我国小额贷款公司监管法律问题研究

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法 律 硕 士 专 业 学 位 论 文

我国小额贷款公司监管法律问题研究
A Study of Legal Issues of Supervision on Small Loan Companies In Our Country

作 者 姓 名： 指 导 教 师：

顾 庆 刚 盛 学 军 教授
西 南 政 法 大 学 Southwest University of Political Science and Law

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内容摘要
在我国目前经济社会发展不平衡的经济转型时期， “只贷不存”的小额贷款 公司从事的小额信贷服务缓解了“三农”与微型企业的融资压力。但是我国小额 贷款公司的可持续性发展受到了对其监管的阻碍。本文采用比较研究法，借鉴国 际小额信贷监管的经验教训， 以可持续发展的视角审视我国对小额贷款公司监管 现状与存在问题，探索适合我国小额贷款公司的监管制度势在必行。良性的监管 环境，明确的监管体制，透明的监管制度等是对小额贷款公司的监管过程中极其 重要的因素。 先前我国对小额贷款公司监管的研究侧重于小额贷款公司的法律定 位以及由此引发的监管主体的难题， 但是各个地方政府的监管实践为这些难题提 供了出路， 小额贷款公司如雨后春笋般得发展恰好说明了小额贷款公司的法律定 位和监管主体并非是小额贷款公司发展的最主要障碍。但是，我国对小额贷款公 司的监管存在着监管的法律制度不健全、监管体制不合理、监管内容与监管措施 的僵化以及产生的其他问题方面的不足。本文着重分析这些问题产生的原因，并 提出解决我国小额贷款监管存在监管的法律问题的框架， 从而为我国小额贷款公 司的监管提供有益的借鉴，推进监管法律制度的改革进程，促进我国小额贷款公 司的可持续发展。 本文分为四个部分，第一部分论述了小额贷款公司一般性问题。首先对小额 贷款公司进行界定，并着重将小额贷款公司于村镇银行进行比较，进而引出小额 贷款公司在我国经济社会转型期存在的意义和作用。 第二部分采用比较研究法，对国际小额信贷法律监管进行了研究与分析，找 到能够为我国小额贷款公司法律监管提供借鉴的方面。 首先阐述了国际小额信贷 监管的必要性，在监管的必要性基础上，考察了国际小额信贷监管制度，其次考 察了国际小额信贷监管的实践和法律框架。 第三部分分析我国小额贷款公司监管存在的法律问题， 并且针对存在问题以 法律的视角进行分析。本文在借鉴国际小额信贷监管经验的基础上，认为我国对 小额贷款公司的监管主要存在监管法律制度不完善、监管体制不健全、具体监管 规则和措施僵化、风险监管滞后等问题。

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第四部分提出了解决我国小额贷款公司监管存在的法律问题的法律框架。 主 要是从监管法律制度的完善、监管体制的重构、具体监管制度和准则的完善、风 险监管的强化以及小额贷款公司的权利等方面进行论述。

关键词：小额信贷；小额贷款公司；村镇银行；监管体制；风险监管

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目

录

引言……………………………………………………………………………………1 一、小额贷款公司概述………………………………………………………………2 （一）小额贷款公司的基本含义………………………………………………2 (二) 小额贷款公司的现实意义………………………………………………4 二、国际小额信贷的比较研究………………………………………………………6 （一）国际小额信贷的监管制度………………………………………………6 （二）国际小额信贷的监管实践………………………………………………7 三、 我国小额贷款公司监管现状及存在的问题分析………………………………10 （一）监管的法律制度不健全…………………………………………………11 （二）监管体制有待完善………………………………………………………11 （三）监管过度与监管不足并存………………………………………………12 （四）风险监管制度不健全……………………………………………………14 （五）未明确规定小额贷款公司的法律救济机制………………………………………15 四、完善我国小额贷款公司监管法律制度的对策……………………………………………16 （一）完善我国小额贷款公司监管的立法………………………………………………16 （二）明确分层监管的主体及其权责……………………………………………………17 （三）完善具体的监管规则………………………………………………………………18 （四）加强对小额贷款公司的风险监管…………………………………………………22 （五）强化对监管机构权力约束…………………………………………………………24 参考文献…………………………………………………………………………… 27 致 谢…………………………………………………………………………… 29

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引言
为了扶持“三农”与解决微型企业融资难题，中央提出了创新农村金融思路 的政策，商业性的小额贷款公司应运而生。自 2005 年 5 月试点尤其是 2008 年 5 月中国人民银行、中国银监会发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》后，小 额贷款公司试点扩展到全国。目前有 19 个省份在自担风险和风险处置的基础上 出台了本省的试点意见参与小额贷款公司试点。截至 2011 年第三季度月末，全 国共有小额贷款公司 3791 家， 贷款余额 3359 亿元， 前三季度累计新增贷款 1379 亿元。这充分显示了小贷款公司强大生命力与在支持“三农”和微型企业方面发 挥的作用。 但是小额贷款公司的法律监管现状不能满足小额贷款公司的可持续发 展，制约了其应有的扶贫功能的发挥。先前对小额贷款公司监管的研究侧重于小 额贷款公司法律定位、监管主体的明确与法律制度的建设等方面，虽然这些研究 为我国小额贷款公司的发展提出了建设性的框架，但是，目前为止我国小额贷款 公司法律监管存在的迫切需要解决的问题仍然没有得到切实、有效的解决。 本文对我国小额贷款公司监管法律问题研究，主要是采用比较分析法，借鉴 国际上成功的小额信贷监管经验来对我国小额贷款公司进行有效的监管。 就如同 穆罕默德·尤努里所说“一旦我们有一个很好的监管的环境，对于政府、对于投 资者。 对于任何人来说就非常清楚游戏该怎么做， 监管环境必须非常清楚、 明了、 透明，所有人都知道自己的定位，什么是对的，什么是错的” 。由此可见，有效 的政府监管对小额贷款公司的发展极其重要。 我国在小额贷款公司的监管方面的 确做出了努力，但是监管还是存在诸多的法律问题。这些问题除了监管主体和小 额贷款公司法律定位等亟需解决的问题外，包括法律立法的不完善和法律冲突、 监管体制不合理、监管的具体规则存在缺陷、监管机构与小额贷款公司责权利的 模糊以及风险监管的弱化等具体问题。 这样的监管现状制约了小额贷款公司的发 展，本文旨在探究适合我国小额贷款公司发展的法律监管，以期对未来小额贷款 公司的监管提供借鉴。

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一、小额贷款公司概述
（一）小额贷款公司的基本含义
1．小额贷款公司的界定
根据中国银监会、 中国人民银行出台的 《关于小额贷款公司试点的指导意见》 （以下简称《指导意见》 ）中对小额贷款公司所作定义。小额贷款公司是由自然 人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的 有限责任公司或股份有限公司。于是，对小额贷款公司我们可以从以下几方面进 行界定： 一是为低收入群体和微型企业提供小额贷款业务。 低收入群体和微型企业在 借款时，由于自身能力的限制无法向银行等正规金融机构所提供相应的担保、抵 押或质押，难以符合正规的贷款标准，因而无法从正规金融体系取得所必须的资 金。小额贷款公司的设立初衷就是专门为低收入群体和微型企业提供金融服务， 满足这类群体的资金需求。 《指导意见》对小额贷款公司的规定反映了这一重要 特征。1 二是有灵活的利率定价机制和较高的利率水平。 小额贷款公司主营业务是贷 款业务，但是其在经营过程中往往面临着无贷可放的局面，导致小额贷款公司具 有较高的交易成本和风险损失。 国际上达成的共识是逐步放开对小额信贷的利率 限制。实践证明，小额信贷客户即使承担了较高的利率水平，他们也能从借贷和 随后的生产生活中获得超过借贷成本的收益。更重要的是，小额贷款公司较高的 利率水平可以有效的将乡镇社区中的有权阶层排斥在外， 保证了低收入群体和微 型企业对小额贷款的可获得性。 实践中小额信贷的贷款利率一般高于正规金融机 构和非政府组织小额信贷利率，低于民间借贷平均利率，利率分布无明显的档次 特征。不过，基于小额信贷的扶贫性质，小额贷款公司在不超过司法部门规定的 上限与中国人民人民银行公布的基准利率的 0.9 倍下限内，对不同的贷款类型设

