政法的理论基础是为了准确的认定法律规范和案件的性质，从而正确的适用法律，科学地完善法律设施，因为我国也存在着行政法与民法、行政庭与民庭、经济庭的分野。”[4]
第四种观点，是从部门法理论基础具有的共同特征而推出行政法理论基础应具有的性质。“行政法的理论基础应该具有以下特点：（1）从理论高度来看，应当具有指导力，即部门法的理论基础应当具有在一定的理论高度上对部门法实践进行导向、概括和升华的作用和意义；（2）从理论广度来看，应该具有理论涵盖力，必须能够反映某部门法的整个历史发展过程、该部门法在各国的不同表现、该部门法所有领域的内容和特征、该部门法不同时期的指导思想和观念；（3）从理论深度来看，应当具有渗透力，必须能够深刻反映部门法的起源、性质、特征、功能、观念、和价值目标，反映部门法与其他相关部门法之间的关联性，反映部门法与社会经济之间的关联性，反映部门法与社会经济、政治和文化生活的关联性；（4）从理论密度来看，应当具有浓缩力，它既是一个法律制度的基点，又是一个精密的思想源，由它流淌出解决实践问题的各种思维。”[5]
第五种观点，是从行政法理论基础功能的角度来确定。“其一，解释功能。既理论基础必须能够对一国行政法的产生、发展过程以及行政法的目标与手段、内容与形式、观念与制度、观念与制度等现象作出全面而合理的解释。其二，指导功能。既理论基础必须能够科学地指导一国行政法制度建设与理论体系构建。从而减少其盲目性，使其沿着合乎行政法基本规律的方向和朝着既定的理想目标健康发展。其三，整合功能。既理论基础必须如同一束红线一样贯穿于行政法始终，从而促使整个学科的知识体系趋于和谐、有序、统一。其四，修复功能，既理论基础必须保持足够的开放性和弹性，进而通过不断的自我修复满足时代发展及社会变迁的需求。”[6]
（二）行政法理论基础的判断标准
行政法理论基础的判断标准又在哪里呢？杨海坤、关保英认为，对这一问题的不同回答，便形成了理论基础的不同学说。从学界已取得的研究成果来看，以下两个标准是不容忽视的：其一，本土特色。既应当立足于中国经济改革、政治改革、及行政改革的实际，在借鉴国外行政法诸种模式优点的基础上，针对中国行政法发展的具体情境，努力寻求适合中国本土特色的行政法理论基础。其二，宪政理念。既在探求我国行政法理论基础的时，应当坚持宪政这一基本标准，限制公共权力，保护公民自由。[7]
关于行政法理论基础范畴的界定，是一个主观的问题亦即对行政法理论基础含义的认知问题。上述的五种观点既有可取之处，但也让人感到作为定义仍旧不够准确。目前学者们对行政法理论基础的界定无关对错，只是从不同角度、不同观念出发加以阐释。其实每一种表述，都带有共同的韵味，都想把行政法理论基础定位成一个可以统领全局的万能理论，由它派生出行政法学的所有要素。从目前的研究现状来看很难找到一个真理性的定义，公司法的功能。所以采用下定义的方式来界定什么是行政法的理论基础这条路是很难走的。但这并不妨碍我们判断一个理论是否为可以作为行政法的理论基础。学者们对行政法理论基础范畴的界定给我们提供了多层次的判断标准，一旦某个理论被冠之“理论基础”的威名，那它必须接受所有对行政法理论基础下过定义的学者们的检验，若在哪个层面被否定，则说明该理论不具备所谓的真理性、基石性、核心性，也就肯定不是大家心目中神圣的“行政法理论基础”。
二、不可能性：行政法是否存在统一的理论基础
学者杨解君曾在1996年撰文分析，关于行政法理论基础的探讨存在诸多缺欠之处，具体表现在：“有浅述而无深论；观点虽多却少争辩与反驳；理论思考过于简单和绝对化。”[8] 时至今日，其当年所提出的问题，经过十几年的积累与流变已经大有改观，但行政法是否存在统一的理论基础仍然是一个悬而未决的话题，而且绝大多数学者并不想做否认性的解答，这样至少还给自己一个可以继续耕耘的“自留地”，也给行政法统一的理论基础一个生的希望。而我们则与众不同，仍然坚持认为：行政法不存在统一的理论基础，理由如下：
（一）对国外行政法理论（基础）的评析
各国行政法治所处的阶段、任务以及与此有关的理论并不相同，行政法的侧重也有相当的差异。因此，不同国家不同发展时期行政法的理论和实践上是有差别的。[9]不区分各国的社会制度、经济制度、历史条件、文化传统而认为世界各国的行政法律制度和观念都是一个模式，无疑是一种偏狭、绝对化的态度。[10]
1.大陆法系国家的行政法理论（基础）
大陆法系学者对行政法理论或所谓基础的研究是通过建立区分公法和私法的标准展开的。法国是行政法的母国，其行政法是一个公法体系，行政诉讼由行政法院管辖。行政法的中心观念就是究竟适用什么标准来解决行政法的适用范围和行政法院的管辖范围。伴随着行政职能的发展，法国行政法院提出过不同的标准，学术界据此建立不同的学说来阐释行政法的基本观念，先后出现过“公共权力学说”、“公务学说”、“多元标准学说”。在当代行政活动大量扩张的新形势下，法国学者对于行政法的基本观念进行了不少讨论，出现了“公共利益说”、“新公共权力说”、“否认行政法的基本观念说”等等。最高行政法院在决定管辖权的时候，不是采取一个标准，而是采取几个标准得到证实。行政法不是只有一个基本观念，而是具有几个基本观念，以适应行政活动的不同目的和方式。[11]德国法学家在认识行政法时没有提出这样或那样的学说，也没有采用下定义的方式，而是直接地、具体地叙述和说明行政法的性质及特征。奥托·迈耶关于行政法的阐释突出了“保权”与“控权”的统一。哈特穆特·毛雷尔的论述体现了浓厚的“控权”色彩。[12]德国区分公法与私法的标准同样有着不同的理论，主要有起源于古罗马法学家乌尔比安的“利益理论”、保尔·拉邦德主张的“服务理论”以及格奥尔格·耶林内克代表的“主体理论”。[13]
