行政法合理行政原则_论国家安全行政法基本原则

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第 ２５ 卷 第 １ 期 ２００８ 年 ３ 月

苏州教育学院学报

Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｕｚｈｏｕ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ

Ｖｏｌ．２５ Ｎｏ．１ Ｍａｒ． ２００８

挥大国作用， 继续创造条件维护地区和平稳定， 维护 国家利益， 遵循搁置争议、 共同开发的原则， 处理国

家间有争议的领土边界问题； 在台湾问题上， 要坚持 和平统一， 但不承诺放弃武力的原则； 在对待周边热 点问题以及大国关系上， 要发挥大国作用， 致力于维 护地区和平。第三， 以稳定、 发展、 强大为目标， 加强 与周边国家的经济合作与政治交流， 加强大国间的 平等互利对话， 从地缘政治出发， 围绕西太平洋安全 格局的演变， 积极调整我国国防战略， 提高 “制海权” 与 “制空权” 的国防安全意识以及海、 空军事防御能

力， 维护我国东部海疆的安全与稳定。 参考文献：
［１］ 王恩涌， 等．政治地理学［Ｍ］．北京： 高等教育出版社， １９９８： ２８７－ ２８９． ［２］ 邵 秀 英 ． 大 国 力 量 均 势 与 东 北 亚 格 局 ［Ｊ］． 世 界 地 理 研 究 ，２００２（３）： ７９－ ８６． ［３］ 陈 峰 君 ． 当 代 亚 太 政 治 与 经 济 析 论 ［Ｍ］． 北 京 ： 北 京 大 学 出 版 社 ， ２００１ ： ３３． ［４］ 张耀光 ． 中国海洋政治地理学 ［Ｍ］． 北京： 科学出版社， ２００４ ： １１．

（ 作者系太原师范学院教授）

论国家安全行政法基本原则 ＊
吴庆荣１， 梁忠前 ２
（ １． 苏州市职业大学 东吴法治研究所， 江苏 苏州 ２１５１０４ ； ２． 中国管理科学研究院， 北京 １０００００） 摘 要： 国家安全工作的特殊性决定了调整这一领域的法律的特别性。一定领域的法律原则决定、 指导或引领该领

域法律的方向。研究国家安全行政法的最基本的理论问题之一即国家安全行政法基本原则对完善国家安全法治和 政策指导和公开与 国家安全行政法理论有着重大意义。国家安全行政法的基本原则应当包括 ： 国家安全高于一切、 保密结合三个原则。 关键词： 国家安全行政法； 基本原则 中图分类号： Ｄ９１ 文献标识码： Ａ 文章编号： １００８－ ７９３１ ２００８） ０１－ ００１３－ ０７ （

一、 行政法基本原则的一般意义 近年来， 我国法律学术界关于基本原则的分解 达三十多种， 认为重要的东西， 都是原则， 基本原则 的泛滥， 几乎波及我国的所有法律部门 。这一方面 表明基本原则的极端重要性， 法学界对基本原则的 重视程度， 另一方面也表明我国法学界对基本原则 的认识还不够成熟。基本原则是一个非常重要的问 题， 如果我们对基本原则没有一个清晰和准确的认 识和把握， 不仅在法学理论上造成混乱或困惑， 而且 对部门法律的科学制定和有效实施都带来不利影 响。正如美国学者德沃金在其 《认真对待权利》 一书 中所言： 我们只有承认法律既包括法律规则， 也包 “ 括法律原则， 才能解释我们对于法律的特别尊敬。” 众所周知， 行政法不同于其他部门法的一个典型特 征就是行政法在形式上没有一部统一、 完整的法典， 它是由成千上万的各种行政法律规范组合而成的， 这些行政法律规范不能是一盘散沙， 而要形成一个 紧密联系的、 和谐有序的有机整体； 同时， 行政事务
［１］

范围广泛， 变化不居， 社会客观现象复杂多端， 而行 政法的相对惰性、 滞后性， 对行政事务的及时有效调 整必然产生一定的影响。 因此， 必须依靠行政法基本 原则的统领和整合， 才能解决行政法律规范自身及 其实施、 监督过程中的一系列问题。 二、 国家安全行政法基本原则的含义 关于行政法基本原则的界定， 学者们立足点不 一， 表述各异。其中有代表性的可归纳为以下几种： 有的将行政法基本原则定位于“有指导作用的基本
［２］ ［３］ 准则” “基本原理” ； 有的定位于 “行政活动的基础 ［４］ ［５］ 性规范” “行政主体的行为准则” ； 也有的定位于 ［６］ “核 心准 则 和 纲 领 ” 行 政 法 律 关 系 主 体 行 为 的 最 “ ［７］ 根本的准则” 。我国行政法学界虽然对行政法基本

原则的表述不同， 但对行政法基本原则的 “指导性” “基本性” “根本性” 和 达成了共识， 这为我们科学地 界定和把握国家安全行政法基本原则有着极其重要
—— —— —— —— —— —— —— —— —— —— —— — （ ＊ 基金项目： 苏州市职业大学校级科研资助项目 ＳＺＤ０７Ｗ０６）