《关于小额贷款公司试点的指导意见》 （银监发 200823 号）规定：小额贷款公司在坚持为农民、农业和农 村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”的原则，鼓 励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，照例扩大客户数量和服务覆盖面。 6

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定了不同的贷款利率。2 三是努力实现可持续性和扩大业务覆盖面。小额贷款公司是盈利性企业法 人，营利性为其首要目标。可持续性，是一个质的指标，，指的是在扣除通货膨胀 的影响后，小额贷款公司的业务收入能够覆盖公司运行成本，从而实现盈利。而 业务覆盖面是一个量的概念， 主要是指小额贷款公司拓展目标客户即低收入群体 和微型企业的广度和深度，这是由小额信贷的扶贫性社会功能决定的。商业性的 可持续性和扶贫性社会功能并不矛盾。3我国的商业性的小额信贷也必须坚持使 商业性有助于实现扶贫性社会功能的原则。

2．小额贷款公司与村镇银行的比较
就我国小额贷款公司实践而言， 吸收存款、 取得金融机构牌照是民间资本 “阳 光化”进入金融市场重要动力。其中，转制为村镇银行是小额贷款公司最具可行 性的发展方向。依照《村镇银行管理暂行规定》 、 《村镇银行组建审批工作指引》 、 《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》 的明确规定小额贷款公司在股东自 愿的基础上， 满足依法合规经营、 没有不良信用记录的条件， 可转制为村镇银行。 正是小额贷款公司与村镇银行这种转制可能性的关系， 笔者将简单介绍我国村镇 银行及其与小额贷款公司之间的区别。 自银监会 2007 年 1 月 22 日发布《村镇银行管理暂行规定》 、 《村镇银行组建 审批工作指引》以来，截止 2011 年一季度末，全国有 400 家村镇银行挂牌开业， 资本规模由几百万元到上亿元不等，设立主体包括政策性银行、城市商业银行和 外资银行。 《村镇银行管理暂行规定》的第 2 条规定， “村镇银行是指经中国银行 业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机 构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的，主要为当地农民、农业和农 村经济发展提供金融服务的银行业金融机构” 。 小额贷款公司与村镇银行的最根本的区别在于是否为金融机构。 村镇银行是 经银监会批准设立的金融机构， 而小额贷款公司是经银监会批准设立的银行业金 融机构，也正是由于村镇银行为正规的金融机构，才对小额贷款公司有巨大的吸 引力。因为小额贷款公司与正规的金融机构本质区别在于不能吸收公众存款。小
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一般来说农业贷款、养殖业贷款的利率明显低于工商、运输业和服务业的贷款利率，商业贷款利率低于 工业贷款利率。 3 陈岱松： 《小额贷款公司法律制度研究—上海的实践与探索》 ，北京：法律出版社，2010 年，第 17 页。 7

额贷款公司若能够转制为村镇银行， 就可以合法的吸收公众存款， 可以降低成本， 提高股东的资本收益率，这也是解决小额贷款公司资金困难的根本出路。但是小 额贷款公司与村镇银行的区别不仅限于是否能够吸收存款， 还包括法律对发起人 的要求和持股比例的限制不同。 《村镇银行管理暂行规定》第 25 条规定，村镇银 行的发起人必须是银行业金融机构。 该银行业金融机构应当是村镇银行的最大股 东或者唯一股东， 且持股比例不得低于村镇银行股本总额的 20%。 除发起人之外 的单个自然人股东及关联方或单一非银行金融机构股东及关联方持股比例不得 超过村镇一行股本总额的 10%。而根据《指导意见》的规定，小额贷款公司单一 股东及其关联方持有的股份不得超过其注册资本总额的 10%。 由于法律法规对村 镇银行和小额贷款公司发起人及其股东持股比例的限制性规定， 小额贷款公司若 转制为村镇银行，其原有股东即丧失控制权，这也是目前小额贷款公司转制道路 上的难题。

（二）小额贷款公司的现实意义
1．加快农村金融的改革创新
从 2004 年至 2009 年连续六年的中央一号文件中， 强调加快农村金融改革的 迫切性和紧迫性。我国目前的农村金融体系主要体现在小额信贷体系的发展，农 村金融体系主要包括商业银行和农村信用社的小额贷款产品、 小额贷款公司的信 贷服务和民间借贷。 而小额贷款公司的改革我国农村金融结构中不可或缺的组成 部分，有利于农村金融改革的推进。我国的农村金融改革，经历着由传统型向创 新型转变的过程。这种改革的过程使农村金融格局由农村信用社垄断的局面，向 多元化主体的金融竞争格局转变。以小额信贷为核心的新型金融格局，逐渐将低 收入群体和微型企业纳入金融体系中，建立起一种“普惠制金融体系” 。小额贷 款公司是以小额信贷为核心的“普惠制金融体系” 可持续发展的重要载体。

2．健全、完善我国金融体系
小额贷款公司的设立为引导民间资本向正规化转移、 引导民间资本进入金融 市场提供了出路。 据中国人民银行推算， 2005 年我国民间融资规模为 9500 亿元，

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占 GDP 的 6.96%左右，占本外币贷款的 5.92%左右。4但是由于无法进入正规金 融体系及民间资本的逐利性，导致这些民间资本绝大部分进入地下借贷市场。虽 然我国目前小额贷款公司只占民间资本不到 1%，但是小额贷款公司进入我国金 融体系标志着民间资本阳光化的开端。目前我国民间借贷市场环境的恶化，为小 额贷款公司吸纳民间资本进入资本市场提供了发展的机遇。 作为商业性小额信贷组织， 小额贷款公司的出现将改善农村金融服务状况， 完善农村金融体系。正规金融机构不愿将贷款发放给低收入群体和微型企业，是 因为他们认为开发农村金融市场面临着过高的风险和经营成本。 这种局面为小额 贷款公司在农村开展业务提供了广阔的空间。 小额贷款公司具有贴近农村和微型 企业的优势，这为小额贷款公司开展业务节约了开发成本，能够及时准确的收集 信息和各种社会资源。同时，小额贷款公司具有宽松的借贷条件和灵活的市场利 率，能够满足低收入群体和微型企业对资金需求量小、期限灵活的现状，因而能 为低收入群体和微型企业提供适合自身特点的金融服务。此外，小额贷款公司的 发展能发挥其应有的 “鲶鱼效应” ， 5这种效应能够在农村金融市场中冲击农村 信用社的垄断格局，逐渐形成农村金融市场的良性竞争环境，有利于健全、完善 我国的农村金融体系。

3．促进微型企业的长远发展
微型企业承担着重要的社会责任。微型企业在促进就业、保持整个社会正常 的运转等方面都发挥了重要作用。小额贷款公司开展小额信贷具有不强调抵押、 担保，发放信用贷款，且发放条件宽松的优势。小额贷款公司实行市场化利率， 可自行灵活确定贷款利率。这些优势使小额贷款公司更适合实施小额信贷业务。 发展小额贷款公司，微型企业是重点目标客户之一。根据银监会统计，2008 年 第一季度各大商业银行贷款余额超过 2.2 万亿，其中只有约 3000 亿落实到中小 企业，占了全部商业贷款的 15%比 2007 年同期减少 300 亿元，中小企业面临着 巨大融资难题。6中小企业难以从商业银行取得贷款，面临着发展的难题，不得 不走向民间借贷。而小额贷款公司正是民间资本进入金融市场的首选渠道。以上

王芳艳： “小额贷款公司沧桑突围路” ， 《21 世纪经济报道》 ，2008 年 12 月 5 日 J11 版。 “鲶鱼效应”即采取一种手段或措施，刺激一些企业活跃起来投入到市场中积极参与竞争，从而激活市场 中同行业企业。 6 王艳芳： “小额贷款公司沧桑突围路” ， 《21 世纪经济报道》 ，2008 年 12 月 5 日 J11 版。
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海为例，首批八家小额贷款公司的设立，将有超过 8.6 亿的资金流向微型企业。 随着各地试点的展开，微型企业将得到更多可贷资源，必将促进微型企业的长远 发展。7

