基于大企业税务风险管理为例的黑龙江省税务机关税务风险管理研究

【摘要】 随着黑龙江省经济的不断发展，加之不同的行业、组织结构、企业文化等，导致大企业在税务风险方面存在极大差异。传统的税收管理办法已远远不能满足税务机关对大企业管理的要求。加强我省大企业税务风险管理是满足我省大企业税收管理科学化、专业化、精细化的要求必要前提，也是解决我省大企业税务管理对象日趋复杂、管理资源相对短缺这一突出矛盾的必要方法。本文力求结合我国大企业税务风险管理工作实际，通过国际现行的大企业税务风险管理模式的实践，研究探索适合黑龙江省大企业税务风险管理的模式，针对我省大企业税务风险产生的原因及管理方式的不足，提出合理化对策。 

第一章   税务风险管理的理论依据  

税务风险管理是税收征管环节的一块新的领域，是税务机关将风险管理、分类管理等理论应用到税收管理中，科学地对纳税人进行分类，利用税务机关优势资源开展有针对性的税收管理工作。随着大企业税务风险管理被更多的大企业认识和接受，各种税务风险管理活动悄然兴起，税务机关和纳税人也都意识到了税务风险管理基础理论的重要性。 

第一节 风险管理 

风险管理以其管理的针对性、科学性、实用性、高效性，被广泛应用于企业、政府的各项管理活动之中，越来越被社会各界所推崇和重视，成为世界各大学经济管理、公共管理的必修课。风险作为管理对象，也是风险管理理论的重要组成因素之一。 

一、风险的内涵 

目前，学术界对风险的内涵还没有统一的定义，由于对风险的理解和认识程度不同，或对风险的研究的角度不同，不同的学者对风险概念有着不同的解释。1895 年，美国学者海斯从经济学的角度给出了风险的定义，认为风险就是“损失发生的可能性”；1921年，芝加哥经济学派的代表人物奈特在《风险、不确定性与利润》一书中进一步提出，风险是“概率估计的可靠性以及因此将它作为一种可保险成本进行处理的可能性”。美国学者威廉斯认为，风险就是某个特定状态下和特定的时间内可能发生结果的变动。也就是说，只要某项活动有两种或两种以上可能的结果，就是风险。个人认为所谓风险，就是指一个事件产生我们所不希望的后果的可能性，风险的发生也必然会带来某种形式的损失。 

二、风险管理的内涵 

随着社会对风险问题的关注，为了规避风险带来的损失，风险管理也就自然产生了。风险管理也是20世纪初兴起的研究风险发生规律好风险控制的一门新兴管理学科。所谓风险管理，就是通过风险定位、风险识别、风险应对等手段，综合运用各种风险分析方法，对各种可能出现的风险进行分析预测，并制定风险防范措施，对风险实施有效控制，是风险和危害降到最小限度或可以忍受的限度，达到最大限度的管理效能。 

第二节 分类管理 

分类管理理论是伴随全球行政管理改革而生的。现代行政管理不断朝着优化服务、提高效率、减少成本的方向转变。政府对税收分类管理作为现代行政管理改革的产物，同样围绕这三大原则不断演变。因此，税务机关将自己对大企业的管理模式分成全职能和非全职能；将税源程度的不同划分出大、中、小企业；按照行业的划分、特性等因素形成行业分类管理，以下简单说明税务机关在税收征管方面如何运用分类管理理念。 

一、大企业的内涵 

各国对大企业的认定标准不尽相同。根据国际货币基金组织（IMF）的研究，大企业的认定标准主要包括营业规模标准、资产规模标准、注册资本标准、应缴税款标准、雇员数量标准、特定行业标准等若干方面。另外，有时采用某一种指标作为认定标准无法全面反映企业的规模状况和运营情况，因此，需要采用多个指标来综合评定，来明确某企业是否属于大企业。 

美国采用的是资产规模标准。国内收入局（IRS）将资产超过 1000 万美元的公司、股份子公司、合伙公司认定为大中型企业，由大中企业税收管理局（LMSR）负责管理。荷兰主要采取应缴税款标准和特定行业标准，符合以下条件的即为大企业：第一，在阿姆斯特丹股票交易所上市的公司；第二，利润（所得税或公司税）、增值税和就业税的加权平均值（简称为 WOLB）超过 2500 万欧元的企业；第三，金融行业（银行、保险）的所有企业，石油天然气行业的所有企业，能源供应行业的所有企业；第四，WOLB超过3750 万欧元的非盈利性组织即被确定为特大组织。 