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的指导价值和借鉴作用。 根据以上简单分析， 我们认为， 国家安全行政法 的基本原则， 是指贯穿在国家安全行政法之中， 指导 国家安全行政法制定与实施的根本准则。 为了保证国家安全行政法律体系的统一和协 调， 必须确定对所有的国家安全行政法都有指导意 义的基本原则。国家安全行政法基本原则是国家安 全行政法律规范的精髓和直接指导， 国家安全行政 法律规范必须与国家安全行政法基本原则保持一 致， 而国家安全行政法基本原则必须通过具体的国 家安全行政法律规范来体现。只有明确了国家安全 行政法的基本原则， 才能深刻地把握国家安全行政 法的实质， 才能更好地遵守和执行国家安全行政法 律规范。 三、 国家安全行政法基本原则的确立标准 我们可以从以下几个方面把握和确立国家安全 行政法基本原则： （ 一） 国家安全行政法基本原则具有涵盖性
①

制走向的理性引导。国家安全行政法基本原则的确 立无疑将推进国家安全行政法的发展。国家安全行 政法基本原则作为国家安全行政法最基本的原理或 法理②， 可为行政法规则体系的建立提供内在的正当 性依据。 另外， 作为国家安全行政法的目的与规则制 度之间的中介和桥梁， 国家安全行政法基本原则不 仅可以指导国家安全各项法律制度的建立和完善， 还将对国家安全行政法整体的发展以及结构体系等 产生深刻影响。 （ 二） 指导国家安全行政法的制定 基本原则作为一种根本准则对次级规范或低位 阶的规范的生成具有本源作用。 因此， 立法者在制定 国家安全行政法律规范时首先需要确定国家安全行 政法基本原则， 以明确制定法律规范的基本价值目 标和立法的方向， 形成对有关行政法律关系进行法 律调整的总的指导方针， 然后以此为指导， 制定具体 的行政法律规范。 国家安全行政法基本原则的确立， 有利于立法中的价值取舍和立法者达成共识， 当然， 与国家安全行政法原则相抵触的行政法律规范则必 须修改或撤销。 因此， 国家安全行政法基本原则不仅 对国家安全行政法律规范的制定， 具有指导性、 纲领 性的作用， 而且国家安全行政法律规范的修改、 废止 也要与基本原则保持一致。 （ 三） 弥补国家安全行政法的空白 由于立法者的知识、阅历以及受客观条件等因 素的局限， 法律不可能事无巨细地对客观现象加以 规范； 同时， 由于国家安全行政事项的复杂、 敏感、 多 “隐蔽性” 谋略性” 对某些事项的 “ ， 变， 而且大多具有 调整会暂时缺乏成文法的规定， 国家安全行政法原 则在此时会从行政法律规范的背后跳到前面发挥特 殊的调整作用， 直接充当国家安全行政执法或者司 法审判的依据， 从而及时弥补国家安全行政法规范 的不足。 此外， 国家安全行政法原则还有助于对国家安 全行政法律规范的解释。由于行政法表现的形式多 种多样， 效力高低不一， 同一层级不同的行政法律规
—— —— —— —— —— —— — —— —— —— “普遍性或效力贯穿性” 。 ① 杨海坤教授将之称为基本原则的 “普遍法理” 或 ② 在台湾行政法学界， 常常将行政法基本原则称之为 行政法的 “一般法理” 。参见城仲模主编的 《行政法之一般法律原 则》 一） ， 三民书局版 １９９４ 年出版。 （

国家安全行政法基本原则不仅寓于所有的国家 安全行政法之内， 而且贯穿于国家安全行政法制的 各个领域和各个环节。 因此， 凡属于某一国家安全行 政法律规范特有的原则和对国家安全行政法制的某 个领域或环节具有指导意义的具体原则不能成为国 家安全行政法基本原则。 （ 二） 国家安全行政法的基本原则具有特殊性 国家安全行政法基本原则既不是所有法都适用 的基本原则， 也不是适用于国家安全行政法以外其 他部门法的基本原则， 它只为国家安全行政法所独 有， 这是由国家安全行政法的自身特征所决定的。 （ 三） 国家安全行政法基本原则具有稳定性 国家安全行政法基本原则既不会由于个别国家 安全行政法律规范的变化而变化， 也不会由于国家 安全行政法制的阶段性进展而丧失其指导作用。由 于国家安全行政法律规范较之于其他法律规范更富 于多样性和变动性， 因此， 确定稳定的国家安全行政 法基本原则对于促进国家安全行政法的统一与和谐 具有十分重要的意义。 四、 国家安全行政法基本原则的作用 （ 一） 引领国家安全行政法的发展 国家安全行政法基本原则是对国家安全行政法 基本原理和价值、 目的的总结， 是对国家安全行政法