2.英美法系国家的行政法理论（基础）
英国和美国是普通法系的两大支柱,考察行政法在两国的变迁便于我们理解关于英美法系国家行政法理论基础的不同观点。英国的法律思想和实践可以概括为两种对立的模式，哈洛和罗林斯称之谓“红灯理论”和“绿灯理论”。以戴雪和韦德的观点为代表的“红灯理论”更为保守，以控制为导向。詹宁斯以自由或社会为导向，本质更注重效率性，成为“绿灯理论”的代表。当今，一直存在着上述两种基本立场融合的趋势，旨在对行政进行内外控制与让公共行政机关独立工作之间寻找新的平衡。有时这一立场被称为“黄灯理论”。[14]美国行政法肇端于殖民地时期，它承继英国的司法审查传统，“控权论”是其主导观念和思想。但仍有很多学者对“控权模式”提出质疑，典型代表是理查德·B·斯图尔特教授提出的“利益代表模式”，力主通过有效的机制设置和制度改革，扩大相关利益方的参与机会，并在各种冲突的价值和利益间保持平衡。[15]
3.其它国家的行政法理论（基础）
日本行政法的思想脉络比较复杂，既有公法、私法二元论的影响，又受英美法观念中不刻意区分公法、私法的冲击；既受德国行政法观念的影响，视行政法为小宪法，高度重视成文法的制定与完善，又打上了英美法中判例、习惯、法理皆为法律渊源的烙印；既重视管理型行政法制度的建设，又强调服务行政观念的制度化。[16]日本行政法理论分为两部分，传统学说和在批判传统学说基础上形成的现代诸多流派。盐野宏教授在分析了现代日本行政现象的特点以及诸流派之后，认为日本行政法基本原理包含三个方面的因素：（1）依法行政的原理。（2）对行政过程有效控制的原理。（3）法的一般原理。[17]再以俄联邦行政法为例。由于苏联解体后,俄罗斯的政治、经济、法律制度均发生了重大变革。所以在行政法领域中,其行政法理论基础也由传统的“管理论”模式转换为“控权—平衡论”模式。[18]
(二) 对国内流行诸说的批判
我国行政法的理论基础定位在某一理论上，既不符合行政法学科本身的特点，也不符合行政法治的实践要求。[19]理由主要有以下三点：
1.统一行政法理论基础与行政法学科的特点相悖
行政法具有多种观念和因素，很难以一个观念来概括和说明。因此我们不能只以一个标准来界定行政法及其理论基础。行政法的调整范围又是如此广泛，“从摇篮到坟墓”，甚至直至今日都没有一部统一的行政法典。可以说行政法就是一部多元化的法律，从形式到内容、从功能到目标都是多元的。那么，只有多元化的理论才能决定行政法多元化的性质，所以我们认为要把行政法理论基础整齐划一,这种思路是不科学的。
2.统一行政法理论基础不符合行政法治的实践要求
行政法理论基础作为抽象的“在”，是一种人类思维的指向性。马克思主义认为，哲学反思的现实基础是人类自身的社会生活。哲学所寻求的“本体”，必须要从人类自身的社会生活出发予以解释。行政法哲学即是从历史上曾有的以及现有的行政法规范出发，对行政法作本体论探讨。[20]辩证唯物主义让我们知道只有“变”才是“不变”的。历史唯物主义告诉我们，物质基础是第一位的，决定上层建筑；上层建筑是第二位的，对物质基础具有反作用。事实证明，行政法的产生与发展才是我们关注和探究行政法理论基础的根本原因和必然条件，作为意识形态的行政法理论基础的作用则是为构建科学的行政法制度提供指导。理论终究是要指导实践，接受实践检验的，行政法理论基础只有应用于实践才能得到提升和完善。总而言之，理论要跟上时代的步伐，科学的理论要具备客观性、多元性、开放性和指导性。对行政法理论基础的研究是一个不断接近真理的过程，不同时间和空间状态下所总结出的行政法理论基础只是相对真理，然而社会的脚步不会停歇，所以行政法理论基础是不可能被统一的，统一行政法理论基础是违背客观规律的，这当然与行政法治实践的要求相悖。
3. 统一行政法理论基础只属于行政法的一般性基础理论或是基本观念
目前存在的诸多学说本身存在缺陷，只能作为行政法的一般理论，而不能称之为“理论基础”。
关于行政法理论基础的学说，目前流行的主要观点有：“平衡论”、“控权论”、“管理论”、“公共利益本位论”、“公共权力论”、“服务论”等。“平衡论”观点的基本含义是:在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务在总体上应当是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。不论哪一方侵犯了另一方的合法权益，都应予以纠正。同时，平衡论也可称为兼顾论，即兼顾国家利益、公共利益和个人利益。源于英美国家传统的政府法治理论的“控权论”，主张行政法应是以权利为本位，对行政权进行控制的法。“公共利益本位论”提出行政法的理论基础是由一定层次的公共利益与个人利益关系决定的，因此行政法的理论基础应构筑在公共利益与个人利益关系之上，继而通过对行政法内部矛盾运动(个人利益与公共利益的矛盾)的剖析，提出个人利益应服从于公共利益，公共利益是矛盾的主要方面。“公共权力论”的基本观点是:国家权力是同人民大众“分离”的权力，行政权力当然也是这样一种权力。作为公共权力它是人民的、社会的权力，但它又凌驾于人民大众之上、社会之上，这本身就是一个矛盾，而且是国家权力的因而也是行政权力的根本矛盾。正是由于国家权力、行政权力的这种矛盾性，因而它内在地要求予以法律规定和调整。所以，权力和法律是不可分割的，任何公共权力都需要运用法律予以规范，任何公共权力在行使中形成的社会关系总需要通过法律的手段来加以调整。“管理论”认为行政法既是管理行政机关和公务员的法，又是行政机关进行管理的法。“服务论”认为现代行政法实质上是服务行政法。它兼具服务与受益的功能，它的主要内容是要求“政府不应以管理者的身份自居，而应以服务者的身份去为作为主人的人民提供各种服务。
