转型期中国宪法与行政法的互动

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转型期中国宪法与行政法的互动

　  ［关键词］宪法；行政法；宪政；路径选择

［收稿日期］2011-02-28

　  一、宪法与行政法具有价值上的同一性

　  宪法与行政法在对公共权力的共同关注，对人权的终极关怀方面没有任何实质性的分歧，因此，宪法与行政法在价值层面具有同一性，这也是宪法与行政法之间关系密切，以及具有可比性的内在基础。

　  （一）宪法与行政法都是公法体系的核心内容

　  目前，尽管对于公法与私法的区别标准仍有争论，但是，宪法与行政法属于公法、民法与商法属于私法的基本划分仍然得到普遍承认。宪法和行政法是公法体系的基本组成部门，宪法居于核心和统领地位，行政法居于主角和关键地位，行政法与其他部门公法均在宪法的基本理念、原则和规范的前提下自主运行。因此，宪法与行政法都是公法体系的核心内容。

　  （二）宪法与行政法对公共权力的共同关注

　  公共权力是政府为实现公共利益的目标而进行活动的工具，它来源于人民，是人民将自己固有权利的一部分让渡的结果，是人民权利的派生物。因此，政府的存在是必要的，但政府存在本身并不是目的而是手段，其目的是为了保护人民的自由和权利，实现稳定、安全、正义、自由的目标即为了实现公共利益。但是，公共利益不可能主动成为政府官员自觉追求的目标。相反，在可能的情况下，政府官员会利用公共权力追求一己私利而不是公共利益，公共权力很容易被滥用从而与政府的目标相悖。

基于“国家是必要的恶”的理性共识，人类不得不牺牲部分效率为国家权力的运行设计种种框架和程序，以便使其合乎目的地正确、充分、有效行使。权力是有限的，国家权力的行使必须在其既定的边界内按照特定的轨迹进行。尽管不同历史时期或同一历史时期的不同国家在规制理念和模式上存有差异，但不变的是对公共权力无法消释、戒备与防范。正如伯恩斯所言：“它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。” [5]

　  二、宪政是宪法与行政法互动的基础与前提

　  （一）行政权的合法性来自于其在宪政结构中的地位与职能

　  （二）宪政规范着宪法与行政法互动的性质与方向

　  宪法则可以防止和控制“多数人的暴政”从而修正民主的这一缺陷，实现真正的“良法”之下的行政法治。宪法是具有实际效力的“更高的法”，它能够控制普通法律的意义。宪法不仅代表多数人的利益，而且保护少数人的利益。

　  因此，政府的所有权力，包括立法权力、行政权力和司法权力，在范围上都是有限的，而且在运作上必须受到其它权力的制衡以及来自公民基本权利的约束，这一宪政的核心价值和理念规范着宪法与行政法互动的性质与方向，同时也构成了宪法与行政法内在的最根本的联系。

　  三、宪法是行政法的“精神支撑”

　  （一）人权保障

　  （二）权力制约

　  四、行政法表达了宪法的价值追求

　  （一）通过行政法确立宪法权威，实现宪法价值

　  人权、民主、法治是现代宪法的价值目标。由于宪法本身的抽象和概括性，宪法价值有赖于具体的部门法得以实现。我国行政法的发展广泛传播了宪政的基本理念和精神。我国现行宪法存在着大量宣言性、纲领性条款，致使宪法本身的适用性较差。因此，在日常生活中，普通公民一般都很难感知宪法的现实存在和巨大潜能，从而严重地制约了宪政理念的生成。

　  行政法的充分发展，则使得宪法能够走下神坛，宪政的基本理念得以融入社会生活。如行政诉讼法的制定，使司法权监控行政权变成了现实；国家赔偿法的制定使国家成为了赔偿责任主体；行政处罚法的制定使政府对公民人身权和财产权的限制得到了法定控制；立法法的制定使政府的行政立法行为受到了人大的实际监督；行政许可法的制定使政府的全能管理转变为有限管理。由此，通过行政法的发展使人权、民主、法治、依法行政等现代宪法、宪政观念得到了广泛的传播，作为根本大法的宪法权威得以确立起来。

　  （二）行政法注释和发展了宪法

　  为了使宪法适应新的情况，对宪法进行解释，赋予新的含义，是宪法发展的一种重要形式。根据宪法规定，我国的立法机关同时也是宪法的解释机关。因此，在实践中我国的宪法解释主要不是通过“解释”进行解释的，而可视作是通过立法进行解释的。行政立法在解释宪法和发展宪法上，由于其与宪法的特殊关系，有着其他法律部门不能比拟的贡献。因此，行政法的发展并不仅仅是简单地、被动地表述和物化宪法，在遵循宪法基本价值理念的前提下，行政法还具有积极的能动作用，从而实实在在地补充、发展着宪法。

　  五、通过行政法推动宪法实施

　  （一）我国宪法实施的现状

　  宪法要有权威，离不开它在实际生活中实实在在的效力。没有实效的宪法只能算是一个政治宣言，而不是法律，更不是根本大法。宪法实效的发挥不仅取决于宪法权威性的确立，还取决于宪法在司法实践中得到适用，宪法不应该是高高在上的神法，必须走下神坛，和普通法一样成为可以直接用来保护公民权利和限制国家公权力的武器。

　  （二）宪法实施与行政法的使命

　  从宪政发达国家的经验看，确认宪法效力最有效的途径莫过于建立违宪审查制度。各国由于历史传统不同，各自建立了不同的违宪审查制度，有直接由普通法院适用宪法的司法审查，也有专门设立宪法法院和宪法委员会行使违宪审查权。我国宪法权威性无法确立恰恰就在于中国缺少违宪审查制度。违宪审查制度的确立不仅取决于一国宪政制度的成熟，也仰赖公民权利意识的成长。在我国目前宪法还不具有实效的条件下，法治政府的建构正在不断培养公民自觉维护宪法权利的意识。虽然违宪审查还是没有启动，但是我们看到了行政法治对于宪政实现的推动作用。

　  （三）宪法实施的行政法路径

　  宪法不可诉讼，也不能违宪审查，宪法实施在我国陷于困境。当前宪法实施的困境虽然存在着宪法规定本身缺陷、宪政理论落后的问题，但现行宪法实施机制的有效性不足是其中的关键问题。基于宪法与行政法的密切关系，尝试通过行政法途径来实施宪法可以成为我们解决宪法实施困境的思路。因此，利用行政法的发展来改变宪法实施状况，寻求宪法实施的行政法路径成为当前中国一种可能的现实选择。

　  1. 把宪法权利的行政争议纳入行政诉讼范围

　  2. 在行政诉讼中直接适用宪法权利规范

　  因此，，宪法可以通过行政诉讼的途径实施。行政法就好比是打通宪法规范与现实生活之间的管道，通过行政法的管道作用，高高在上的宪法进入社会现实生活。

参考文献：

　  2002.2．

　　  1993.50．

　　  173-184．

　　  2005.222．

（责任编辑：林明华）

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