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范性文件， 或者同一行政机关在不同时期制定的行 政法规范发生冲突的情形时有发生， 从而导致国家 安全机关或者审判机关适用的依据不明确， 这就涉 及国家安全行政法规范的解释问题， 无论是哪个机 关对国家安全行政法规范解释时都应当遵循相应的 规则即都应以其基本原则为标准进行选择和解释。 五、 国家安全行政法基本原则的内容 关于国家安全行政法基本原则的内容在我国法 学界论涉不多， 我们认为， 国家安全行政法基本原则 属于国家安全行政法的理念范畴， 它从国家安全行 政法规范中抽象出来， 应能够体现国家安全行政法 的价值内核， 引领国家安全行政法学理论的发展， 同 时， 对国家安全行政法的制定、 实施具有指导性、 普 适性、 补充性。 基于此种考虑以及国家安全行政法的 实际需要， 我们将国家安全行政法基本原则归纳为 以下几项原则： 国家安全高于一切原则、 政策指导原 则以及公开与保密结合原则。 （ 一） 国家安全高于一切原则 “国家安全高于一切”原则从形式意义讲属于 “政治宣言” “政治口号” 在行政法意义上， 这一 或者 ， 原则的依据来源于行政法中 “公共 国家） 利益本位” （ 论。国家作为一个集合体， 为了生存和发展， 存在政 治、 经济、 科技、 文化、 生态和安全等各方面的需求， 国家的这些至关重要的需求的总和即是国家利益， 这些需求的满足能够确保个人、国家的生存和进一 步发展的可能性， 而国家安全是国家利益的核心要 素。 因此， 国家安全高于一切是国家安全行政法首要 的核心的原则。国家安全高于一切是指国家安全或 者国家利益与社会团体、组织或者个人的利益或者 权益发生作用或关系时， 国家安全处于支配、 主导地 位。 这一思想资产阶级学者早有论述。 “国家为了公
［８］ 共利益， 比财产主人更有权支配私人财产” ； 一个 “

或个人利益与大多数人发生根本冲突时， 则抛弃少
［１２］ “ 数而顾大多数” ； 在社会主义制度之下， 个人利益

要服从集体利益， 局部利益要服从整体利益， 暂时利 益要服从长远利益， 或者叫做小局服从大局， 小道理 服从大道理。 我们提倡和实行这些原则， 绝不是说可 以不注意个人利益，， 不注意局部利益， 不注意暂时利 益， 而是因为在社会主义制度之下， 归根到底” 人民 ， 是国家的主人， 个人利益与国家利益或公共利益是 一致的， 如果把国家利益比作大河， 个人利益比作小 河， 大河有水小河满， 大河无水小河干。在当今社会 变革利益多元化时期， 这一原则尤为重要， 要始终把 国家的主权、 国家的安全放在第一位 ， 否则， 国家和 法律也就失去了存在的基础， 失去了国家安全， 个人 便失去了最根本的生存条件， 皮之不存， 毛将焉 “ 附” 国家安全高于一切， 不仅因为国家利益是 ， “团体 的利益” 团体是由多数人组成的单位， 高于个人， 而 ， 且有其宪法和法理基础， 也是各国国家安全法律的 最基本的原则。 如韩国宪法第 ３７ 条规定： 国民的一 “ 切自由和权利， 只有在需要保障国家安全、 维持秩序 及维护公共福利的情况下， 由法律进行限制” 尼泊 ； 尔宪法第 １７ 条规定， 为了国家安全或公共的利益可 以制定法律对本章规定的基本权利的行使加以限 制、 控制； ２００４ 年阿富 汗宪法第 ４０ 条 规 定 ， 公 民 财 产之不得损害公共利益和国家安全。我国现行宪法 第 ５１、 、 条规定， 中华人民共和国公民在行使自 ５３ ５４ 由和权利的时候， 不得损害国家的、 社会的和集体的 利益； 有 “保守国家秘密” 维护国家安全” “ 的义务， 不 得有危害国家安全、 荣誉和利益的行为。 世界各国的 国家安全法律也都明确规定， 为保障国家安全， 国家 情治机关可以采取“任何手段” 不惜任何代价” 在 “ ， 推崇法治、 “人权” 标榜 的美国， 甚至可以牺牲个人的 自由和利益。 为了对付那些来自国外的危险—— “ —真 实的或者仅仅是据称的—— 我们） 会以牺牲国内自 — （
② 由为代价， 这也许是一个普遍的真理” 。 在英国， 言 “

真正自由的国度里， 每一个公民都在法律的保护下 享有为自己福利或个人利益而劳动的权利， 不容许
［９］ 任何人违反共同利益” ； 国家利益和个人利益并不

论自由” 亦不能违反 “国家安全” 利益， 否则就构成刑 事罪， 在处理具体的国家安全行政案件中， 政府部门

是 “在同一水平上” 国家利益优位于个人利益 ； 共 ， 和政体“要求人们不断的把公共的利益置于个人利
［１１］ 益之上” ； 即 使 “把公共利 益和私人利 益放到同一 ① 天平上是无法保持平衡的”。 在社会主义社会， 个人

［１０］

—— —— —— —— —— —— — —— —— —— ， ① ［ 法］ 勒 内?达 维《英 国 法 与 美 国 法》 舒 扬 等 译 ， 西 南 政 法 学 院 法 ： 制史教研室 ，１９８４ 年。

利益更应当服从国家利益， 如果个人或少数人利益 “ 与大多数人不冲突时， 则大多数加少数； 如果少数人

② 参 见 Ｍｏｒｔｏｎ Ｈ． Ｈａｌｐｅｒｉｎ ａｎｄ Ｄａｎｉｅｌ Ｈｏｆｆｍａｎ， Ｆｒｅｅｄｏｍ Ｖｓ． Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ， Ｃｈｅｌｓｅａ Ｈｏｕｓｅ Ｐｕｂｌｉｓｈｅｒｓ，１９７７ 。