令人遗憾的是，观点虽多，但却无法统一。持不同观点的学者在证明自己学说的同时，也在不停的批判其他学说。近二十年来，关于行政法理论基础的讨论不曾停止过。不成熟的学说自然不用再提，哪怕是一些发展的相对成熟的学说也被挑出了许多漏洞，令人感到无法成立。究其根源，以上诸说都属于行政法的一般性基础理论或是基本观念，而不是所谓的行政法的“理论基础”。原因如下：
（1）缺乏理论高度。在当代社会，消极行政或者秩序行政的观念已经过时，行政机关必须利用积极的手段，才能充分保障公民的权利。美国宪法学家劳伦斯·却伯认为“要在限制政府权力和利用政府的权能之间保持必要的张力，政府必须干预而非消极无为才能真实实现自由”。从这一意义上说，控权论在理论上的观念是过时的，不宜作为行政法的理论基础。[21]同样，“管理论”只是单方面地强调强化政府的权力，对社会进行单向的控制，无视行政相对方的权利，忽视了对管理者的监督，过于强调行政效率和行政特权，所以具有较大的片面性，不符合社会历史发展的民主与法治潮流。[22]
（2）缺乏理论深度。“平衡论”没有具备“行政法理论基础”的各项条件和标准，其中最关键的也就是平衡论的两个致命弱点:一是它否定控制行政权力的必要性，它是以否定控权论为前提；二是它在提出实现“平衡”的各种手段时，没有揭示这些手段的控权本质；把行政法的“平衡”目标作为行政法的理论基础，缺乏对行政法功能的说明，即该理论重目标轻手段。[23]再如“公共利益本位论”，这一理论本身存在较多的缺陷，追求公共利益不仅是行政法的目的，而且也是其他部门法的目的，从这一意义上讲，这一理论的提出没有意义。而且，这一理论不能说明为什么行政法是人类社会发展到一定阶段以后才出现，而不像其他部门法一样随着人类社会的产生而产生。对于“公共权力论”，它没有说明行政法是如何规范行政权的，也没有说明行政法的目的是什么。“服务论”面临最大的一个问题是：它没有说明也无法说明行政法通过什么手段来达到为人民服务这一目的，而且它也无法明确行政法与其他部门法的界限。[24]
（3）缺乏广泛性。无论“平衡论”多么现代，“控权论”多么传统，皆因只能指导行政法中的某一方面而失去广泛性，也自然失去理论基础地位。也许有人会说，，按此说法不可能有全面指导行政法的理论基础，其实这个观点可能是正确的，由于行政法调整内容的广泛性、复杂性及技术性，以一个以一贯之的理论，涵盖所有行政法领域几乎是不可能的，只能是一定的理论指导一定的行政范围，既“平衡论”、“控权论”、“服务论”只能是行政法的区域理论，而不能是理论基础。而且，行政法“服务论”的发生，本身就证明行政法理论是一个动态的开放状态。总有例外的状态，表明现有的所谓行政法理论基础，不具有广泛性。
（4）缺乏实践性。这一点表现最明显的还是“平衡论”。“平衡论”很难找到现实的对应物，它忽视了中国与西方国家行政法发展的不同轨迹。即使“平衡论”在西方行政法中有存在的价值，但在中国也缺乏其生长的社会基础，所以“平衡论”不具有可操作性。在立法、司法和执法领域，都很难界定“平衡”的标准。[25]
三、墙里墙外：研究行政法理论基础的意义何在
从罗豪才先生提出“平衡论”作为行政法理论基础以来，由于学者们的积极参与，发表各种学说见地，“显示了行政法学者对行政法功能的整体性反思和对行政法价值取向的强烈关怀”[26]，客观上促进了中国行政法学理论的深入和成果的丰富，公司法解释三。基本上摆脱了注释法学的地位，使行政法学成为“显学”，为中国依法治国和行政法治的进步提供了必要的智力支持。这就是行政法学对中国法治的贡献，而这些理论即使不具有理论基础地位，但它们的理论贡献也是不容否定的，尤其是“控权论”、“平衡论”、“服务论”在各自的领域“独领风骚”，甚至构成各自的学科“范式”，尤以北京大学法学院的“平衡论”范式为代表。
1.行政法学理论对中国行政法及法治的影响举例
一是行政法基本原则的研究与适应。应该说，行政法基本原则作为行政法的灵魂与精髓，反映了行政法的核心价值与目的，其基础地位是其他任何具体规范或者应用理论无法替代的。在行政法学领域，不研究和把握行政法的基本原则，就不可能深刻了解行政法，不可能全面掌握行政法，也不可能正确运用行政法。[27]行政法基本原则的理论研究不但弥补了成文法的不足，统领、指导整个行政法实践，而且丰富了行政法非成文法的渊源，使行政法的适用更加有的放矢。行政法基本原则的理论研究以周佑勇的《行政法基本原则研究》为代表，该书不仅对行政法基本原则理论进行了深入的探讨，有着相当高的理论水准，而且密切关注行政和司法实践，具有浓厚的现实关怀，堪称行政法基础理论领域一部具有开拓性的学术力作。[28]其实在此之前，1996年罗豪才先生在其主编的《行政法学》[29]教材中就对行政法基本原则有很好的研究，其中，首次提出的“行政应急性原则”高瞻远瞩，对7年后既2003年发生的“SARS”中的行政执法产生重要的影响，效果甚佳。
二是行政契约的研究与适用。行政契约也称行政合同，是改革开放农业联产承包的产物，发展路径是先有实践后有理论，再指导实践。余凌云的《行政契约论》可以说打破了行政契约理论领域的空白，成为国内行政契约理论领域的开拓之作。其中《治安承诺责任协议》从行政契约视角对“杨叶模式”的个案研究最具代表。湖北省鄂州市杨叶派出所与辖区单位签订治安承诺责任书，如果在被承诺单位发生敲诈勒索和聚众哄抢这两类案件，派出所将赔偿一切直接损失。治安承诺责任制实施以来，各方面收效明显，引起全省乃至全国的注意，被称为“杨叶模式”。“杨叶模式”在法律上深远而重大的意义在于这种行政法关系上形成的协议，其实质是一种纯粹意义上的行政契约。从制度建设角度讲，它向人们展示出一个以行政契约为“可变通手段”来解决“非常态案件”的范例，代表着行政契约未来运用和发展的方向。[30]