二、国际小额信贷监管的比较研究
小额贷款公司是商业性的小额信贷的存在形式和重要载体。 国际上既有通过 设立专门的商业性小额信贷机构， 也有在原有的金融体系的基础上开展小额信贷 的经验。实践证明这些小额信贷组织机构和模式的成功，固然有其产品、制度和 管理等方面的原因，但是不可否认的是其所在地区的合理、适当、有效的监管发 挥了决定性的作用。因此，我们有必要对国际上小额信贷监管的成功经验进行研 究、分析，取其精华，去其糟粕，找到适合我国小额贷款公司监管的法律框架， 为我国完善我国小额贷款公司的监管法律制度提供借鉴。

（一）国际小额信贷的监管制度
孟家拉国乡村银行、印度尼西亚人民银行等成功经验，使国际社会尤其是第 三世界国家逐渐意识到，小额信贷是减少贫困的有效手段。但是从小额信贷的持 续性和业务覆盖面来看，小额信贷还没有发挥其应有的作用。要想提高小额信贷 的的深度和广度，关键是扩大小额信贷规模，而完全依赖于捐赠资金和政府财政 资金来达到这个目的是无法实现的。8对此，国际上达成的共识是：应当允许小 额贷款机构吸收公众存款或者向商业银行获取资金， 应当允许小额信贷机构通过 执行合理的利率水平覆盖经营成本，实现其可持续性。因此，必须对小额信贷机 构的活动进行适当的监管， 以防范监管失位而导致的经营风险， 甚至是金融风险。 国际小额信贷的监管存在其必要性， 才可能为我们研究国际小额信贷的监管 制度和监管实践提供基本的前提。国际小额信贷的监管应该有合理、透明的监管 制度，应该将这些合理、透明的监管制度付诸监管实践。这些制度为国际小额信 贷的监管实践提供基本规则。国际小额信贷的所指的合理、透明的监管制度主要
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陈岱松： 《小额贷款公司法律制度研究—上海的实践与探索》 ，北京：法律出版社，2010 年，第 21 页。 武翔宇、吴东立、张英： “小额信贷监管的国际经验及对我国的启示” ， 《金融经济》 （理论版）2006 年 11 期。 10

包括： 一是清晰的机构设立标准。监管制度必须明确规定小额信贷机构的设立标 准、设立条件以及程序，并予以公开。这也是法的基本要求，清晰的机构设立制 度能够保证设定人的权利，明确其义务。 二是合理的业务经营制度。为了保证小额信贷组织机构的规范、有效经营， 监管制度必须对其经营做出一定的安排和设定。 这种合理的业务经营制度是满足 监管的要求的，但是绝对不是对小额信贷机构组织的正常经营进行干预的理由。 比如，小额信贷组织机构的变更与终止、相关的经营管理指标以及业务操作规范 等。 三是有效的风险防范措施。为了有效防范小额信贷的风险，应该在监管制度 中安排一定的风险防范措施。比如限制小额信贷组织机构对外投资、限制贷款额 度与利率等。有效的风险防范措施不仅能够防范小额信贷组织机构的风险，也能 够降低监管成本，节约社会公共资源。 四是明确的风险处置制度。监管制度还应明确风险出现时，监管当局对小额 信贷组织机构的风险处置权限程序及措施。 比如监管制度应当明确规定小额信贷 组织机构出现违规时的责任追究制度，同时赋予相关部门相应的职权，并且规定 正确行使这些职权的程序。再比如，赋予监管当局对小额信贷组织机构的董事等 高级管理人员追究责任的权力。

（二）国际小额信贷的监管实践
世界各国对小额信贷监管实践， 将为我国小额贷款公司监管的实践提供了借 鉴。由于我国处在社会主义制度的重要转型机遇期，我国的法律制度尚不健全， 我们在这个时期能够借鉴的是发展中或欠发达国家的经验。

1．小额信贷监管主体
一是政府当局的直接监管。国际上，一般各国通过立法授予中央银行、财政 部门或者银监会相应的监管职权和立法权。 这种直接监管就如同国际上普遍对银 行业等金融机构监管那样，有一个明确的政府监管主体，该监管主体对小额信贷 组织机构的风险负责。 但是直接监管一般适用于对金融体系有重大影响的金融机
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构上。9目前玻利维亚采用这种方式。 二是代理监管。代理监管是民法上的代理在监管上的表现形式。采用代理的 方式对小额信贷的监管是政府在保留干预权力的前提下， 将监管职能通过法律委 托的方式将监管的法定程序和内容委托给非政府组织。目前，南非采用代理监管 的模式。 三是自我监管。自我监管即同类机构之间相互监督和约束。一般情况下，自 我监管不能取代政府对吸收存款的小额信贷组织的监管。 由于自我监管中的成员 是自愿加入的，各成员之间的地位平等，如果缺乏法律的支持和授权，自我规则 的遵守和对违规行为的吃法均不具有强制力。到目前为止，自我监管尚没有成功 的先例，但是，这种自我约束机制的建立健全有助于对小额信贷机构的监管。

2．小额信贷监管的对象和范围
通过对小额信贷监管必要性的论述，国际社会普遍认为，对小额信贷的适当 监管是必要的。 监管的必要性并不成为对所有的小额信贷组织机构进行监管的正 当理由。在选择监管对象、划定小额信贷的范围时应考虑小额信贷机构的运作模 式、组织形式、风险特征的不同，从而区分出不同的监管程度。是否将小额信贷 组织纳入监管范围，除了考虑上述因素外，还应该考虑与本国金融体系的适用程 度。国际上对于仅发放贷款、不吸收公众存款的小额信贷组织机构是否纳入监管 范围存在分歧：一是支持监管的一方认为，如果小额信贷组织机构在对低收入群 体或微型企业提供贷款时使用了政府的信用额度和政府资源， 就需要对小额信贷 组织机构进行必要、适当的监管。反对监管的一方认为，政府应该将公共资源用 到对能够对金融体系产生重大影响的金融机构的监管上，而不是这些小机构，即 使小额信贷组织机构的资金来源于公共资金。二是支持监管的一方认为“只贷不 存”的小额贷款组织机构可能发展成为正规金融机构，因此监管当局应当对其进 行监管，充分了解小额信贷组织机构的运营状况和抵御风险的能力，以防范金融 风险。反对的一方认为支持者的理由过于理想化，是不现实的。没有一个监管当 局会愿意把闲置的公共资源浪费在一个不会对金融体系造成威胁的小机构。10

武翔宇、吴东立、张英： “小额信贷监管的国际经验及对我国的启示” ， 《金融经济》 （理论版） ，2006 年底 11 期。 10 黄毅： “中国小额信贷研究” （下） ， 《银行家》 ，2006 年第 1 期。 12

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3．小额信贷监管方式
国际上对如何监管小额信贷组织达成的共识是， 监管制度应当与小额信贷的 业务的特性相适应，对小额信贷的监管应当侧重于理解小额信贷客户、产品和服 务的风险状况，从而建立适当的监管原则和程序去防范小额信贷的风险，而不是 规定只适应于某一类型小额信贷组织机构的制度。11 一是利用现有的金融监管制度进行监管。 这种监管方式要求小额信贷组织机 构所在的地区有成熟健全的金融立法，根据小额信贷的风险特征和业务特点，修 改现有的金融监管法律规则，将小额信贷的监管纳入金融监管制度的调整范围。 二是颁发特别许可证独立监管。 由于商业银行不对低收入群体和微型企业负 有贷款义务，必须发展新的机构来满足此类客户的需求。同时，在发展中国家， 由于金融立法体系不完善，金融监管法律框架不健全，这样在一定程度上阻碍了 对小额信贷进行有针对性的监管，因而，利用原有的金融监管法律制度进行监管 并不可行， 必须对小额信贷组织机构采取颁发特别许可证的方式进行相对独立的 监管。 三是层级监管方法。层级监管方法是指根据小额信贷业务特点和风险类别， 将小额信贷组织机构划分不同的层次， 不同层次的机构对应着不同的监管机构和 监管要求。这种监管方式能实现监管的体系化，形成完整的监管框架。