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的官员一般都 “国家利益” 为依据， 重在维护 “国家安 全” 。维护国家安全是我们一切工作的首要任务， 国家安全关系到国家的生死存亡， 是全国各族人民 利益的根本所在， 国家安全高于一切也是我国国家 安全立法的精神所在。我国国家安全法在第二章中 不仅规定了国家安全机关为维护国家安全的需要， 可以享有 “优先权” 免检权” “一般的权力” 还规 “ 等 ， 定了国家安全机关享有 “技术侦察措施” “特殊的 等 权力” 同时， 我国国家安全法依据现行宪法第 ５４ 条 。 规定， 又重申： 一切国家机关和武装力量、 “ 各政党和 各社会团体及各企业事业组织， 都有维护国家安全 的义务” 机关、 ； 团体和其他组织应当对本单位的人 员进行维护国家安全的教育， 动员、 组织本单位的人 员防范、 制止危害国家安全的行为； 公民和组织应当 为国家安全工作提供便利条件和其他协助； 公民发 现危害国家安全的行为， 应当直接或者通过所在组 织及时向国家安全机关或者公安机关报告； 在国家 安全机关调查了解有关危害国家安全的情况、收集 有关证据时， 公民和有关组织应当如实提供， 不得拒 绝； 公民和有关组织应当保守所知悉的有关国家安 全工作秘密； 不得有危害国家安全的行为； 任何组织 和个人进行危害中华人民共和国国家安全的行为都 必须受到法律追究。 “国家安全高于一切” 说明， 国家安全行政法对 国家安全与个人利益的不一致或者冲突化解， 是通 过个人利益服从国家安全和利益的方式来实现的， 而不是通过消灭个人利益来实现国家安全。这种冲 突的消除， 并不能阻止新的利益冲突的产生， 而是使 冲突保持在秩序的范围内 。 在当今， 维护国家安全 与保障个人利益和自由的矛盾仍然突出， 并且成为 各国政治 生活中的 一个重大问 题 ， 国家安全 行政 法为这两者的冲突提供了所允许的空间和目标一致 的手段。 （ 二） 政策指导原则 政策， 通常是指一定的政党或者其他政治组织 为达到一定时期的政治目标， 调整特定的社会关系 而规定的行动方向和准则。政策是一个多层次的结 构， 按其调整范围来分， 它分为总政策、 基本政策和 具体政策三个层次； 按其主体来分， 它分为执政党的 政策和国家政策。在一个国家起关键或者决定作用 的一般是执政党的政策， 这里所讲的 “政策” 是指执
［１５］ ［１４］ ［１３］

政党的政策。 政策与行政法律有着密切的关系， 二者 如法 在本质上具有一致性， 在形式上则有不同品性。 律具有稳定性， 其一经制定， 要保证其在一定的时期 内相对不变， 不能朝令夕改， 若修改或废止需经过特 定的程序； 而政策则突出地表现出自由灵活的特点， 它可以随着形势的变化而变化， 在特定的情况下甚 至会因人变更、 因事变更， 当人们依据政策设计自己 功效性； 另 的行为时， 便能显示出更直接的投机性、 外法律具有明确公开性， 公开性是法律的应有之义； 法律又是明确具体的规范， 法律的用语严谨科学， 法 律是为具有一般理解能力的人制定的， 它并非一种 逻辑艺术。良好的立法语言为人们提供的行为模式 是唯一的， 要么是授权，要么是义务， 要么是禁止。人 们能够依照其自由意志决定为或者不为。有时法律 甚至会出现冷酷无情的面目［１６］。政策的公开性是有 限制的， 即使是在现代国家， 政策调整也不可能在任 何情形下与法律调整具有同等的透明度； 政策渗透 着更多的人格化因素， 政策的用语不像法律那样明 确、 冷酷， 而是呈现出一定程度的原则性和感召性。 一国的政策与法律作为该社会调整系统中的两 种重要形式， 其本质是一致的。 执政党的政策是法律 的核心内容， 它能够促进法律的实现， 树立法律的权 威， 法律是通过国家政权在社会生活中贯彻政策的 基本手段。二者相辅相成、 互为补充。在当今社会现 代化、 民主化的世界潮流中， 人们崇尚法治， 依法行 “ 政不仅是现代法治国家所普遍遵循的一项法治原 则， 而且是各国据此原则所建立的一整套行政法律 制度； 不仅是现代政府管理方式的一项重大变革， 更
［１７］ 是现代政府管理模式的一场深刻革命” 。 作为国家

安全行政主体， 在国家安全行政管理过程中， 依法行 政、 依法管理是时代的必然要求， 也是衡量一国国家 安全法治重要标志， 但是， 在这一社会转型变革时 期， 作为社会转型变革的 “晴雨表” —政策， 应该扮 —— 演什么角色， 它是不是“与法律对立” 是法治化的 “ 阻碍” 而应当退出历史舞台？ 我们认为， 在经济全球 化、 利益多元化、 复杂化的社会转型变革时期， 各种 权利和利益的主张具有较强的发展变化性， 因而调 整各种权利和利益的基准或者手段不应是客观的、 唯一的， 必须抛弃所谓 “凡法无明文规定， 不得为之” 的机械法治主义的原理。政策作为社会调整手段的 重要形式不仅有着法律不可替代的作用， 而且对法