三是行政指导的研究与适用。行政指导是市场经济的产物，改变了传统行政行为单方强制性，具有温情性。莫于川的专著《行政指导论纲》和《行政指导要论》集行政指导之大成，对行政指导的实践有巨大的推动作用，之后，莫于川开始了行政指导的实践历程，其在福建泉州工商局作为试点，取得经验。2006年12月24日上午，中国人民大学宪政与行政法治研究中心与北京大学法学院软法研究中心共同主办的“行政指导与软法研究------以泉州工商行政指导实践为研究样本”学术研讨会在中国人民大学逸夫会议中心举行。国内行政法学名家汇聚一堂，对泉州市工商局开展的行政指导工作和法学理论研究中新开辟的软法领域展开热烈讨论。与会同志对于泉州经验普遍给予了充分的肯定，同时也对泉州市工商局行政指导实践的深入发展提出了建议。[31]时至今日，行政指导已在许多领域适用，替代传统行政行为方式。
2. “平衡论”范式理论对中国行政法及法治的影响分析
范式作为一个科学概念是由美国著名的科学家史学家和科学哲学家托马斯·库恩（Thomas S. Kuhn）最早提出来的。按照库恩的观点，在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设。[32]范式就是世界观，是一个学科范围内最广泛的共识单位，将“范式”概念引入行政法学，可以将行政法学范式初步界定为有关行政法学研究的一套假设、一套理论框架，它是观察和认识复杂行政法现象的一幅地图或一种方式。[33]而通过研究发现，也许主观并无积极创立行政法学范式的目的，但北京大学法学院因对“平衡论”作为行政法理论基础的研究，由于一直以来的坚持，包括罗豪才先生的优势地位和其弟子的“学术贯彻”，以及“平衡论”观点的普及乃至立法、执法、司法实践的广泛应用，“平衡论”范式已基本形成。也有人称之为“已形成一个学派” [34]，既当北京大学法学院的学术共同体中一定数量的研究形成比较固定的“套路”，即大体相同的问题领域、运用类似的方法和知识，就可以说有了一个研究范式。[35]
“平衡论”范式运用最典型的案例是《行政处罚法》制定。1994年，以袁曙宏为代表的北大学者，以行政处罚作为一个重要的制度个案，运用平衡理论系统地研究了在处罚的创设、实施和救济三个阶段行政权与公民权冲突和平衡的状态和制度设置方案，为正在起草和论证过程中的《行政处罚法》提供了平衡的建构范式。[36]之后“平衡论”范式运用就更加广泛，涉及执法、司法实践。
与北京大学“平衡论”范式体系相对应，我们认为浙江大学已形成“控权论”的范式体系，以孙笑侠的著作《法律对行政的控制------现代行政法的法理解释》为代表。
通过以上所论可以看出，研究行政法理论基础的意义其实并不在于行政法理论基础本身，而在于整个行政法理论或理论体系及其方法，这甚至连“始作俑者”也始料不及，真是“无心插柳柳成荫”，“墙里开花墙外香”。
四、非结束语：“管理论”、“控权论”、“平衡论”“服务论”等理论的重新定位
无论如何，我们既没有必要也没有可能否定“平衡论”、“控权论”、“管理论”、“公共利益本位论”、“公共权力论”、“服务论”等理论在中国行政法学体系中的基础作用。如果说中国行政法学是一座大厦，它们分别构成这座大厦的基石，共同结构这座大厦的基础。
虽然胡建淼先生曾认为：我目前还难对行政法学理论基础下一个精确的定义，但我想，它不该仅是用来解答行政法的概念，或作用，或范围，或本质，或目标是什么的一种理论。行政法学理论基础应该是整个行政法学理论内容的基本精神或“精神内核”，是构成行政法学理论“大厦”的“基础”，它直接决定了行政法学理论的各个主要方面。[37]经过前面的分析，如果将以上观点反过来看，其实也是成立的，“平衡论”、“控权论”、“管理论”、“公共利益本位论”、“公共权力论”、“服务论”等理论恰是关于行政法“或作用，或范围，或本质，或目标是什么的一种理论”，它们真的“直接决定了行政法学理论的各个主要方面”。而这正是它们的作用体现，更是它们发展的路径及方向，共同完成中国行政法学理论体系。
（一）行政法“管理论”的重新定位
首先需要说明的是，完全否定行政法“管理论”的观点是万万不正确的，有一种现象值得关注：就是完全否定行政法“管理论”，似乎只要否定，行政法就脱离了人治而进入了法治。其实不然，离开管理的本意，行政何在？行政法何在？因为需要“行其政事”，政府必须管理，而管理就需要有规则的遵守，这就是早期的“行政法”，囿于历史的原因，可能那时候，“管理论”是行政法的全部或本质。这也正是现在完全否定行政法“管理论”的根本原因。譬如罗豪才先生认为：基于把行政法性质归结为一种管理法的认识，“管理论”对行政法概念的界定总是围绕着行政管理和行政权这个中心。---只将行政管理关系作为行政法调整对象，排除了对行政权予以监督和控制的司法审查过程中的社会关系，把行政法的作用仅仅归结为调整行政管理活动，并不重视对行政权的控制及对相对方权利的保护。[38]如果说，就行政法性质或本质而言，以上的观点无疑是正确的，因为“管理论”或“管理性”真的不是现代行政法的本质或全部。“管理性”是行政法调整关系之逻辑起点，没有行政管理关系，行政就没有发生，行政权就没有作用，何谈之后的监督救济关系？从发生学角度看，行政管理关系是行政法关系的发动机或发生器。行政法“管理论”不能全面否定，所要否定的是用“管理论”定性行政法的本质以及与此相应的那些制度。