4．监管的国别差别
（1）孟加拉国 孟加拉国遵循对不吸收公众存款的小额信贷组织机构实行非审慎监管的基 本原则，并在此基础上在制定小额信贷的监管制度。这种非审慎监管的监管原则 能够使小额信贷组织机构在一个宽松的环境中发挥其积极性。12孟加拉国在监管 原则的基础上以立法设立了一个专门负责监管小额信贷组织机构的机构。 中央银 行对该监管机构在业务上进行指导，但是不对其人事等具体制度进行领导13。与 此同时，孟家拉国对监管原则、相关监管程序和内容做出明确、清晰的规定。 （2）菲律宾
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陈娟： “我国小额信贷监管法律问题研究” ，对外经济贸易大学硕士学位论文，2007 年，32 页。 杜晓山： “孟加拉国的小额信贷及其启示” ，http:∥?Article?kf?523.html。 白澄宇： “诺贝尔和平奖得主尤纳斯 22 日在北京演讲内容” ，http:microfinance.bokee.com?5783611.html。 13

是否吸收公众存款和资金的来源方式不同是菲律宾划分监管类型和监管对 象的依据。依据这种基本的划分依据，菲律宾将小额信贷组织机构划分为受国家 审慎性监管的机构和不受国家审慎性监管两种主要的类型。菲律宾规定，节俭银 行、 农村银行、 合作银行、 私人借贷投资和典当等由金融监管当局进行审慎监管； 非政府组织、信贷联盟的储蓄与信贷组织、循环储蓄与贷款协会等则排除在金融 监管当局的审慎监管之外。此外，菲律宾还通过修改银行法，具体确定对小额信 贷的审慎性监管标准，从而将小额信贷组织机构纳入统一的金融监管体系。 （3）南非 南非对小额信贷的监管没有采用孟加拉国或者菲律宾的方法对提供小额信 贷的机构进行划分。 南非对小额信贷组织机构的监管由国家金融业监管部门统一 负责。南非维护为了金融市场的稳定，对不同规模的贷款和超期贷款规定了不同 的利率限制，这有利于保护贷款人的合法权益。此外，南非比较重视对不吸收公 众存款的小额信贷组织机构的合规性监管。为此，南非成立了小额信贷管理委员 会， 并且赋予该委员会采取现场检查等方式检查小额信贷的资金流向和风险处置 的权力。14

三、我国小额贷款公司监管现状及存在的问题分析
通过对国际小额信贷的监管制度与监管实践的分析来审视我国对小额贷款 公司的监管存在的法律问题，是非常有必要的。我国对小额贷款公司监管依据有 《指导意见》及地方政府或其他部门联合出台的有关规定。地方政府依据这些规 范性文件，积极探索适合本地方的实践路径。但是，在监管过程中出现了不能满 足小额贷款公司的可持续发展的法律问题。

（一）监管的法律制度不健全
目前，我国小额贷款公司监管法律阶位较低，最高的是中国人民银行、中国 银监会等部委出台的规范性文件，其余的以地方政府规章为主。这些监管依据不
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罗平、陈颖： “小额信贷机构的监管” ， 《中国金融》 ，2005 年第 20 期。 14

是更有强制性和约束性的法律、行政法规或者地方性法规。这种现状导致小额贷 款公司的监管效果受到制约。我国没有统一、成熟的法制和法律体系，不能采取 如同美国等发达国家那样的监管方式，即利用原有的金融监管制度进行监管。于 是，我国的监管实践正是只能在原有的法律、法规的基础上对小额贷款公司进行 的一般性监管。 从各地出台的小额贷款公司试点意见或试点办法来看，其设定了警告、责令 整改、罚款撤销审批文件、暂缓年检、停止年检、责令关闭和吊销营业执照等行 政处罚。但是，根据《立法法》 、 《行政处罚法》关于行政处罚权的规定，国务院 部委制定的规范性文件不得设定任何行政处罚， 省级政府及较大的市政府制定的 规章仅可以设定警告和一定数量的罚款的行政处罚。这导致撤销审批文件、暂缓 年检、停止年检、责令关闭等“行政处罚”措施缺乏立法权作为依据，与行政处 罚权设定的规定相抵触。这些所谓的“行政处罚权”不属于《立法法》 、 《行政处 罚法》法定的行政处罚权，只是作为监管的一般手段。法律冲突的现状会导致所 谓的“行政处罚”无效，更严重的是会导致对小额贷款公司监管的混乱或无效， 并可能引发行政复议、行政诉讼或国家赔偿。15

（二）监管体制有待完善
《指导意见》规定，省级政府主管部门负责对小额贷款公司的监管。而各地 在进行小额贷款公司试点时， 一般都成立了由多部门联合组成的工作小组或联席 会议作为小额贷款公司的监管机构对小额贷款公司进行监管， 同时规定由金融办 等部门负责督促县级政府或相关部门对小额贷款公司进行具体的监管。 由于法律、法规没有对监管部门的责权力做出明确规定，政府或相关部门只 能在原有法律、法规的基础上对小额贷款公司实施一般性监管。一般性监管针对 的是监管的一般性问题， 而无法对小额贷款公司这种特殊企业进行有针对性的监 管，导致监管不到位，同时造成政府部门之间相互推脱监管责任的现象。我国目 前试点的是商业性小额贷款公司， 这种商业性的运作模式决定了地方政府主导的 监管的非正当性。 这种非正当性是由于地方政府为主导的监管存在着不可忽视的 弊病导致的。这种弊病体现在政府主导的监管效率低下，主体责任不明，监管科
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苏跃龙： “小额贷款公司试点政策制定应注意的问题” ，http：∥article1.chinalawinfo.com?article?user? article_display?ArticleID＝45168。 15

学化和专业化程度有限等，政府主导的监管缺乏专业性和有效的商业性监管。通 过对成熟的小额信贷国家的考察， 我们可以看出在这些国家的监管体制有一个统 一的责任主体。我国目前的监管体制，缺乏上行的信息传递渠道，这不利于形成 全国统一的小额贷款公司的发展格局。于是，完善小额贷款公司监管体制，明确 监管主体及其权责势在必行。

（三）监管过度与监管不足并存
国际上对小额信贷的监管内容分为审慎性监管和非审慎性监管，16虽然中国 银监会不对小额贷款公司实施审慎监管， 但各地实践中几乎都是参照中国银监会 对银行业即溶机构的审慎监管原则和标准对小额贷款公司进行监管， 同时政府部 门又在其原有职能基础上进行非审慎监管， 而没有针对小额贷款公司的业务和风 险特点规定适当的监管内容。这种审慎性监管和非审慎性监管的并存，使得小额 带跨公司处于监管过度与监管不足的矛盾中。

1．监管过度
地方政府在对小额贷款公司进行监管时，首先考虑的是控制风险，这导致在 制定和实施小额贷款公司的监管内容和措施时慎之又慎。 为了防范和控制小额贷 款公司的经营风险，不允许小额贷款公司吸收存款，因此自有资金是小额贷款公 司最重要的资金来源， 但部分地方却对小额贷款公司注册资本的上限作出明确限 制，同时规定小额贷款公司必须满足合规经营 1 年的强制性条件后方可增资扩 股，这不适当的限制了小额贷款公司的经营，小额贷款公司在提供贷款业务时面 临着无贷可放的局面。 这种局面对于致力于放贷业务才能生存的小额贷款公司是 不能接受的。小额贷款公司为了实现可持续经营，增加可贷资金来源，存在极强 的非法集资动机，可能导致小额贷款公司实施金融犯罪。为了保证发起人以自有 资金出资，各地均对发起人的财务状况做出了明确的规定，但是这种要求应以证 明发起人拥有足够的自有资金用于出资为主， 而不必对发起人的盈利情况等财务 指标做出过严的规定，否则只会限制小额贷款公司的发展。

16

审慎性监管的内容包括：注册资本、资本充足率、贷款分类、损失准备计提与坏账冲销、存款准备金与 流动性要求、风险集中度及限制内部人借贷；非审慎性监管内容包括：信贷业务准入、贷款人保护、防止 金融犯罪、利率限制及税务和会计处理。 16