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律起着指导作用。 行政法治要求法律取代政策， 行政 无条件、 无限制地受现行法律的约束， 行政机关没有 法律的明确授权不得为之， 只是常态状况下社会发 展的一种应然分析， 而政策的影响力渗透于行政法 治的各个环节， 特别在社会转型时期决定法治的走 向则是一种社会的实然。国家安全行政法治一般包 括国家安全行政立法、 执法、 守法和法律监督几个环 节。 如在国家安全行政立法上， 政策作为统治阶级的 政治纲领的体现， 通常决定着国家安全法律草案的 提出、 拟定、 通过等一系列环节， 所以有学者称 “政策 是法律的灵魂” 政策是法律的核心内容” 。如 “
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的数量之多， 内容之庞杂， 令人叹为观止。 然而， 这样 的法治思路在很大程度上完全忽视了中国民众接受 认同及消化法律能力低下的客观现实， 人们对习惯、 政策的推崇大大超过对法律的呼唤， 国家法律有国 “ 家强制力的支持， 似乎容易得以有效贯彻。其实， 真 正能够得到有效贯彻执行的法律， 恰恰是那些与通
［２０］ 行的习惯 惯例相一 致或相近的 规定 ” 。 ２００１ 年 ７

月， 党中央在中国共产党成立 ８０ 周年大会上明确提 出 “依法治国， 建设社会主义法治国家” 的战略方针。 依法治国不等于法治， 依法治国并不必然排斥政策， 政策与法律并不是水火不容， 二者恰恰是相辅相成 的一定社会的调整手段。可见， 是执政党的政策为 “依法治国” 规划的蓝图， 换言之， 依法治国” “ 本身就 是政策的规定， 就是政策在现实社会中的贯彻和实 施。 即便实现行政法治必然也离不开政策的指导。 政 策对行政法治的指导作用， 不仅存在于社会主义国 家， 也不仅存在于法律制度不完善的情形下， 在西方 实现 “法治万能” 的资本主义国家， 政策对法律的影 响力、导向力也起着举足轻重的且任何一种社会调 整手段无法达到的作用。正像德国比较法学家茨格 威特?克茨在讨论社会主义国家政策对法律的影响 后指出： 这绝不是说西方法律体系中法律不受政策 “ 的影响。恰恰相反， 即使在西方国家， 每一项法律规 则也都具有或者明确或者模糊的政策背景， 否则便 几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何 适用的。 实际上， 许多制定法都有意地寻求推进重建
［２１］ 社会生活的某些经济的或社会的政策” 。

１９４７ 年的美 国国家安全 法就是根 据 二 战 结 束 后 美
国的对外政策制定的； 我国建国初期的 《惩治反革命 条例》 就集中反映了当时的肃反政策； 现行的国家安 全法就是在我国的对外开放政策和外交政策指导下 制定的。 在国家安全行政执法上， 由于政策具有原则 性、 宣言性、 易于接受性等人格化用语的特点， 它很 容易作用于国家安全行政执法人员主观意志， 影响 行政执法人员自由裁量权的行使。这一影响在各国 追究行为人的国家安全行政法律责任时以及涉外项 目安全审查中得到最明显的体现。 国家安全行政法以政策为指导是我国法制历史 经验的总结， 亦适合我国国情。 在新民主主义革命时 期， 中国共产党在开展反帝反封建的斗争中， 在建立 和扩大革命根据地的过程中， 虽然根据地的政权也 有些法律， 但有限， 也很简单， 主要靠政策办事 ， 注 “ 重的是政策， 没有依法办事的习惯” ， 依靠政策， 推 新中国成 翻了三座大山， 取得了新民主主义的胜利。 立后的一段较长时期内， 党在战争时期养成的领导、 执政习惯被延续下来， 政策仍然发挥着主要指导作 用。 《关于废除国民党的六 １９４９ 年 ２ 月， 中共中央的 法全书与确定解放区的司法原则的指示》 中规定， 人 民司法工作应当以人民的新的法律为依据， 在人民 的新的法律还没有系统地发布以前， 应当以共产党 的政策以及人民政府与人民解放军所发布的各种纲 领、 法律、 条例、 决议作为依据。 党的十一届三中全会 以后， 党和国家的工作重心转移到经济建设上， 经济 体制转向社会主义市场经济， 稳定是最大的政治。 人 们认为 “市场经济就是法治经济” 只要制定出完善、 。 清楚的法律， 把一切社会关系都置于法律的调整之 下， 社会就能井然有序。于是， 一段时期， 法律、 法规
［１９］