就当下的现实和未来的发展而言，行政法学“管理论”的发生发展路径应重新定位在以下方面：
1.创建行政概念
无论行政还是公共行政，也无论是行政学还是行政法学，都首先离不开对行政概念的定位，而这一界定是无法离却行政的管理本意的。“行政”一词的英文是Administartion，源于古希腊文Administrare，原意为“事务的执行”。“行政”在中国古代指执掌政务。《史记·周公》：“召公、周公二相行政”。《左传》也有“行政政事”、“行其政令”的说法。“行政”一词在日常生活中涵义较多，一般是指“执行事务”、“政务的组织和管理”等。行政法领域的行政是指国家与公共事务的行政，相对社会组织、企业的“私人行政”而言，通称为“公共行政”。但无论怎样的解释，行政就是管理是其原初之意，即使决策、组织、管理和调控都是行政本意的包含。所以现代行政学有时也称行政管理学。因为管理才有行政，因为管理需要规则，故原始行政法产生。可以说，管理论行政法古已有之，是现代行政法的最初发展阶段。同时，现代行政法也必须承认行政法的管理内容，否则行政法无以成为行政法。
2.结构行政管理关系
因为进行管理，必然要结构关系，而这种关系通常被称为行政管理关系，是行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系。根据需要，政府必须对社会实施管理，这样方能实现秩序，进而实现利益。国家建立行政系统的目的是为了管理，而不是为了接受监督和提供救济。行政主体实施的大量的行政行为，如行政许可、行政给付等等，几乎都是以行政相对人为对象实施的，从而要与行政相对人发生关系。在一个实行法治的国度里，这些关系必须受法的调整和规范。很显然，调整和规范此种关系的法就是行政法。行政管理关系与其他行政关系相比有两个重要特点：其一，关系的双方只能是行政主体和行政相对人；其二，行政主体在关系中占主导地位。没有行政管理关系，行政法制监督关系、行政救济关系就没有发生的可能，行政法治乃至控权论将失却自身存在的价值。行政法“管理论”在结构行政管理关系时是必要的理论指导，无论未来行政管理关系的内容有多大的变化，方式有决策、组织、管理和调控等，以“管理论”结构行政管理关系是毋庸置疑的，必须受到尊重。
3. 结构内部行政关系
一个基本的逻辑关系是：政府欲与相对人结构行政管理关系，由于自身的虚拟性，必须由人来构成实体组织去实施权力与相对人构成关系，而其与人所结构的组织及其关系，就是我们在此所讨论的内部行政关系，这也是一个具有原初意义的关系，公司法论文。同样不可或缺。内部行政关系是行政主体内部发生的各种关系，包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与所属机构(如部与司、局、处等)、派出机构之间的关系，行政机关与国家公务员的关系，行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织的关系，行政机关与法律、法规授权组织的关系，等等。
在内部行政关系中，上下级行政关系以及行政机关与公务员的关系是最重要的关系。行政机关的上下级关系主要包括：(1)领导与监督关系；(2)直属关系；(3)垂直领导关系；(4)双重领导关系；(5)指导关系。公务员与行政机关的关系主要有下述关系：(1)特殊劳动关系；(2)职务关系；(3)工作关系。[39]
内部行政关系相对于外部行政关系即行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系来说，虽然处于从属的地位，但也是构成行政关系不可缺少的一个组成部分，同样是行政法的调整对象之一。作为调整内部行政关系的行政法法源，主要有行政组织法、行政编制法、公务员法以及内部行政程序法等。
说到底，内部行政关系都是管理关系，是内部管理，所以“管理论”在此仍有用武之地，而行政内部管理即是手段，更是艺术。
4.扩展行政机关和公务员为管理对象
其实，传统持“管理论”观点认为“行政法既是管理行政机关和公务员的法，又是行政机关进行管理的法。” [40]应该说是正确的。管理论是从一种管理层面来概括行政法的，反映了行政法的动态过程。它所涉及到的行政管理应法制化，行政活动应依法进行等内容对中国的行政法制建设有一定的积极作用。[41]对行政机关和公务员的管理其中已然包含规制、控制。显然，如果把“管理性”作为行政法的根本性质那就是大错特错了。
（二）行政法“控权论”的重新定位
可以肯定的是“控权论”是西方国家行政法产生前提与实施的目的。行政法的主要作用是控制行政权，行政法是控权法。美国行政法学家施瓦茨明确指出：“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救。” [42]我国的行政法也不例外，其主要职能和作用同样是对行政权实行法律控制。这并非简单移用西方行政法学的观点，而是建立在对行政权力本质认识的基础上，从而正确揭示了行政法与行政权之间的关系。行政权力的性质不因国家、社会和经济制度的不同而有所差别，它是社会秩序赖以维持的力量，因而在任何国家，行政权力都是强制他人服从的权力。行政法存在的原因就在于行政权力的存在及其运行有可能损害他人的利益，需要行政法来加以控制。[43]我国学者孙笑侠在其著作《法律对行政的控制------现代行政法的法理解释》中，不但全面阐述法律对行政的控制目的意义，而且提出“综合控权” [44]观点。