这是对小额贷款公司监管过严的表现， 更深层次的是监管机构没有及时的转 变政府的经济职能， 没有正确行使其对小额贷款公司的监管权或者监管机构的监 管权本身设定的非合理性。我国处在经济转型期，更处在政府向服务型政府转变 的关键时期。监管当局应当正确理解监管权的内涵和本质，发挥监管应有的存进 小额贷款公司可持续发展的作用。作为市场主体的小额贷款公司，在过于严格的 监管环境中发展必然受到限制。 监管当局在对小额贷款公司进行监管时要严格按 照法定的权限和程序进行。这种过严的监管是与服务性政府的宗旨相违背的。政 府的监管权不能视作是政府对小额贷款公司进行干预的权力。

2．监管不足
法律监管的核心是权力与权利的此消彼长， 监管过度会限制小额贷款公的权 利，而监管不足又会导致监管当局不能适当的履行监管职责。由于小额贷款公司 与银行业金融机构等无论在业务上还是在风险特征上，都存在着较大的差异，完 全参照银行业金融机构的监管措施，又使得小额贷款公司的监管存在着不足。例 如各地均对小额贷款公司的资产分类和拨备制度做了规定，17但基本上是照搬商 业银行的相关制度， 而没有对小额贷款公司的业务上和风险特征作出相应的资产 分类和拨备制度，这样的规定势必会导致对小额贷款公司没有针对性。再如，监 管当局为了降低小额贷款公司非法吸收资金的可能性， 《指导意见》及各地的试 点办法或意见均规定小额贷款公司只能向两个银行进行融资活动， 并且融资比例 不得超过其资本净额的 50%， 但是没有明确规定针对小额贷款公司融资比例限制 的监管措施，也没有明确规定违反限制性比例的责任。在诸如此类方面上，监管 机构对小额贷款公司的监管显得没有强制力和约束力。

（四）风险监管制度尚不健全18
风险监管是监管机构对金融机构进行监管的技术术语， 我国金融业监管逐渐 从合规性监管向风险监管转变。 虽然国际上对小额信贷的监管还没有明确提出风
资产分类和拨备制度是指根据审慎性监管要求，对小额贷款公司的资产（贷款）进行准确的分类，充分 计提呆账准备金的制度。贷款主要分为：正常、关注、次级、可疑、损失等五类，依据不同的分类，计提 不同比例的呆账准备金。 18 风险监管是西方发达国家自 70 年代以来普遍运用的用以管理银行风险的科学而系统的管理方法。 美国著 名学者威廉姆斯和汉斯在《风险监管与保险》一书中对风险监管做了如下定义：风险监管是通过对风险的 识别、衡量与控制，以最少的成本将风险导致的各种不利后果减少到最低限度的科学管理方法。 17
17

险监管的概念， 但是我们应该在充分审视我国监管环境的基础上来对我国小额贷 款公司进行清晰、明确的监管。我国地方政府在制定监管政策的过程中，首先考 虑的是对风险的控制，但是，在进行具体的操作中没有规章可循，导致地方政府 在进行风险监管时不能做出适当、有针对性的决策。

1．内部风险监管不到位
就小额贷款公司的内部风险监管而言， 主要是小额贷款公司的公司治理结构 的问题。小额贷款公司的治理结构是根据《公司法》的规定确立的。公司治理结 构基本的框架是股东大会、董事会与监事会的关系。小额贷款公司是以多名发起 人投入的自有资金对外提供贷款业务， 因此， 在小额贷款公司的日常经营过程中， 必须确保公司意志的独立， 不会因大股东或部分股东的联合而侵犯其他股东的利 益。在此背景下，强调董事会的规范和有效运作就显得尤为重要。但是，从已经 设立的凶恶贷款公司来看， 多数小额贷款公司的董事会成员与自然人股东或法人 股东的法定代表人完全一致。全体股东进入董事会，使得董事会的职责不能有效 的发挥，公司的独立性受到大股东或部分股东联合的挑战。虽然 2005 年修改的 《公司法》引入了“独立董事”制度，但是《公司法》明确要求必须设立独立董 事的仅限于上市公司。这样就把小额贷款公司排除在必须设立“独立董事”的范 围之外。 虽然，有一些小额贷款公司大胆创新，由股东以外的第三人担任公司董事， 但是，由于这些公司在股东会和董事会职权划分上，完全遵循了《公司法》的规 定，并无任何创新，导致小额贷款公司虽然有一定的职权，但是没有可以直接由 董事会行使的权力，在行使职权时严重的受制于股东会或大股东。这就是说虽然 小额贷款公司设立了《公司法》规定治理结构，但是这种结构在目前的小额贷款 公司的实践中是无法发挥其应有的作用的。

2、外部风险监管不完善
由于我国小额贷款公司尚处在起步摸索阶段， 我国对小额贷款公司的风险的 外部监管的法律制度尚不健全， 监管机构在对小额贷款公司进行外部风险监管的 主要依据有《指导意见》 、 《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷 款公司有关政策》 的通知、 关于印发 《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》
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的通知和财政部关于小额贷款公司执行《金融企业财务规则》的通知等。除了前 文论述的监管法律阶位低的缺陷外，这些监管依据还存在着互相矛盾，法制不统 一的弊端。 更严重的是还有很多具体的监管规则不能适应小额贷款公司的可持续 发展，甚至是具体规则的缺失。 我国对小额贷款公司的风险外部监管存在这以下几方面的问题： 一是外部风 险监管的法律、法规还很不健全，前文已经有了详尽的阐述，在此不再赘述；二 是有些外部风险监管要么没有指导监管实践的具体实施细则要么有细则但是缺 乏可操作性；三是对作为重要的外部风险监管手段的现场监管的方法和程序，仅 有原则性的规定，而没有具体内容。四是将加强外部风险监管的方法，比如很多 不属于行政处罚范畴的一般监管手段，没有纳入到统一法制的层面，这导致监管 的强制性和约束性受到影响。小额贷款公司进行风险监管，其本身内部的监管的 固然重要，但是外部风险监管也是不可或缺的。

（五）未明确规定小额贷款公司的法律救济机制
监管机构在对小额贷款公司进行监管时，是在行使国家的行政权力。由于这 种权力具有强制性和不可逆性，针对权力的行使产生的法律后果，小额贷款公司 必须有利益诉求和法律救济机制。 我国各地方政府在进行试点时制定的规范性文 件，几乎都规定了对小额贷款公司的惩罚机制。19但是并没有规定小额贷款公司 在受到处罚后应采取怎么样的救济措施。而在《商业银行法》中则是明确规定了 商业银行的法律救济途径， 《商业银行法》第 91 条规定，商业银行及其工作人员 对国务院银行业监督管理机构、中国人民银行的处罚决定不服的，可以依照《中 华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院起诉。小额贷款公司法律救济机制 的缺失导致其在利益受到损害是，无法及时有效维护自身权益，小额贷款公司的 权利受到了不应有的限制。

如《浙江省小额贷款公司试点暂行管理办法》规定小额贷款公司违反本办法规定，各级金融、工商、银 监、人行等职能部门，根据各自职能，有权采取警告、公示、风险提示约见小额贷款公司董事或高级管理 人员谈话、质询、责令停办停业、取消高级管理人员从业资格等措施，督促其整改。 19