澳大利亚采用行业标准和规模标准，大企业的标准包括以下：第一，年营业额达到2.5亿澳元以上的经济集团和单一企业；第二，银行、保险公司和石油租金资源税（PRRT）和国家税等值规定（NTER）的纳税人。按照以上标准，截止到2006 年 7 月，澳大利亚管理的大企业数量为 950 家企业，占整个企业总数的 0.25%。 

英国对大企业的界定较为复杂，它是以综合因素为标准，综合考虑了企业的雇员、营业收入、资本规模、管理的复杂程度等，具体标准如下：第一，雇员人数超过250人的英国企业；第二，雇员人数少于250人，但是营业额超过5000万欧元，或者资产超过4300万欧元的英国企业；第三，由国外跨国集团公司拥有，英国雇员人数超过 100 人的英国企业；第四，具有避税行为或者部分免税高风险等级的英国企业；第五，营业额超过 500 万欧元并缴纳所得税的英国商业企业。从以上看出，英国大企业分类标准比其他国家的分类标准更加复杂，符合标准的大企业大多数都是较大的跨国公司，此外，对于该国的银行、保险、证券、地方金融机构等具有管理复杂特征的金融类企业一般都被纳入大企业税收管理的范围。 

中国对大企业的界定是由国家统计局 2003 年 5 月 22 日发布的《统计上大中小型企业划分办法（暂行）》说明，大型工业企业的划分标准为：同时满足销售额3 亿元及以上，资产总额 4 亿元及以上，从业人员 2000 人及以上。 

第二章  黑龙江省大企业税务风险管理的现状及问题  

由于我省税务机关现仅针对大企业开展税务风险管理工作，所以下面也从实际出发，以大企业税务风险管理为例进行深入研究。 

长期以来，黑龙江省一直是作为资源输出省份和老工业基地，国有大型企业的税收贡献占全省比重较大，特别是以石油、煤炭、粮食为主的生产加工大型企业税收贡献比重较大，也是我省财政收入的主要来源。在近几年黑龙江省税务机关加强对大企业税务稽查的工作中发现，我省大企业存在的税务风险程度不断加强，涉及补税、罚款和加收滞纳金的金额也不断增加，我省大企业税收管理部门也积极提升了大企业税收管理的质量和效率，促进了大企业税法遵从度的不断提高，虽然我省大企业税务风险管理起步较早，但由于缺乏实践经验，也存在一定的问题。 

第一节 黑龙江省大企业税务风险管理的现状 

大企业生产经营规模大、业务复杂多样，涉及征收税种、税收政策较多，涉税事项形式多种多样。黑龙江省税务机关针对本省大企业的税收特点及其分布，建立大企业税务风险管理流程，运用分类管理的手段，重视税务风险的分析和评估环节，降低大企业税务风险程度，提高大企业对税法的遵从度。 

一、黑龙江省大企业的税收特点及分布 

首先说明黑龙江省大企业的标准，一是符合国家工信委、统计局等部门联合发布的国家标准所规定的大、中型企业；二是跨区域生产经营的企业和全部涉外企业。按照国家统计局2003年5月确定的大型工业企业标准，2007年全省共有大型工业企业65家。2009年后，按照税务机关划分大中小企业标准，黑龙江省大企业的数量变为600户。2011年，黑龙江省重新确定大企业集团户数为58个，涉及的行业有石油石化、煤炭、有色金属开采、食品制造、饮料制造、卷烟制造、造纸、医药、交通运输设备制造、钢铁、电力、批发等。 

其次，黑龙江省大企业的税收特点就是所占的我省全部税收份额较大。2009年，我省 600 户大企业的税收金额占全省全部国税收入的 84.3%，2010 年，我省600户大企业的税收金额占全省全部国税收入的80.1%，2011年，由于国家税务总局调整大企业税收管理对象，我省大企业集团数量变为 58 户，占全省税收的16.5%。 

最后，从大企业的分布情况看，2009 年，哈尔滨的大企业数目较多，占全省大企业户数的50%左右。虽然全球金融危机的出现对黑龙江老工业基地的影响较为平稳，但在2010年以后，我省大企业的经营环境出现不稳定的波动，导致符合当前黑龙江省大企业标准的企业数量有所下降，哈尔滨、大庆、齐齐哈尔的大企业占我省全部大企业的80%左右，其中大庆油田为我省纳税支柱，也是全国纳税百强之首，占我省税收的相当大一部分份额。 