然而历史发展到今天，“积极行政”“服务行政”的涌现，如果继续坚持“控权论”对其予以全面理论指导，势必会对“新行政”造成伤害，也是对客观现实的否定，会阻碍行政与行政法进步的。“传统权力制衡机制已显得不合时宜，人们在转变观念、扩大政府权力的同时，也在实践中不断改良就制度，探索和创建新的制度” [45]，在这一崭新领域，“控权论”行政法是必须退却或让渡的。“控权法”性质的行政法之外的行政法普遍存在，而且“普遍表现出针对具体行政范畴进行实体规定或实施细则的特点” [46]，正如有学者所言，对于“积极行政”应遵循“法不禁止就可作为”的观点。[47]就当下的现实和未来的发展而言，行政法学“控权论”的发生发展路径应重新定位在以下方面：
1.行政实体分权下的控权
按照一般理论，西方控权论主要建立在两个基本观念之上，一是人民主权论；人民主权论至今仍是有效的。二是“绝对的权力必然导致绝对的腐败”。与此同时西方控权论支配下的行政法治实践，其所有特征归结起来可称之为严格法治主义，它在西方主要表现为两种传统模式，即流行于大陆法系实体控权的行政法治模式和流行于英美法系程序控权的行政法治模式。[48]我国行政权运行中存在的问题很多，有人将其归纳为：“权力的滥用与腐败”和“权力运行的低效率”。[49]它们在伤害行政权力本身的同时，更加伤害的是公民权利。因此，行政实体分权无疑是行政法“控权论”的重要方法体现。现代政府一般比较庞大，由多层次多类别行政机关组成，因此授予政府的权力要通过法律在它们之间做适当的划分（其不同西方国家所讲的三权分立），分权亦有两层含义，一是使各行政机关间职权明确，以保证各司其职，正常运转，二是使其互相制约，防止权利滥用。[50]行政分权应是在行政实体法配置的权力（利）和义务的框架内，对于上下级行政机关之间、同级行政部门之间以及行政机关与社会之间对于行政权的科学配置，不断提高行政效率充分实现其职能的问题。它针对的不是或不仅仅是上下级（中央与地方）的行政权层级划分，更强调行政系统内部各行政机关之间以及行政机关与社会对于行政权的划分，是纵向划分（上下级行政机关行政权的划分）与横向划分（同级行政机关之间以及行政机关与社会之间权力的划分）的结合。
2.通过行政程序控权
程序具有独立价值或控权价值是近些年来的认识，是人们对实体控权心存疑虑的新选择。爱德华·索乌坦在《一般的宪政理论》一文中认为：“有意识的削弱专制的努力首先是针对政府的。它的主要工具是法治和正当程序制度，即一系列限制政府专横地侵犯个人的能力的程序”。[51]再如林德布洛姆主张，把限制政治权力---这一传统问题作为对控制过程的分析而加以重新阐述；宪政设计的一般问题就是构造出一些手段，通过这些手段，领导人能彼此制约，下属能够制约上级，追随者能够制约领导者；在诸多的程序构成要素中，他重点强调权威、交换和说服等三要素。[52]权力行使的过程性要求对其制约的程序性。我国虽然尚无统一的行政程序法，但行政程序控权已获得普遍认同，《行政处罚法》、《行政许可法》关于程序控权的规定不但是先进的，同时在行政实践中已取得良好效果。行政程序控权主要表现在：
（1）行政程序正当。正当程序更是一种控权机制。“有法律程序不等于有正当程序，并非一切法律程序都是正当的。此中包含着价值问题。”[53]
（2）行政程序合法。行政程序合法是对行政程序的最低要求。
（3）行政程序公开。行政程序公开使程序因能够被看得见而合法或正当。
3.行政诉讼的最后控权
没有行政诉讼法就没有行政法，同样，没有行政诉讼制度，行政法对行政权的控制无论前面的风景多么美好，终究是无果之花。所以，现代民主法治国家都设立行政诉讼制度作为控制行政权的最后闸门。在社会结构中，法院被认为是社会理性的化身，被赋予了对社会行为的审裁职能。对行政行为的司法审查这一形式，其实质意义是行政行为必须顺合理性的规则。行政诉讼的实践证明中国人改变了关于权力的思维，接受了西方政治法律文明中的权力观；权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败；对权力的最好控制方法是以权制权；司法权与行政权通过对峙而合作完成社会的整体目的。[54]所以，行政法的“控权论”在行政诉讼控权中大有作为，直至诉讼的微观构造。
（1）行政诉讼目的方面。无论是权利保护目的还是权力监督目的以及保障审判目的观点及制度设计，都无法替代行政诉讼“控权”目的。我国行政诉讼法的“控权”目的应进一步明确和强化。
（2）行政诉讼受案范围方面。行政诉讼受案范围的大小既决定对公民权的保护程度又决定对行政权的控制程度。以具体行政行为是否侵犯合法人身权、财产权标准很显然已限制了对保护与控制，应从具体行政行为扩大到部分抽象行政行为；应从侵犯合法人身权、财产权扩大到一定的政治权利、社会权利；应从侵犯“合法”的权利扩大到非法的权利[55]。
（3）行政诉讼被告资格方面。在行政复议自我审判独立性遭到质疑的时候，扩大行政诉讼被告资格是十分必要的。传统行政诉讼被告资格限定在行政机关，之后扩大到行政主体，这些都属于形式行政组织，可喜的是2000年最高人民法院在司法解释中又对被告进行了更加详细的列举，而未来行政诉讼被告资格应该扩大至实质行政组织。
（4）行政诉讼程序方面。行政诉讼程序控制行政权是实体控权的延伸，是判决结果方式控权的前奏。行政诉讼程序控权，可以减少被告在法庭上“发泼”，使其缘着预先预设的轨道进入到“控权论”的理想境地。今后应在督促被告法定代表人出庭、加强法院对被告改变具体行政行为的审查、控制被告在诉讼中的取证、实现被告不到庭缺席判决、适用法律时应对规章以下的文件全面进行审查、等等方面有所突破。