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四、完善我国小额贷款公司监管法律制度的对策
（一）完善我国小额贷款公司监管的立法
如上文所述，我国小额贷款公司监管法律制度的不完善，是制约我国小额贷 款公司健康发展的障碍，也是监管机构在对小额贷款公司进行风险监管的难题。 目前，在国家层面上，小额贷款公司的监管依据仅为中国银监会和中国人民银行 发布的规范性文件；在地方层面上，仅是地方政府出台的规章等。这些都造成了 小额贷款公司的定位不清、性质不明。因此，有必要将中国人民银行和中国银监 会的规范性文件上升法律， 将各地方试点中成熟的制度上升为行政法规或地方性 法规，并明确小额贷款公司性质、准入条件、经营规则、风险处置及退出等具体 内容。对小额贷款公司进行立法也是实现有效监管的需要。监管制度的实施离不 开一定的监管手段，尤其是具有法律效力的行政处罚措施的保障。前文已经阐述 了有些所谓的“行政处罚”措施只是一般的监管手段。监管手段的缺失，可能导 致监管部门对小额贷款公司的无效监管。 中国人民银行起草的《放贷人条例》草案已经提交国务院法制办。条例将允 许个人和企业在不非法吸收存款、借贷利率不超过基准利率 4 倍的前提下，通过 合法注册从事放贷业务；放贷人的准入门槛将参照《指导意见》的规定，并可适 当放宽。 《放贷人条例》的出台将有利于完善当前小额信贷业务的法律环境，有 利于促使民间借贷的阳光化。但是，由于与小额贷款公司在很多方面都有较大的 相似之处， 放贷人制度将对小额贷款公司产生消极影响。 有 “中国小额信贷之父” 之称的杜晓山表示“小额贷款公司和放贷人条例在诸多规定上可能有重叠和交 叉，但是不能完全等同。如果个人开办借贷业务，个体放贷人放贷的客户群体和 放贷规模应该在小额贷款公司和村镇银行之下，而在农村资金互助社之上，多种 借贷形式存在，形成多种选择的局面” 。20但是这种局面导致小额贷款公司的角 色定位更加困难，因此，建议细化《放贷人条例》 ，使小额贷款公司与放贷人呈 现出差异化， 这种差异化必须建立在促进民间借贷的阳光化进程和小额贷款公司 的发展的基础上。

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张小乐： “小额贷款公司的角色难度” ， 《解放日报》 ，2008 年 11 月 28 日第 10 版。 20

（二）明确分层监管的主体及其权责
如前文所述，我国对小额贷款公司的监管体制存在缺陷。小额贷款公司属于 地方金融创新的产物，是服务地方三农和微型企业的主要力量。小额贷款公司的 监管必须依据地方的特色与具体情况。中央不断出台文件促进地方金融创新，以 带动地方经济发展，中央就应该把监管权力下放。虽然我国小额贷款公司的主管 机构是各个地方的金融办，但是地方金融办在进行监管时的主要依据《指导意 见》 ，地方政府出台的规章也只是对《指导意见》的一种解释，而没有突破《指 导意见》的框架。在经济转型期，地方政府应该抓住机遇，切实实现地方金融地 方管， 促进小额贷款公司的发展。 也就是说实行中央统一领导下的分层管理体制。

1．中央层面的监管
笔者虽然建议中央将对小额贷款公司的监管权下放， 但是并不意味着中央放 弃对小额贷款公司的监管。 在中央设立一个小额贷款公司管理委员会， 职能部门， 定规则、出政策。主要是制定关于小额贷款公司原则性的政策，这个委员会的主 要作用是根据国际国内形势，收集各地小额贷款公司监管信息以及暴露出的问 题，适时的调整监管政策。

2．地方政府层面的监管
地方政府在对小额贷款公司进行监管时， 监管机构主要是地方则主要是做市 场、做产业。地方上有了更多的监管权力，可以充分利用监管权根据地方的具体 情况制定具体的监管政策。 鉴于实践中各地均规定由各部门在原有职权的基础上 进行监管， 或者由工作小组或联席会议以书面建议的方式要求相关部门对小额贷 款公司进行监管和处置。这种多头的监管模式，如果协调不好，就可能造成监管 的无序以及各部门相互推脱监管责任。因此，地方政府有必要构建一个统一的监 管机构负责对小额贷款公司进行日常监管，在赋予地方更多监管权的基础上，授 权省级政府在工作小组或联席会议的基础上组建有中央统一领导的隶属于省级 金融办的小额贷款公司管理委员会，负责小额贷款公司进行监管的日常机构，并 明确其对小额贷款公司的监管职责，赋予其必要的规则制定权、行政处罚权和风 险处置权，同时，小额贷款公司管理委员会在业务上受中国银监会和中国人民银
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行的指导。为了实现对设在县（区）的小额贷款公司进行有效的监管，可以设立 直接向省级小额贷款公司管理委员会负责的市级派出机构。 目前， 我国理论界对小额贷款公司的监管研究焦点是小额贷款公司的法律定 位和监管主体。笔者认为只要改革监管体制，地方政府是有促进小额贷款公司等 地方金融发展的动力的。这样小额贷款公司的监管主体就会明确，也就不存在到 底由中国人民银行还是银监会或者其他机构担任监管主体角色的争议了。

（三）完善具体的监管规则
1．完善市场准入机制
市场准入监管主要包括机构准入监管、业务准入监管和从业人员准入监管。 根据金融市场准入监管理念， 金融市场失灵的客观存在性为政府干预金融活动创 造了前提，但市场机制自身作用却是政府职能无法替代的，所以不能完全用金融 监管权取代金融市场的自我调节。特别是在经济转型时期，我国的金融市场准入 监管的最佳选择就是达到金融监管与金融自由之间的动态平衡。 机构准入监管是监管机构对小额贷款公司进行监管的起点。 注册资本是对小 额贷款公司进行监管的最原始的准入标准。 为了保证小额贷款公司的风险承受能 力法律应当对小额贷款公司的注册资本的最低限额作出合理规定， 但是最低限额 不宜规定过高，并应授权监管当局自行确定和调整。同时，小额贷款公司注册资 本越大意味着小额贷款公司的抗拒风险的能力越强。目前，小额贷款公司是按照 《公司法》的有关规定进行运营的， 《指导意见》不应该对小额贷款公司注册资 本的最高限额作出规定，只有这样才能尽可能发挥小额贷款公司的作用。即使小 额贷款公司拥有巨大的注册资本， 也不必担心小额贷款公司在向银行进行融资时 对银行产生的风险， 因为随着有关小额贷款公司相关制度尤其是风险监管制度的 完善而抵消。作为一种从事金融业务的特殊公司，法律法规应该明确规定作为小 额贷款公司股东资格的条件。小额贷款公司作为从事信贷业务的公司，信誉和信 用尤为重要，法律应当要求小额贷款公司的股东没有犯罪记录和不良信用记录。 国家进行小额贷款公司的试点，主要是考虑到我国有着巨大的民间资本，为了让 这些闲散的民间资本正当的进入金融市场领域，增加货币市场上的融资渠道。为 保证股东以自有资金出资， 法律还应当要求小额贷款公司股东的财务状况能支持
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其出资数额，但是不应该对股东的盈利状况等作出强制性规定。 业务准入监管也是市场准入监管的重要方面。 小额贷款公司开展的业务有发 放贷款业务和其他业务。对于其他业务各个地方的规定不尽相同，例如上海市规 定的为相关咨询活动；浙江、云南、甘肃等省规定，小额贷款公司的其他业务为 办理小企业发展、管理、财务等咨询业务。 《指导意见》并未对小额贷款公司能 否开展其他业务做出明确规定，也没有任何禁止性规定。这就导致小额贷款公司 在开展其他业务时面临着一定的法律风险。 法律法规必须对小额贷款公司开展的 “其他业务” 做出明确规定， 包括从事业务的条件、 资质以及参照的法律依据等。

2．加强对小额贷款公司的合规性监管
合规性监管从严格意义上讲属于小额贷款公司的市场运营监管范畴， 并且我 国目前的金融监管主要还是以合规性监管为主。 对小额贷款公司的合规性监管应 该适合小额贷款公司的经营特点和业务特征。 依据 《指导意见》 我国小额贷款公司的贷款对象主要是 “三农” 和微型企业， 监管部门也相应的规定了小额贷款公司在坚持为农民、 农业和农村经济发展服务 的原则自主选择贷款对象。监管当局可以通过评价、鼓励、补贴等激励机制引导 小额贷款公司的贷款流向。为了保证小额贷款公司的财务独立性和可持续性，法 律应当允许小额贷款公司使用较高的贷款的利率，但是，更应该加强对小额贷款 利率的监控， 防止 “高利贷” 的出现， 这也是对小额贷款公司合规性监管的重点。 依据我国小额贷款公司地域性强的现状， 各地在制定政策是应充分考虑本地融资 成本的具体情况来规定小额贷款公司适用的利率水平。 小额贷款公司不能吸收公众存款，因此，资金来源是困扰小额贷款公司发展 的难题。小额贷款公司的资金来源有：增资扩股；接受捐赠资金；向金融机构计 入资金。 法律在一定程度上对小额贷款公司的资金补充机制做出可相应的规定和 安排。但是，政府监管当局不应过多的限制和干预小额贷款公司的资金补充，监 管机构应改变运营满一年后方可增资款扩股的硬性规定； 监管机构应取消小额贷 款公司向银行融资不超过小额贷款自有资金 50%的规定， 应该扩大小额贷款公司 向银行融资的比例。股权的过分集中会导致风险集中及公司治理结构的弱化，法 律限制了小额贷款公司的股权转让，同时，应该规定转让后特定股东的持股比例 不得高于法定的最高持股比例。 同时， 小额贷款公司作为民事主体， 对于除董事、
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监事与经理等高级管理人员以外的股东的股权转让限制，应在试点后逐渐取消。