第二节 黑龙江省大企业税务风险管理存在的问题 

2009 年至今，各省税务机关一直在推进大企业税务风险管理，黑龙江省国家税务局也已设立大企业税收管理处作为具体执行机构，这标志着我省税务机关对大企业实施税务风险管理已经迈出了关键性一步，税收征管观念也正在顺应国际发展趋势，由过去强调税务检查事后处理，转化到事前防范，更多的是引导、帮助大企业建立内部税务管理和控制体系上来。但必须清醒地看到，黑龙江省大企业税务风险管理与服务仍存在一些不容忽视的问题：  

一、相关法律法规完善程度不够 

一方面，《中华人民共和国税收征收管理法》虽然是程序法，但是往往以管理文件实施管理，手段千差万别，措施千变万化，所以必然存在一定的风险，这也是我国大企业税务风险管理的共性问题。在西方的税收立法中很少有非法律的形式，尤其在大企业管理中，往往更加慎重。我国不仅要改变立法层次不高的局面，提高税法的权威性问题，而且要在程序法上严格统一，减少随意性。我国税制复杂，要素关联性强形成税务风险。如：一般纳税人资格认定管理复杂，纳税义务发生时间、环节上的特殊规定多等。政策在市场经济中调整也形成税务风险。如：税率的调整，消费税中非汽、柴油成品油税目的不断增加，废旧物资行业、福利企业税收政策的变化。政策的多变、调整幅度过大给大企业造成不适应，使大企业难于理解消化。我省大企业在市场经营的大环境下也会受到各类税收政策的影响，由于省级税务机关对税收政策的出台完善程度不够、调整项目过多势必会增加大企业的税务风险。另一方面，由于税法的解释权归税务主管机关所有，所以不同的税务主管机关在对同一类税务事件的判定具有自由裁量权，在实际税收行政执法的过程中，也就出现税务机关及税务人员行使自由裁量权不当，从而构成了对大企业权益的侵害，这也是导致大企业税务风险提高的重要原因之一。  

二、税务机关层级管理的效率低 

实际上，黑龙江省区（县）级以下税务机关才是真正的管理主体。一方面，整个税务机关仍然实行从上到下的层级管理机制，这与大企业税务风险管理模式不适应，使税收政策的执行与管理在层级之间的传递带来很大的效率损失，导致全省统一的政策往往得不到统一的执行，使税收管理效率低下，难以适应大企业税务风险管理管理发展的需要。另一方面，由于管理层级低往往导致全省统一的政策在不同的地、市存在不同的政策口径，执法不够严密，随意性大，忽视了国家政策意图，弱化了政策效率等问题。出于不同的利益考虑，在不同的地、市同一项税收政策可能存在执法的不统一。 

三、税务机关与大企业信息不对称 

税务机关与大企业信息的不对称，是增加大企业税务风险的重要原因之一。相当一部分税收政策处于非公开状态，或者说公开宣传的力度不够，对于新出台的税收政策缺乏提醒大企业予以关注的说明，因此大企业很容易陷入被动，增加了税务风险。此外，由于信息社会下的各部门必须要注重信息采集、信息整理、信息共享等，否则会带来管理成本的上升，黑龙江省国税机关在对待信息共享的问题上还停留在与地税、工商等部门的信息交换上，对于大企业的信息获取完全取决于征管信息系统中的涉税数据。在大企业风险管理的过程中，税务风险评估和分析需要大企业各种经营数据，如用水、电、气量以及银行存款等。这就需要和第三方管理部门进行信息的采集，也是一个很费时费力的过程，同样在大企业财务信息系统中采集生产经营信息时也存在这样的问题，系统端口的不兼容、主观上的逃避都影响税务机关和大企业以及相关管理部门的交流程度，最终的结果又是增加了大企业税务风险的程度。 