（5）行政诉讼判决方式方面。行政诉讼判决是对行政权控制的结果状态，也是最后方式，由于既判力的原因，一旦判决生效，其对行政权的监督制约自然来到。如果没有相应的判决方式，无论受案范围多大，审查程度多深，皆会因没有对应的判决方式而流于形式或虚化。然而由于立法上的原因，我国行政诉讼判决方式，一方面明显不足，不能与受案范围相适应，同时有些判决方式不但不利于监督，而且是对原告的不尊重，最典型的就是维持判决，既不利于控权，也是对原告的不尊重，它的存在甚至是荒唐的，必须取消。
（三）行政法“平衡论”的重新定位
虽然行政法“平衡论”在中国的影响越来越大，甚至于与和谐理论具有异曲同工之妙，但它依然不具有行政法理论基础的地位，充其量是行政法理论或一种理念，因此它不可能指导整个行政法实践，只能在一定层面或范域起作用。连罗豪才先生自己都将“平衡论”称为：现代行政法的平衡理论。[56]但问题是，行政法“平衡论”会在哪些领域起作用呢？传统观点认为：在结构上，平衡指行政法律关系主体权利义务的平衡；在功能上，平衡包括：（1）行政权力与公民权利的平衡；（2）价值目标的平衡；（1）利益层次上的平衡。[57]我们认为，行政法律关系主体权利义务的平衡既没有必要，也没有可能，因为具体行政法律关系中的权利义务都是不同的，都有明确的特旨，无论数量上，还是内容上，不能泛泛地以“平衡”来确定。如果说立法坚持平衡还是有可能的，行政执法中的平衡几乎是不可能的，因为这时，作为执法者的行政机关和公务员，是权力的拥有者，是当事人，怎能平衡？即使有可能，也是控权下的平衡，而这其实是属于行政法“控权论”的内容。行政法“平衡论” 的发生发展路径应重新定位在以下方面：
1．关于行政法的总体平衡
行政法的总体平衡是针对当下总体不平衡而言的，无论是传统所谓的行政立法、行政执法、行政司法行为，还是现代的抽象与具体行政行为，均具有不平衡性，既影响的制度均衡构建，也影响整个行政法理论的均衡发展。为了平衡，“行政法在调整行政管理、行政规制时，向效率倾斜；在调整行政法制监督、行政救济时，向公平倾斜。” [58]故行政法的总体平衡应包括行政法实体与程序的平衡、行政法与行政诉讼法的平衡。虽然这些年行政法程序有了长足的进步，但仍然赶不上行政实体法的步伐，在统一行政法程序法的制定还遥遥无期的时候，通过完善部门行政法中的程序部分，不失为一种良策。当然轻视程序观念的改变尤其重要；相对于行政诉讼法而言，行政法的发展既简单，又滞后，行政诉讼理论与实践都比行政法发达是个不争的事实，甚至行政复议法、行政处罚法、行政许可法等的出台都是行政诉讼推动的[59]，司法中心主义是中国行政法发展的当下特点[60]。应改变这种现状，强化行政诉讼之前的行政法发达。
2．公共利益与私人利益的平衡
如果武断一点，笔者认为，狭义行政法就是公共利益与私人利益的平衡器，尤其当私人利益在公共领域出现时或反之，行政法的平衡性的作用就应该有所作为。但问题是，现实的情况是：公共利益与私人利益的关系是不平衡的，公共利益成为衡量一切行为的标准，私人利益在公共利益面前萎缩、虚无，私人利益只有在另一私人利益的面前才有自己的地位。而且几乎所有违法拆迁都打着“公共利益”的旗号，太可怕。为了实现公共利益与私人利益的平衡，首先必须提升尊重私人利益的观念，从根本上说，公共利益以个体利益为基础，实质上是个体利益社会标准下的有机组合，相互协调、融合的结晶。因此，公共利益与个体利益质的同一性与同源性决定了二者关系必然体现为一种均衡。[61]其次，应在制度上实现私人利益优位、优先，既当公共利益与私人利益发生冲突时，公共利益让位于私人利益。
3.作为行政审判取向的平衡
虽然我们并不赞成行政法中行政法律关系主体权利义务的平衡观点，但在行政诉讼司法审查时，法官却需要坚持平衡论，既通过审判，平衡行政主体与行政相对人的权利义务。
“法官在阐释法律时，应摆脱逻辑的机械规则之束缚，而探求立法者与指定法律时衡量各种利益所为之取舍，设立法者本身对各种利益业已衡量，而加取舍，则法意甚明，只有一种解释之可能性，自须尊重法条之文字，若有许多解释可能性时，法官自须衡量先行环境及各种利益之变化，以探求立法者处于今日立法时，所可能表示之意思，而加取舍。斯即利益衡量。换言之，利益衡量乃在发现立法者对各种问题或利害冲突，表现在法律秩序内，由法律秩序可观察而得知立法者的价值判断，发现之本身，亦系一种价值判断。” [62]法院进行行政审判，在遇到公共利益与私人利益甚至私人利益之间的冲突时，首先要进行利益衡量，如果认定私人利益大于公共利益，并不一味地要求前者服从后者，而是应尽量探索兼顾两者利益的解决问题方案。2000年《最高人民法院关于执行中华人民共和国〈行政诉讼法〉若干问题的解释》中第56、57、58、59、60等条款就是对人民法院在具体问题面前进行利益衡量和补救进行了原则性规定。虽然只是规定了在判决方式的选择上运用利益衡量，但这是最高法院对行政审判利益衡量的书面规定，是司法解释对司法实践的认可与支持，是利益衡量在行政诉讼的具体表现。
审查具体行政行为“既要遵循法律的具体规定，又要善于运用法律的原则和精神解决个案的法律适用问题” [63]；行政诉讼在引进调解制度的时候，应坚持行政法的平衡精神；在群体性案件、涉及高度政治性和政策性的行政案件、行政和民事及行政和刑事交叉案件等[64]应广泛适用平衡理论。
（四）行政法“服务论”的重新定位