3.完善非现场监管和现场检查制度
非现场监管， 是指监管机构通过收集小额贷款公司的经营管理信息和财务数 据，运用一定的方法对小额贷款公司的业务活动及其风险状况进行分析和评价。 现场检查，是指监管机构通过实地查阅各类财务报表、文件档案、原始凭证和规 章制度等业务资料，对小额贷款公司的业务活动及其风险状况进行检查。通过非 现场监管，能够及时、连续地检测小额贷款公司的经营和风险状况，并能够为现 场检查提供依据和指导。通过现场检查，了解小额贷款公司的经营和风险状况， 判断和评价其合法经营和风险状况。因此，有必要在借鉴银监会对银行业金融机 构监管经验的基础上，根据小额贷款公司的业务特点和风险特征，进一步完善对 小额贷款公司的非现场监管和现场检查制度。 小额贷款公司的监管制度应当明确 小额贷款公司上报各类数据的责任，并根据其经营状况、风险特点的不同而规定 不同的监管措施。

4.健全分类评价、差别监管制度
分类评价、差别监管是指为了更有针对性的对小额贷款公司进行监管，对小 额贷款公司的分类评价，并根据评价结果而对小额贷款公司实施差别化管理。这 种制度有助于监管机构对针对不同的小额贷款公司进行有的放矢的监管。 分类评 价、差别监管制度的健全必须本着统一标准、规范分类的基本原则，21进行动态 跟踪、适时调整的动态监管。

5.建立银行代理监管制度
由于政府部门可能没有足够的专业能力和监管资源， 加上小额贷款公司的数 量大、规模小，致使无法进行全方位的监管。为了发挥监管的有效性，有必要委 托专业的第三方来行使一定的监管权。银行不仅具有监测资金流向的经验和技 术，控制和管理风险的能力，而且银行也是小额贷款公司开展业务所需资金的重 要提供者。因此，监管当局可以委托银行行使部分监管权。建立健全银行代理监
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统一标准、规范分类是分类的标准要尽可能统一、规范、科学、透明。对小额贷款公司进行分类评价的 标准，应当经过反复论证和测试，并力求使分类的标准的设计尽可能科学、合理。进行分类的目的是为了 使得对小额贷款公司的监管更具针对性。 24

管制度，可以从确定监管代理的银行、代理银行的职权范围、监管的内容与措施 等方面加以细化，并根据实践中出现的问题不断调整。

6．完善风险防范和处置
结合各地方政府对小额贷款公司的监管实践， 对于小额贷款公司风险防范和 处置，应该从以下几方面加以完善。 （1）完善资产分类和拨备制度 资产分类和拨备制度在监管内容上属于审慎性监管内容， 对于审慎性监管内 容监管机构在制定监管政策是必须有针对性的考量。 小额贷款公司最主要的资产 是贷款，审慎规范的资产分类和拨备制度是对小额贷款公司进行监管的有效手 段。这种监管手段能准确地对小额贷款公司进行分类，进行分类管理。审慎规范 的资产分类和拨备制度能够保证小额贷款公司计提充分的呆账准备金， 全面覆盖 小额贷款公司的风险。 世界各国在实践中对小额贷款的主要分类标准是小额贷款 的逾期天数。但是，将贷款逾期次数作为反映小额贷款违约风险的方法更适合小 额贷款主要采用的“整借零还”的贷款模式。22因此，有必要将逾期次数纳入小 额贷款公司的资产分类标准。 （2）完善风险处置制度 根据国际小额信贷的监管经验， 监管制度应当明确风险出现时监管当局对小 额信贷组织机构的风险处置权限、程序及措施。比如，监管制度可以规定发现违 规后的责任追究制度，并赋予监管部门适当的权力，监管当局可以依据自己的职 权采取相应的行动。因此，风险处置制度是小额贷款公司监管制度的重要组成部 分，更是其他监管制度能够得到执行的保障。法律应当对与风险处置有关的事项 作出明确规定，这些事项包括风险处置主体、风险处置主体享有的职权、风险处 置措施以及应予处置的情形等。由于小额贷款公司是从事小额信贷的公司，不能 吸收存款，同时，面临着无款可放的境地，小额贷款公司为了扩大业务量或利用 小额贷款公司进行金融犯罪，小额贷款公司可能进行非法集资，因此监管机构必 须加强对小额贷款公司的资金来源、资金流向，实施及时、有效的检测，严格禁
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整借零还指一次性取得贷款全额，在一定期限内，分期偿还（周）的贷款模式。小额贷款公司的整借零 还模式优于传统银行整借整还，到期还本付息的模式，这也符合小额贷款公司贷款对象的特征。 25

止小额贷款公司从事非法集资活动。23

（四）加强对小额贷款公司的风险监管
风险监管理念是国际上对金融金融机构的先进监管理念， 随着我国对金融监 管理念逐渐由合规性监管向风险监管的转变， 对小额贷款公司的监管应该趁着这 股强大的东风，将风险监管的理念引入到小额贷款公司的监管中，当然引入风险 监管是一个循序渐进的过程，不是说就应该以风险监管模式为主，就当前我国小 额贷款公司的监管，合规性监管仍然是主要的。这里所说的引入风险监管理念更 多的是一种尝试和探索。

1．加强内部风险监管
小额贷款公司的运营及制度的执行， 需要通过小额贷款公司合理的公司治理 机构和内部控制保障体系， 并通过强有力的监督机制， 使内部控制成为自律行为。 前文已经叙述可了小额贷款公司在公司治理结构上面临的困境。笔者认为，在我 国目前的《公司法》的基础上，小额贷款公司的公司治理机构应该有其特殊的模 式。部分发起人进入董事会、监事会，同时聘请独立董事、独立监事进入公司。 采用独立董事、独立监事的模式，应该扩大独立董事和独立监事的席位，并缩小 董事会和监事会中股东代表的席位，增强独立董事和独立监事的话语权。同时规 定董事和监事的轮换制度，明确小额贷款公司董事、监事的任期和选举制度。在 制定轮换制度时，必须考虑小额贷款公司经营政策的稳定性和持续性。 建立了合理的公司治理结构后，小额贷款公司应该建立健全各项管理制度， 这其中最重要的是建立内部控制体系。 监管当局应该通过外部风险监管督促小额 贷款公司建立适合自己发展和业务特征的内部控制体系。 小额贷款公司应该确保 内部控制独立性，我国小额贷款公司根据《指导意见》和地方政府出台的地方性 规章建立的内部控制，但是存在严重的制度虚位问题，即规定的实际执行情况不 佳。 或者是有的小额贷款公司只是为了应付监管机构的监管而建立的行使上的内 部控制。因此，监管机构应该加强对小额贷款公司内部控制设立及运行的监管， 督促小额贷款公司建立有效的内部控制并切实有效的运行。

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陈岱松： 《小额贷款公司法律制度研究—上海的实践与探索》 ，北京：法律出版社，2010 年，第 135 页。 26

我国目前的《指导意见》和地方政府规章没有明确规定小额贷款公司的内部 稽核制度。小额贷款公司在建立内部稽核制度时，最重要的是保证内部稽核的独 立性，这种独立性是建立在完善的公司治理机构的基础上的，应该保证内部稽核 人员可直接向最高层管理当局报告， 保障内部稽核人员的自由表达和内部稽核部 门的独立地位，同时应该严格限定内部稽核人员的人员构成，转变内部稽核的理 念，不单单是侦查舞弊，更重要的是运用其专业知识促进小额贷款公司的金融效 率。