在现阶段， 我国改革开放的步伐加快， 境外的间 谍情报机关和其他敌对势力乘机通过公开或者秘 密、 合法或者非法等各种渠道， 采取各种方式对我国 进行政治渗透、 颠覆分裂、 情报窃取、 勾联策反和行 动破坏等危害国家安全的活动， 他们通常以外交官、 记者、 商人、 访问学者或者旅游者等身份为掩护， 打 着新闻采访、 经贸合作、 友好往来、 学术交流、 旅游观 光等旗号， 从事情报窃取等各种危害国家安全的活 动； 与此同时， 国内极少数敌视社会主义的人 ， 也极 力寻求境外间谍情报机关和其他敌对势力的支持； 还有一些人出于私利， 非法生产、 持有、 使用专用间 谍器材， 非法持有国家秘密， 出卖国家利益， 给境外 间谍情报机关和其他敌对势力以可乘之机； 还有一 些人国家安全意识淡薄， 警惕性不高， 泄露国家秘

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密， 妨碍国家安全工作， 擅自会见境外有危害国家安 全行为的人等。 面对新的尖锐复杂的政治形势， 现有 的国家安全法律并没有作出具体明确的规定， 或虽 有规定但由于我国的国家安全法律立法于改革开放 初期， 立法经验不足， 立法滞后， 有些规定 “原则、 空 洞” 在国家安全行政执法过程中难以操作， 有些规 ， 定自相矛盾， 有些属于立法的真空地带。 由于法律特 有的惰性， 我国国家安全法律已不能适应国家安全 工作的需要。而客观的国家安全情势要求国家安全 行政执法部门必须做出快速反应。政策倾向于情势 变化时秩序的保护， 而法律则难以做到， 法律需要在 相对稳定的社会情势下才能发挥其作用。正如柏拉 图所说： 法律是刚性的， 它会束缚政治家的手脚， 相 “ 反， 政治家的统治全凭其知识， 可以随时应变制定出 一切必要的措施， 能够适应变化了的情况和满足特 殊的需要” 。 政策的指导作用是国家安全行政法无 可替代。 从法治国家的基本原理出发， 人们总期待国 家安全行政法律规范能够很好地发挥限制国家安全 行政活动的功能， 主张国家安全行政法规范中将有 关国家安全行政活动的要件及方式予以细化和定型 化， 甚至主张一切国家安全行政活动都由法律明定 予以公开以便接受监督。然而， 这种法治主义的理 “ 想在现实的各个国家都找不到成功的先例， 倒不如 说， 随着法治主义原理的不断成熟， 各国逐渐放弃了 ， 那种形式法治主义正义的幻想” 逐步扩大国家安全 行政的裁量范围， 赋予国家安全行政不直接拘泥于 法律的具体规定而因客观情势积极能动地作出政策 美国 ? 事件后， 就出台了大量的 判断之权能 。 “９ １１ ”
［２３］ ［２２］

度， 应当具有符合科学原则的理性精神的适当比例 政治文 和限度， 应当与这个国家和社会的历史传统、 化、现实条件相结合。正如古人商鞅所云： 不观时 “ 俗， 不察国本， 则其法立而民乱， 事剧而功寡” 。古人 之所见， 在今天仍值得我们深思。 （ 三） 公开与保密结合原则 公开与保密是一对矛盾。 “公开” 在各国的国家 安全法律中， 主要是指行政权力运行的依据、 过程和 结果向行政相对人和公众公开， 使相对人和公众知 晓。 行政机关通过公开行使行政权力的依据和过程， 说明所作出决定的理由， 满足公众知的权利， 增强国 家行政的透明度， 体现了行政民主。 行政公开原则的 确立， 对于公民知情权的保护、 促进公民对行政的参 与、 抑制腐败、 监督权力等具有重要意义。 行政公开产生于近代， 其理论基础是 １７ 、 世 １８ 纪资产阶级思想家的人民主权思想。而近代意义的 行政公开制度缺乏法律的支持。直到 ２０ 世纪末， 世 界各国才逐步掀起行政公开制度的立法高潮。最早 的行政公开立法可追溯至 １７６６ 年瑞典制定的 《出版 自由法》 １９ 世纪以来， 在自由市场经济的体制下， 。 人们对行政权的控制主要是通过行政实体法的立法 来规范行政机关的职权。 ２０ 世纪初期， 欧洲大陆形 成了第一次行政程序法典化浪潮。首先是奥地利 ，

１８７５ 年就着手行政法典化工作， 以使行政实体法建
立在明确而又积极有效的基础上①。 １８８９ 年， 西班牙 制定了第一部行政程序法典， 成为第一个尝试行政 程序法典化的国家。此后， １９２５ 年奥地利也通过了 《普通行政程序法》 受两国的影响， 欧洲大陆一些国 。 家纷纷制定自己的行政程序法， 从而形成了行政程 序法典化的第一次浪潮， 行政公开原则在一些国家 行政 程序法典中 得到确立 。 ２０ 世纪中期， 以 美 国 《联邦行政程序法》 的制定为标志， 出现了第 １９４６ 年 二次行政程序法典化的浪潮。 受美国的影响， 各国纷 纷制定或修改行政程序法典。西班牙、 葡萄牙、 奥地 利、 法国、 瑞士、 韩国、 日本等国先后制定了 《行政程 序法》 我国台湾、 ， 澳门地区也先后通过了 《行政程序 法》 。在这些行政程序法典中， 各国或地区都不同程 度地对行政公开制度作了具体的规定。 与此同时， 行
—— —— —— —— —— —— — —— —— —— 《各国行政 程序法比较 ① 见台湾行政院研究发展考核委员会编印的 研究》 。