市场经济发生，则“服务论”出。“服务论立足于现代行政及行政法之特性，有着明显的历史观，且不满足于在行政权与公民权的关系维度上纠缠，试图寻求新的突破。只是，尽管服务行政在现代国家行政中的角色、地位和作用日益增强，但将全部行政皆视为服务行政，似乎也有以偏概全之嫌。相比同时期的平衡论，服务论也未表现出有意在类型论进路上探究与之对应的理论类型。” [65]虽然行政法“服务论”的提倡者在法治的层面上将其内容概括为：政府由法律产生、政府由法律控制、政府依法律管理并为人民服务、政府对法律负责、政府与公民法律地位平等。[66]但除“政府依法律管理并为人民服务”中的为人民服务之外，要么属于“控权论”范畴，要么属于“平衡论”范畴，甚至其中还有“管理论”内容，这其实就是对“服务论”的自我否定。与其他理论相比，行政法“服务论”的适用领域就更加有限，影响力也弱。但行政服务即是民众的期望，也是放弃“政府是必要的恶”观念的新转变、新适应。而且我们认为政府为民众服务本身就是初始转移权力时的内在包含，即服务属于曾经的约定，其发生发展路径应重新定位在以下方面：
1．行政法的总体服务意识
行政服务理论其实是先于行政法服务理论的，其一是戴维·奥斯本的企业家政府理论，既将政府与公民的关系看成是企业与顾客的关系。企业家政府理论的本质便是主张政府机构借鉴企业的经营管理方法，因此，政府组织必须像企业对待自己的顾客一样对待自己的子民，政府应该像企业一样具备“顾客意识”。其二是罗伯特·登哈特的新公共服务理论，既在关注效率和市场的同时，更加重视民主、公民权、为公共利益服务以及社会公平等价值观念，它本质上是对旧的管理理论的一种扬弃，一种继承与发展，而不是简单的批判，更不是全盘否定。他认为政府的职能是服务，而不是决策或执行。新公共服务理论认为，现代政府的职能既不是什么“掌舵”，也不是“划桨”，而应该是服务。也就是说政府的中心工作是为公民提供良好的服务，而不是简单地制定决策，或是去费心的执行。[67]
行政法的总体服务意识，是指在行政法的制定与实施过程中，应总体贯穿服务意识。行政处罚行为肯定不是行政服务，但其在实施构成中同样包含服务观念。首先，通过立法实现政府职能的转变，这是转变工作作风，提高服务意识的前提。根据新公共服务理论的观点，为公民提供良好的服务是政府的根本职能，服务是政府的天职。因此，各级政府必须遵循“以人为本”的原则，重视公民的权益与诉求，关注大众的需要，并为满足民众的需求而不懈努力。其次，服务型政府的建设有利于提高服务意识，反之亦然，两者是相辅相成的。再次，应将政府服务意识制度化，规定必要的服务规程，而且对服务效果好的予以奖励，差的惩处。其实我国《宪法》第27条中就有政府为人民服务的规定，其他法律法规中也有相应的规定。
2．行政权的服务内涵
传统行政权以单方强制性为其最典型的特征，甚至泛滥、侵权成为其属性的一部分，所以“控权论”才有了用武之地。在控权的同时，行政权又被赋予新的内容，其中最典型的就是具有软约束性既非强制性，有时用传统行政权理论解释行政合同、行政指导等行政现象显得力不从心或者大相径庭[68]。而在当代社会中，受社会转型的国内背景和全球化的国际背景所影响，行政权的特征发生了显著变化。行政主体与公众不再主要以管理与被管理的对立姿态出现，双方更愿意寻求一种服务与参与的良性互动关系。伴随中国社会主义市场经济的发展和民主法制建设的不断完善，中国行政权的行政服务特征日益凸现。[69]行政行为的服务化倾向，是行政权服务内涵的外化，不仅行政许可行为如此，行政强制行为亦可能。
3．作为执法手段的行政服务
虽然行政复议中的转送行为不是行政服务行为，但这里确实可以体现服务精神。作为执法手段的一种，我们认为，行政服务的确可以成为一种独立的行为模式，举一个最简单的例子：交通警察搀扶老人过马路就是典型的行政服务行为。一方面应尽可能的将传统执法手段转化为行政服务行为，如将行政决定转化为行政合同，而将行为合同转化为行政服务行为；另一方面，适当发掘或创造新的行政服务内容，如行政检查中的行政服务、行政强制中的行政服务、行政复议中的行政服务等，行政服务有很大的发展空间。
结束语：
“管理论”、“控权论”、“平衡论”“服务论”等真的不是行政法理论基础，但又真的是行政法理论，而且终究只能成为行政法的一部分理论或基础。也许，未来实践的检验要比今天的说理更具说服力。
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这里带括号的基础的使用只是为了与国内的对应及我们论述的需要，并不代表我们认同国外也有行政法理论基础，国外真的没有。
罗豪才先生的优势地位在于：政治上他曾是全国政协副主席，学术上他曾是中国法学会行政法学会会长，至于曾经的北京大学副校长、最高人民法院副院长就不在话下了。如此优势地位，其话语权就十分强大，“平衡论”的传扬就顺理成章了。由此看来在中国学术的传播也需要借助于权力。
据笔者观察，北京大学法学院的行政法专业的学生尤其是硕士生、博士生，还包括部分教师，在发表论文、撰写著作以及毕业论文时基本都以“平衡论”为基本理论基础或分析工具，几年来一直如此。
该法于1996年3 月公布。
姜明安先生将行政关系主要分为四类：第一类是行政管理关系；第二类是行政法制监督关系；第三类是行政救济关系；第四类是内部行政关系。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第7-13页。
广义的行政诉讼制度包括行政复议制度，理由之一就在于复议是诉讼的前置程序，本文就采取这种包含关系。
《行政复议法》第十八条规定：依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。
其实，《行政复议法》中的便民原则和措施就是行政服务。
论文发表于《西南政法大学学报》2010年第4期。
本文关键词：统一行政法理论基础之批判，由笔耕文化传播整理发布。
本文编号：129727
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