2．加强外部风险监管
外部风险监管注重要的就是健全我国对小额公司监管的法律体系， 这是监管 机构对小额贷款公司进行监管的基础，也是有效进行外部风险控制的前提。关于 健全法律体系的问题前文已有详述，在此不再赘述。金融机构的审慎监管制度本 质上属于对金融风险的外部控制措施， 它是激励金融机构将其社会成本内化的必 要手段。24虽然小额贷款公司没有如同银行等金融机构那样强的“外部性” ，但 是小额贷款公司在向银行等进行融资的时候， 小额贷款公司也具有了一定的外部 性。我国在对小额贷款公司进行审慎监管时应当覆盖三个方面的具体内容：决策 制度、监督制度和管理制度。监管当局为了使小额贷款公司达成一定的审慎性经 营目标，增强其对风险的抵御能力，而提供相应的资本充足率、流动性、贷款集 中性等制度规则，但是对小额贷款公司来说，这种制度规则应该是建立在小额贷 款公司的外部性的基础上设定的。小额贷款公司不吸收公众存款，这种审慎性的 规则在实行是存在很大的争议的，因此，对小额贷款公司外部风险监管应该首要 考虑的是小额贷款公司的可持续性发展。 监管当局通过积极灵活的现场检查与非 现场监督等方式对小额贷款公司的经营进行评价， 督促小额贷款公司制定出控制 风险、损失的措施和办法。小额贷款公司制定的控制风险的制度和规则属于小额 贷款公司自身的风险控制的范畴，这些制度和规则的制定，监管当局应该加以督 促，从小额贷款公司外部进行监督检查。对小额贷款公司进行的审慎性监管，目 前最缺少的是监管当局对可能出现问题的小额贷款公司的经营活动进行必要的 指导和管理。小额贷款公司属于新型的商业行小额信贷机构，监管当局应该制定 相关的针对出现经营困难的小额贷款公司加以必要地指导，制定相关的处理制
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盛学军： 《全球化背景下的金融监管法律问题研究》 ，北京：法律出版社，200 年，229 页。 27

度，形成对小额贷款公司进行指导和管理的机制。

（五）强化对监管机构权力约束
监管机构或者是行政机关或者是受行政机关授权或者是受行政机关委托， 它 们都有行政权。在公权力领域，它们的权力具有国家的强制力和效力的普遍性。 如果不对其权力加以约束，将会产生严重后果。强化对监管机构的权力约束关键 在于实现政府监管职能由管理者向服务者的转变。 小额信贷的发展的哲学包含着 政府角色的重新构建。鉴于小额信贷的民间性，政府应该作为小额信贷组织的促 进者，而不是操纵者。但这不是否定监管机构对小额贷款公司的监管的合理性和 适当性， 监管机构的服务职能是为了更好地在监管的基础上促进小额贷款公司的 发展。 这里的对监管机构的权力约束，除了明确小额贷款公司监管机构的权责外， 主要是赋予小额贷款公司维护自己合法权益的救济途径。 法律法规已经明确了监 管机构对小额贷款公司进行监管的合理性， 法律法规更应该明确小额贷款公司的 法律救济权利。小额贷款公司作为特殊的公司，不能仅仅适用于《行政诉讼法》 和《行政复议法》一般性的救济途径。小额贷款公司具有规模小、业务分散的特 征，应该赋予其快捷、方便的法律救济途径，而进行行政复议或者行政诉讼，不 仅消耗政府的公共资源，而且不利于小额贷款公司权益的及时救济，这会极大的 限制小额贷款公司灵活经营模式带来的效应。 小额贷款公司的法律救济应该适合 其经营特点和业务特征，在实践中探索出在现有法律框架下的灵活、便捷的救济 途径。

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结语
小额贷款公司是我国对商业性小额信贷的一种尝试与创新， 其显示出强大的 生命力和广阔的市场发展空间，为解决我国“三农”问题与微型企业的融资难题 提供了出路。但是，在监管制度的设计与相关法律的建设方面阻碍了小额贷款公 司的可持续发展。本文在分析与借鉴国际上成功的小额信贷的监管经验的基础 上，分析我国对小额贷款公司监管方面存在的法律问题，针对这些问题提出了解 决的思路。这种解决的思路从宏观到微观，从抽象到具体，既包括法律制度制度 建设的细化，也包括对小额贷款公司进行监管的具体制度层面。本文分析起点是 小额贷款公司的监管体制，进而推进到小额贷款公司的监管主体及其权责、监管 内容的明确，提出了风险监管的理念，有针对性地解决小额贷款公司监管的法律 问题，实现其可持续发展。

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参考文献
（一）著作类： [1]【孟】穆罕默德·尤努斯：《穷人的银行家》（吴士宏译），上海：上海三联书店，2005 年版。 [2]陈岱松：《小额贷款公司法律制度研究》，北京：法律出版社，2010 年版。 [3]陈天本：《行政法对金融规制的调控》，北京：中国人民公安大学出版社，2007 年版。 [4]盛学军等：《全球化背景下的金融监管法律问题研究》，北京：法律出版社，2008 年版 [5]杜晓山：《小额信贷十年》，上海：社会科学文献出版社，2005 年版。 [6]程恩江、刘西川：《中国非政府小额信贷和农村金融》，浙江：浙江大学出版社，2007 年版。 [7]任长青、朴之水：《中国特色小额信贷》，上海：社会科学文献出版社，2002 年版。 [8]曹子娟：《中国小额信贷发展研究》，北京：中国时代经济出版社，2006 年版。 [9]孙同全：《扶贫小额信贷与公益信托制度研究》，上海：经济科学出版社，2006 年版。 [10]施天涛：《公司法论》，北京：法律出版社，2006 年版。

（二）论文类： [1]武翔宇等：“小额信贷监管的国际经验及对我国的启示”，《金融经济》,2006（11）。 [2]王曙光：“中国小额信贷立法和监管框架的初步设想”，《中国经济时报》，2007。 [3]徐忠：“小额信贷：国际经验及其对我国启示”，《上海金融》，2006(08)。 [4]罗平、陈颖：“小额信贷机构的监管”，《中国金融》，2005(20)。 [5]李晓文：“印尼小额信贷的发展”，《中国金融半月刊》，2006(14)。 [6]陈颖、王胜邦： “小额信贷机构监管的国际经验和中国实践”， 《新金融》，2006（07）。 [7]李纲：“我国小额信贷机构监管法律问题研究”华侨大学,2008(3). [8]李文政,唐羽：“国内外小额信贷理论与实践研究综述”.金融经济,2008(16). [9]武翔宇，董运来：“中国小额信贷监管研究”.经济纵横,2007(06). [10]徐忠，袁国良：“中国非政府组织小额信贷的实践与评价”.上海金融,2007，(03). [11]焦瑾璞：“小额信贷在中国”.中国金融家,2007(04). [12]吴安斌: “小额信贷:国外成功经验的启示”.武汉金融,2007(02).

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[13]胡慷:“我国发展小额贷款的问题研究”.南昌大学，2007 [14]彭戈：“广元试点纠纷调查:小额贷款公司监管失语”.中国经营报，2007 年. [15]陈娟：“我国小额信贷监管法律问题研究”.北京：对外经济贸易大学,2006.

（三）法律法规及司法解释 [1]关于小额贷款公司试点的指导意见(2008 年) [2]中华人民共和国公司法（2005 年修订） [3]贷款通则（1996 年） [4]中华人民共和国银行业监督管理法（2006） [5]中华人民共和国商业银行法（2003 年修订）

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致

谢

感谢我的导师盛学军教授。作为一名法律硕士学生，在毕业的最关键时刻， 能够得到盛老师指导，我感到十分荣幸。由于没有法学本科背景，我的法学基本 理论和法学思维达不到一名合格的硕士毕业生的要求， 在盛老师的谆谆教导和帮 助下，我努力学习法学基本理论和法律实践，深化了我的法律人思维。盛老师的 教导之恩，难以言报，惟有谨记教诲。 感谢所有的任课老师慷慨的将知识与我分享， 您们的各具特色的教学风格让 我受益匪浅，这将成为我人生道路上的宝贵财富。

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