基于中美对比的食品安全管制研究

发布时间：2020-11-16 11:32

　　食品安全管制是现代政府管制的重要领域之一，也是世界性的政府管制难题。政府管制源于19世纪末期美国的反垄断管制和经济性管制。随着现代工业的进一步发展，企业生产经营活动的社会负面影响带来了越来越多的严峻问题，政府管制随之扩展到如环境污染、食品安全、职业安全等社会性管制领域。在经济管制不断放松的新自由主义浪潮下，社会性管制反而在不断强化。近年来中国食品安全问题频发，不单纯是社会矛盾问题的体现，更是政府管制绩效高低的体现。本论文认为，解决中国食品安全问题并不在于政府管制的建立或加强，而在于管制体系本身的改良。本文旨在对中美两国正在实施的食品安全政府管制，进行较为系统的实证对比分析。之所以选择美国作为参照系，是因为美国是最早建立政府管制的国家，也是最早建立食品安全管制、并且管制较为有效的国家。本文基于中美对比视角研究两国政府管制的客观差异性，并非要强调中国与美国的差距，或者中国需全盘照搬美国的管制制度安排。而是要跳出基于中国研究中国问题的就事论事局限性，通过中美对比视角来发现以往政府管制研究难以涉猎的研究方向。本文基于两个国家管制制度安排的差异性来选取研究的具体方向。为何在同一个政府管制领域里，中美两国会出现不同的制度选择？每一种选择的背后一定存在着原因，也一定存在着由不同选择所带来的经济效益。本文之所以选取管制制度演进、管制权力的制衡性、管制利益冲突、管制对象的选择偏好及其激励约束机制、管制的合作化、管制的市场化上述几个研究方向，正是由于中美两个国家在上述几个方面存在着较大的差异性。管制权力的制衡性是确保管制机构充分发挥职能的制度基础。权力的制衡性体现在权力特殊性与权力约束性之间的相互平衡。美国管制机构权力的特殊性表现为集“准立法权”、“行政权”、“准司法权”三权于一身；权力的独立性表现为相对独立于总统或所属内阁部。中国管制机构的权力既没有特殊性、独立性，也欠缺严格的法治约束，因此管制机构权力的随意性较大、不可预见性较强。管制利益冲突是引致管制俘获的直接原因。美国的食品安全管制在其市场前准入环节和市场后监督环节都可以引起巨额的财富效应。美国政府管制的潜在利益冲突有其存在的客观性和普遍性。但正是由于管制利益冲突的公开化，才使得美国建立了较为完善的对利益冲突的制约防御机制。中国政府管制利益冲突的存在却处于比较尴尬境地，管制过程中是否存在利益冲突、利益冲突的表现形式、形成机理、影响力等并未形成公开化的理论研究。中美两国在食品安全管制对象、管制方式的选择上也大相径庭。我国食品安全的市场前管制程序复杂、管制成本高昂，而美国市场前管制步骤简单、管制成本低廉，甚至几乎不存在市场前管制。我国食品安全的市场后管制手段简单、企业可以预知，而美国市场后管制不确定性强、管制手段较为复杂。之所以出现管制的不同选择偏好，是因为背后隐藏着做出选择的激励约束机制。一方面，管制成本支付来源对管制对象的选择形成了激励效应：管制的免费供给，决定管制机构难以将企业作为市场前管制的对象。另一方面，管制科技水平对管制对象和方式的选择形成了约束效应：高水平的信息甄别能力，决定管制机构偏好于选择以新型产品或产品成分作为市场前管制的对象。政府管制的合作化可以产生正向经济效应。一方面，可以节约政府管制的财政支出；另一方面，由于管制分权化而引入了社会资本，给予社会资本更为广阔的市场空间。美国食品安全管制已经形成了较为完善的“政府—大学”、“政府—大学—企业”的合作模式。中国食品安全管制完全由政府垄断，并没有与其他机构合作实施管制，原因在于缺少管制合作化的动力和土壤。政府实施食品安全管制的初衷是减少食品质量信息的不对称。然而，减少信息不对称的信息甄别服务却并非一定要由政府亲自提供，而是可以由数量众多的、充分竞争的市场化主体来提供。政府垄断信息甄别服务，一方面影响结果的公正性，另一方面导致消费者难以接触到信息甄别服务。尤为重要的是，政府垄断信息甄别服务将导致管制机构从中牟利，进而形成部门利益。相反，若由市场来提供信息甄别服务，可以促进产业竞争力、形成均衡价格和技术进步。因此，信息甄别服务的提供最好交由市场化的第三方独立组织来提供。中美两国在此同样存在巨大差异。实证对比中美食品安全管制的差异性，并非本论文的研究目的，而是研究方法。差异性本身并不代表孰优孰劣。通过进一步分析差异性背后的原因和差异性引起的经济效应，从而探讨中国食品安全管制改革乃至政府管制改革的新理念，才是本论文的研究意义所在。经研究认为，应从管制的免费供给、科技性公共服务的提供、技术类管制的去官僚化、信息甄别服务的市场化、建立“管制管制者”机制几个主要方面重新审视中国食品安全管制乃至整个政府管制体系的改革方向。
【学位单位】：中共中央党校
【学位级别】：博士
【学位年份】：2013
【中图分类】：F203;F416.82
【文章目录】：
摘要
Abstract
引言
    一、选题背景
        （一）政府管制中社会性管制的兴起
        （二）食品安全问题事关政府管制的绩效
        （三）中美两国食品安全管制的主要矛盾
    二、选题意义
        （一）现实意义
        （二）理论意义
    三、概念界定
        （一）政府管制的产生和发展
        （二）政府管制的经济学定义
        （三）政府管制的分类
    四、文献综述
        （一）政府管制的原因：公共利益论和市场失灵论
        （二）政府管制的低效：政府失灵理论
        （三）政府管制的激励理论
    五、假设前提
        （一）把经济人假设引入政治行为分析
        （二）经济人假设用于解释政府管制现象与本质的内在逻辑
    六、研究方法
        （一）逻辑实证主义
        （二）以案例分析为基础的实证工具
    七、创新和不足
        （一）论文创新点
        （二）不足之处
    八、论文结构
第一章中美食品安全管制的演进历程
    一、美国食品安全管制的演进
        （一）进步时代建立的食品安全管制（19 世纪末～1906 年）
        （二）不断强化的食品安全管制（1906 年～1970 年代）