国家安全政策替换了之前的有关国家安全行政法 律， 赋予了中央情报局、 联邦调查局以及国家安全局 法外权力。因此， 在对待国家安全问题上， 除了国家 安全行政的特殊性之外， 我们还应当理性地对待法 治， 法治不是万能的， 国家安全行政法也不是万能 的， 正如美国哈佛大学法学院昂格尔教授指出的那 样， 法治是对社会秩序衰落的一种反应。 它把人变为 机械规则的附庸， 用冷冰冰的权利义务关系取代了 人与人之间的感情与和谐， 它忽略社会的丰富多彩 和个体的不同， 把所有的一切都整齐划一， 而且， 更 为危险的是， 它可以成为统治集团以社会的名义追 求某种政策目标的工具。 毫无疑问， 法律和法治侵入 政治生活、 经济生活、 社会生活和文化生活到什么程

２００８ 年第 １ 期

吴庆荣， 梁忠前： 论国家安全行政法基本原则

政公开制度的立法也达到了高潮［２４］。 如芬兰 １９５１ 年 ； 《行 通过了 《行政文书公开法》 挪威 １９７０ 年制定了 政公开法》 法国 １９７８ 年通过了 ； 《行政文书公开法》 ； 澳大利亚 １９８３ 年 制定 了 《情 报 自 由 法》 日 本 １９９１ ； 年颁布了 《行政信息公开标准》 并在 １９９９ 年通过了 ， 《关于行政机关保有的情报公开的法律》 等。其中行 政公开立法影响最大， 体系最完备的应属美国。 美国 《情报自 行政公开最重要的法律包括 １９６６ 年制定的 由法》 １９７２ 年制定的 ， 《联邦咨询委员会法》 １９７４ 年 ， 制定的 《联邦 隐私权法》 １９７６ 年 制 定 的 ， 《阳 光 下 的 政府法》 １９８８ 年制定的 和 《电脑配备和隐私权保护 法》 。美国通过以上的几部法律， 对行政公开制度作 了比较全面、 系统的规定， 对世界各国的行政公开法 律制度的构建起到了示范作用。 综上， 世界各国行政公开法律制度主要见于各 国的行政程序法典中或有关行政公开的独立立法 中。 其主要内容包括以下几方面： １．行政公开的目的。 保护相对人的知情权， 监督行政权力的行使。 行政 ２． 公开的内容与范围。根据被公开的内容和公开内容 指向的对象， 可分为三类： 一是政府文件对公众的公 开， 政府文件的公开是指一般公众有权了解政府有 关行政管理的资料和信息， 这是公民宪法上的知情 权在行政管理中的体现； 二是行政会议对公众的公 开； 三是行政程序对当事人的公开。 它是指行政机关 在作出某一具体行政行为时向当事人公开， 即某一 具体行政程序中当事人享有特定的获得某些资料和 信息的权利， 以保证他与行政机关平等对抗。 行政 ３． 公开的方式。 根据世界各国行政公开的不同内容， 行 政公开的方式有三种： 一是法定公开。指法律、 法规 明确规定行政机关的公开， 主要限于行政机关对某 些准立法的行为或其他抽象行政行为的公开， 以及 在行政机关具体执法活动中， 依法必须遵守的行政 程序方面的公开。二是依申请公开。指必须以公民 向行政机关申请才能予以的公开。 三是主动公开。 指 除了法定公开和依申请公开外， 行政机关基于公共 利益的考虑和对行政管理相对人合法权益的维护， 而主动将有关公共信息予以公开的活动。 政府有行政公开的义务和公众拥有知情权， 但 这并不意味着公众可以无条件地获取公开部门的信 息或者政府毫无保留地公开所有信息。为维护国家 安全或者公共利益， 减轻行政机关的负担， 各国都对

行政公开的范围作了限制性规定。 也就是， 在行政公 人们对保密的认 开的同时， 要注意信息资料的保密。 识由来已久， 早在国家出现以前， 人们就已经认识到 保守秘密对于战争胜负的重要性。 国家出现后， 人们 又逐步认识到保守国家秘密对于国家安全的重要 性， 没有保密就没有国家安全。国家安全是一国宪 政法律制度的正常稳定的状态， 关系到一国的生存 和发展。 因此各国都曾把政治、 经济和军事等活动笼 罩在浓厚的保密氛围中， 有些国家为了保密不惜血 本。 在没有建立行政公开法律制度、 公民的知情权没 有法律保障的国家， 只要政府认为某些信息涉及 “国 家安全” 公众即不得为知。即使在当今行政公开制 ， 度已经建立、 公民获得了法定知情权的情形下， 政府 部门也常常因为 “国家安全” 而拒绝公开某些信息。 ， “国家安全” 成为政府保守秘密、 拒绝公开某些信息 的正当理由。 从法理上讲， 国家或政府在法律上都拥 有保守秘密的特权， 作为权力的所有者—— —公众， 总 是希望所知的内容快捷、 新颖、 全面和利己， 希望国 家权力机构的行为、 活动尽可能知道得越多越好。 但 是， 任何一个国家或政府都会有一些在一定的时间 内不应公开的事项， 因此世界各国都在法律上对国 家秘密或者国家安全工作秘密作出了限制性的规 定， 政府享有保守国家秘密的特权。 如美国联邦最高 法院在审理 《纽约时报》 诉合众国案中， 提出的媒介 的公布于众权和人民了解政府关于国家安全秘密的 权利是有限的， 已经成为美国维护国家安全， 保守国 家秘密的一条法律原则 ①。
—— —— —— —— —— —— — —— —— ——