第三章 黑龙江省大企业税务风险管理的改进措施...............27 

第一节 强化税务风险宣传与制度建设..............27 

一、利用多种渠道宣传税务风险的重要性......27 

二、逐步建立大企业税务风险管理相关制度...........28 

第二节 明确管理职能与沟通方式..........28

一、明确不同层级税务机关对大企业税务风险管理职能..........28 

二、明确大企业税收客户经理沟通方式.........29 

第三节 强化信息化建设与技术支撑..........30 

一、整合现有的大企业税务风险管理系统..............30 

二、建立大企业税务风险基础数据库..........30 

三、建立大企业税务风险第三方信息来源...........31 

第三章  黑龙江省大企业税务风险管理的改进措施  

税务风险现在已经成为大企业经营的最大风险之一，也成为我省税务机关重点管理的项目，虽然大企业税务风险有着极大的危害性，如果处理不当，会对当地的税收和财政收入有一定的影响，但也不能视其为洪水猛兽。行业管理、分类管理，集中力量解决高风险大企业税收问题，减小低风险大企业的行政负担和税务资源投入已经成为国际大企业税收管理的趋势。在借鉴OECD成员国先进的大企业税务风险管理经验的同时，因地制宜地提高我省大企业税务风险管理水平也是我省税务机关努力的方向。 

第一节 强化税务风险宣传与制度建设 

由于税收的政策多变和税法的解释权归税务主管机关所有，所以税务机关对税务风险的宣传和自身的制度建设就显得极为重要，一方面强化税务风险宣传可以使大企业了解税务风险的重要性。另一方强化与制度建设可以使不同的税务主管机关在对同一类税务事件的判定具有相同的裁量权，从而达到降低大企业税务风险的目的。  

一、利用多种渠道宣传税务风险的重要性 

开展好大企业税务风险管理工作势必要加强大企业税务风险管理重要性的宣传力度，转变一些大企业人员特别是大企业领导在粗放型管理时期遗留的顽固思想，提高企业对税务风险管理的认识程度。税务机关应以召开企业见面会、研讨会、走访与回访等形式对企业进行积极宣传，帮助企业落实《大企业税务风险管理指引（试行）》，提高企业税务风险管理的水平，利用大企业自身资源达到管理的目的。另外，还应通过短信平台和网络平台如微博、QQ、门户网站等实时宣传大企业税务风险管理工作动态及相关的税务风险管理政策。 

二、逐步建立大企业税务风险管理相关制度 

制度建设是提高大企业税务风险管理水平的必要条件，我省税务机关应逐步建立大企业税务风险管理工作制度，明确大企业税务风险管理工作流程。一是建立、健全大企业税务风险管理制度。根据大企业税务风险管理工作的需要，制定统一的大企业税务风险管理制度规范，明确大企业税务风险管理的工作流程、职责及考核办法，逐步形成较为完善的大企业税务风险管理制度体系。二是建立健全税务机关的信息公开制度。保障纳税人依法获取税务信息，提高税务机关工作透明度，促进企业对税收法律、法规的理解。三是建立健全其他相关制度。加快大企业税务风险管理工作所涉及的纳税服务、纳税评估、自查、日常检查、纳税能力监控等工作的制度建设，细化大企业税务风险管理的全过程。四是帮助大企业根据《大企业税务风险管理指引（试行）》的4个重点方面，建立健全大企业税务风险管理机构和岗位制度、风险识别和评估、风险应对制度、策略和内部控制制度、信息与沟通制度。 
 

参考文献:

• [1] 郑永泉.  如何做好大企业税务风险管理[J]. 会计之友. 2011(28)
• [2] 陈琍.  应对恶意税收筹划措施的国际比较研究及启示[J]. 财政研究. 2011(08)
• [3] 李岩.  美国大企业税收管理模式及其启示[J]. 涉外税务. 2011(06)
• [4] 杭州市国家税务局课题组,张积康.  大企业税务风险管理国际经验及其借鉴[J]. 涉外税务. 2011(06)
• [5] 杨燕京.  浅谈企业税务风险及其防范策略[J]. 财经界(学术版). 2011(05)
• [6] 王丽艳.  企业税务风险及其防范控制[J]. 经济研究导刊. 2011(14)
• [7] 郑雪勤.  浅谈企业财务风险以及防范[J]. 企业导报. 2011(07)
• [8] 周开君.  论纳税服务质量及其优化路径[J]. 税务研究. 2010(12)
• [9] 何立炯,杨鲁均.  完善大企业税收管理与服务机制要注重下好“三着棋”[J]. 税务研究. 2010(10)
• [10] 深圳市国家税务局课题组,陈捷,王铭远,陈新宇,徐跃,姚恒.  OECD成员国大企业税收征管经验及其借鉴[J]. 涉外税务. 2010(09)