        （三）放松管制浪潮下的食品安全管制（1970 年代末～2000 年）
        （四） 21 世纪现代社会的食品安全管制（2000～至今）
    二、中国食品安全管制的演进
        （一）四个阶段
        （二）理念转变：从“食品卫生”到“食品安全”
    三、美国食品安全管制演进对中国的启示
        （一）现阶段社会矛盾与美国进步时代不可类比
        （二）从危机中不断改革和调整适应
第二章中美管制权力的制衡性分析
    一、美国管制机构权力的特殊性和独立性
        （一）管制机构设立的原由
        （二）管制机构的独特权力：“三权合一”
        （三）管制机构的独立性
    二、美国管制机构权力的制约平衡性
        （一）法律对管制权力的程序制约
        （二）国会对管制机构的职责审查
        （三） “无头政府”论的否定
    三、中国管制机构权力的失衡性
        （一）管制权力缺少特殊性
        （二）管制机构欠缺独立性
        （三）管制权力的法治软约束
    四、中美食品安全管制的权力特点比较
        （一）美国侧重于管制权力的制约平衡
        （二）中国侧重于管制权力的配置平衡
    五、小结
第三章中美食品安全管制中的利益冲突
    一、美国食品管制利益冲突的实证分析
        （一）管制的建立：利益集团主动寻求
        （二）潜在利益冲突的普遍客观性
        （三） FDA 管制的财富效应：两个案例
        （四）利益冲突的主要存在形式：股票持有
        （五）利益冲突的政治化：两党之争
    二、美国化解管制利益冲突的制约机制
        （一）学术界的公开量化研究
        （二）司法部对利益冲突的独立调查指控
        （三）官员财产公开申报
        （四）媒体自由监督
    三、中国管制利益冲突的尴尬存在
        （一）缺乏对管制动机的争论
        （二）未公开承认管制利益冲突
        （三）未建立对利益冲突的调查指控机制
        （四）未建立官员财产公开制度
        （五）新闻自由度有待提高
    四、中国食品安全管制利益冲突的特殊情况
        （一）食品行业“政企合一”现象并不明显
        （二）食品行业欠缺政治游说能力
        （三）管制政策制定的行政封闭性
    五、小结
第四章中美食品安全管制手段的选择偏好
    一、市场前管制的准入对象不同
        （一）中国市场前管制的准入对象：企业
        （二）美国市场前管制的准入对象：产品
    二、市场后管制的监督对象和方式不同
        （一）中国以定期计划监督为主
        （二）美国以不定期随机监督为主
        （三）中国市场后监督的处罚对象：不合格企业
        （四）美国市场后监督的处置对象：不合格产品
    三、小结
        （一）中美市场前管制的偏好对比
        （二）中美市场后管制的偏好对比
第五章中美不同管制偏好的激励约束机制
    一、管制成本支付来源的激励机制
        （一）美国食品安全管制的免费供给
        （二）中国食品安全管制的收费供给
        （三）管制成本支付来源对管制对象选择的激励效应
    二、管制科技水平的约束机制
        （一）美国 FDA 的科学家团队
        （二）中国食品安全管制机构的官僚化
        （三）管制科技水平对管制对象选择的约束机制
    三、小结
第六章食品安全管制的合作化
    一、政府管制合作化的经济效应
        （一）节约政府管制的财政支出
        （二）管制分权化激活了社会资本
    二、美国食品安全管制合作化的实证研究
        （一） FDA 办公室的分散式布局
        （二） “政府-大学”合作中心
        （三） “政府-大学-企业”合作中心
        （四） “政府-行业协会”合作机制
    三、中国食品安全管制的政府垄断
        （一）缺少合作化的动力
        （二）缺少合作化的土壤
    四、小结
第七章食品安全信息甄别服务的市场化
    一、食品安全信息甄别服务
        （一）合格评定是主要信息甄别机制
        （二）合格评定服务的竞争性和有偿性
        （三）合格评定机构的第三方特性
        （四）合格评定服务的两种责任担保体系
    二、中美食品安全信息甄别服务的供给差异
        （一）美国合格评定机构的完全市场化
        （二）中国合格评定机构的准政府化
    三、非市场化食品安全信息甄别的经济效应
        （一）形成合格评定服务的价格垄断
        （二）阻碍合格评定技术水平的提高
        （三）管制机构从合格评定服务中牟利
        （四）难以打破管制机构对食品安全信息的垄断
        （五）消费者难以接触到合格评定服务资源
    四、小结
第八章中国食品安全管制改革的新思路
    一、食品安全管制改革的误区
        （一）误区一：需要加大管制力度来增强管制效果
        （二）误区二：通过管制机构整合来弥补管制漏洞
        （三）误区三：通过专项治理运动来全面整顿市场
    二、食品安全管制改革的方向
        （一）政府管制应当免费供给
        （二）管制应包括科技性公共服务的提供
        （三）专业技术型管制的去官僚化
        （四）食品信息甄别服务的市场化
        （五）建立“管制管制者”机制
结语
参考文献
后记

【参考文献】

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