① 根据 １９６６ 年美国信息自由法， 公众有权向政府索取任何材 料包
括会危及调查技术或某 一秘密消息来源， 政 府 有 义 务 对 公 众 的 请求做出决定， 如 果政府拒绝公众的特定 请 求 ， 它 必 须 说 明 理 由。 任何政府决定都可以被提起复议或者司法审查。 这样无异于 迫使国家安全机关或者司法 机关证实这些文 件 的 存 在 ， 而 且 更 会令人推断它们正在 进行某些调查。情报界和 司 法 界 多 年 来 一 直警告， 外国间谍、 犯罪组织等 很容易利用信息自 由 法 或 者 新 闻 自由法向有关单位提 出要求以取得文件， 从 而 可 以 轻 易 地 拼 凑 出有价值的情报。 鉴此， １９８６ 年 １０ 月 ２７ 日美国总统里根签署新 的 《新闻自由法》 该法第一次授 权国家安全机关或 者 司 法 机 关 ， ， 在某些情况下， 可以既不 证实也不否认某些 资 料 或 者 文 件 的 存 在， 也就是说， 可以 拒绝提供资料。这些资料包 括 与 告 密 者 有 关 的记录、 有理由相信会使受调查者有所警觉的资料等。联邦调查 局在有人要求提供有关外国 情报机构、反间 谍 机 构 或 者 国 际 恐 怖组织资料时也可以采取这种做法。

第 ２５ 卷 第 １ 期 ２００８ 年 ３ 月

苏州教育学院学报

Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｕｚｈｏｕ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ

Ｖｏｌ．２５ Ｎｏ．１ Ｍａｒ． ２００８

公开是公众实现参政议政的前提条件， 保密是 维护国家安全的重要措施。公开与保密这一对矛盾 在当今人权旗帜高扬的背景下并没有消解， 国家安 全行政活动在一定范围、一定程度上的保密仍然是 维护国家安全的需要。国家安全机关的内部编制、 国家安全 情报） 人员的身份、 （ 技术手段、 器材装备等 的保密， 依然应当引起足够的重视。 否认国际冲突的 存在， 忽视隐蔽战线行政的特点， 盲目地将国家安全 行政公开极端化， 必将产生严重的后果。事实上， 各 国的行政公开制度都对国家安全这一特定领域的保 密作了明确的特别规定。 值得特别注意的是， 对国家 安全机关而言， 应当一改一般行政机关 “以公开为原 则， 以保密为另外” 的做法。公开虽然是不可推卸的 义务， 但保密是国家安全法和保守国家秘密法的重 要目标， 保密当然也是行政公开法律的不可或缺的 特定内容。我们必须转变观念， 公开并不是毫无保 留地和盘托出， 在不得不公开的前提下， 严格保密规 定， 以不断增强国家安全机关的治理能力， 从而从根 本上维护和保障国家安全。 参考文献：
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［９］ 霍 尔 巴 赫 ． 社 会 体 系 ［Ｍ］／／ 黄 楠 森 ， 沈 宗 灵 ． 西 方 人 权 学 说 ： 上 册 ． 成
都： 四川人民出版社， １９９４．

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（ ［２３］ 杨 建 顺 ． 公 共 利 益 辨 析 与 行 政 法 政 策 学 ［Ｊ］． 浙 江 学 刊 ， ２００５ １） ：

１５８－ １６３．
（ ［２４］杨建生 ． 国外行政公开制度对我国的启示 ［Ｊ］． 学术论坛， ２００５ １０） ：

４２－ ４７．

（ 作者吴庆荣系苏州市职业大学东吴法治研究 所所长、 教授； 作者梁忠前系中国管理科学研究院研 究员）

美国、 俄罗斯国家安全立法背景析评
李
摘

竹

（ 国际关系学院， 北京 １０００９１） 要： “社会存在是立法赖以存在和发展的基础， 研究一国的立法， 必须研究一国的社会存在及其与立法的关系。

［１］ 而以社会物质生活条件为内容的社会存在正是一国的基本国情。” 从国情出发研究立法是法学研究普遍运用的方

法。同时， 在信息和科技日益发达的现代社会， 潮流的影响也不容忽视。依此路径， 分析比较美国和俄罗斯两国在其 国家安全立法上的异同。 关键词： 美国； 俄罗斯； 国家安全； 立法背景 中图分类号： Ｄ９１ 文献标识码： Ａ 文章编号： １００８－ ７９３１ ２００８） ０１－ ００２０－ ０５ （

一 美国于 １９４７ 年制定了世界上第一部 《国家安全 法》 。该法主要规定了美国国家安全机构的组织体

制、 职权范围及其协调。 旨在促进国家安全” 调整 “ “ ， 国家军事体制和有关国家安全的政府各部、局的活 动” 。是美国国家安全方面的全面的纲领性文件。



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