地市级国税局税务稽查风险管理研究

【摘要】 税务稽查作为税收征管的最后一道防线,在防范税收流失、维护社会经济秩序和提高税收遵从度等方面发挥着重要的作用。近些年随着信息技术的飞速发展,纳税人信息化管理程度越来越高,电子商务的迅猛发展以及税收筹划的商品化,使得传统的税务稽查方式面临着很大的挑战。而目前税务稽查工作仍然采用收入型管理模式,税务稽查人员在行政执法及稽查工作中受到税收法律法规体系不完善、税务执法行为的不规范、相关部门配合协作及信息共享不畅等因素的制约,使得税务稽查工作面临的内外部环境日益复杂,税务稽查的难度不断加大,税务稽查人员面临的风险越来越大。如何正确认识、规避、化解税务稽查风险,充分发挥税务稽查效能,成为新形势下税务稽查部门必须重视并亟待研究解决的问题。本文通过对风险管理理论的研究,对税务稽查执法风险的表现形式进行研究,分析税务稽查风险产生的原因,运用现代风险管理理论、OECD税收风险管理模型,借鉴企业内部控制理论,对地市级国税部门内部控制机制建设实践进行分析,从宏观方面和地市级层面对税务稽查部门如何有效防范和化解税务稽查执法风险,从而有效地应对风险,提出建议和可行性措施。最后通过个案分析法,对A市国税局OPA管理模式进行介绍和分析,获得税务稽查风险管理的启示。 

一、绪论

（一）选题的背景及意义

随着全球经济的发展变化、纳税人法制观念的增强以及经济关系的多元化、经济形势的复杂性都给税收工作带来了巨大的挑战。当前经济发展面临的环境十分复杂，税务机关组织收入的工作压力逐年增大。从国际看，世界经济增长乏力，全球贸易增长缓慢，市场信心不足，国际贸易保护主义的抬头，对我国出口造成较大影响。从国内看，劳动力、资源、融资等成本上升而市场需求乏力，使得企业利润下降，传统制造业的投资受到影响，很多原材料制造企业仍然在消化库存商品。国家政策对房地产行业的调整，使需要购房者处于观望和等待，对商品房的投资趋于减缓，进而影响到建筑材料、钢铁等相关产业。我国经济增长可能仍将延续减速态势，无法对税收收入的较快增长形成有力支撑。税收政策方面，继续实施结构性减税政策，深化税制改革，如支持小微企业发展、实施营改增、落实房地产调控措施以及实施支持经济社会发展的有关税收优惠政策，也将对税收收入增长带来一定影响。

政策，也将对税收收入增长带来一定影响。在以组织收入为重的税务稽查管理模式下，税务稽查部门同样也受到了收入压力的影响，税务稽查还不能有效地发挥监督、惩戒和教育、以稽查促征管等职能作用。税务稽查是税收征收管理的最后一道防线，在维护社会主义市场经济秩序、防止税收流失、提高税收遵从度等方面发挥着重要作用，而目前我国税务稽查部门仍以完成稽查收入为主要任务，考核结果也取决于收入任务完成的数额，这种管理模式，片面的强调收入任务，使税务稽查的职能没能真正发挥，税务稽查效能不高，导致税收流失率较高，偷逃税现象仍然普遍存在。

国家税务总局2002年发布了《中国税收征收管理战略规划纲要（2002—2006年）》，首次提出要实施税收风险管理。随着近几年风险管理理念被逐步引入税收管理工作，税务机关运用风险管理的理念和方法，合理配置管理资源，通过风险分析识别，风险等级排序，风险应对处理，以及过程监控、绩效评估等措施，不断提高纳税遵从度。2010年国税系统内部推行内控机制建设，这是对内部人员从事的行政工作进行风险控制管理的一种制度措施，国税系统将内部控制模式引入税务行政执法部门，实施内部管理和监控，目的是通过自我发现、自我检测、自我纠正、自我完善、自我控制，化解“两权”运行过程中可能存在的廉政风险，取得了一定的成效。这些税收风险理论研究及实践是国家税务总局在宏观战略层面，对整个税收征管工作风险管理的规划和建设。

（二）国内外研究综述

1、国内外研究概述

近些年来，税收风险管理的研究越来越显示出其重要的实践价值，对于促进税务机关最有效地利用现有的管理资源，实现税收遵从最大化的最终目标起着不可小觑的作用。特别是电子商务的发展，信息时代经济模式的新变化，税收筹划的商品化等因素，大大地增加了税收遵从风险，也增加了税务机关纳税服务、税收检查及其它遵从干预的复杂性和工作量。全球税务机关正承受着增加税收管理资源的迫切需求，税务机关必须将有限的管理资源以最有效的方式充分利用，在进行战略决策时，必须考虑什么是最需要回应的遵从风险，哪些纳税人与这些遵从风险相关，如何把有限的资源优先配置到遵从风险较大的领域和群体，才能取得最好的成果。

（1）国外研究综述

在国外，税收风险管理是上世纪90年代以来世界主要发达国家基于税收遵从理论的基础上对税收遵从实行全面风险管理的成功实践。税收风险管理是风险管理与现代税收管理相结合的产物。1986年，由欧洲11个国家共同成立的“欧洲风险研究会”将风险研究扩大到国际交流范围。之后的20年间美国、英国、法国、德国、日本等国家先后建立起全国性和地区性的风险管理协会。美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家先后颁布了风险管理体系框架或国家风险管理标准。在此期间，许多发达国家的税务当局把现代管理学的风险管理理念和方法引入税收管理领域，通过更加有效地配置有限的税收管理资源，寻求实现最佳的税收遵从目标。面对这样一个发展趋势，1997年7月，CFA通过一个名为风险管理的应用指引，将税收管理领域中风险管理的概念进行了概括性阐述，讨论了税收风险管理的实践应用问题，并对在税收管理领域中应用风险管理模型进行了简要描述。。2002年5月，OECD成员国的税务官员在伦敦召开会议，即CFA税收管理遵从小组论坛。会议研究了采取什么样的行动来交流税收风险管理经验，确定了为税收风险管理实践提供文献指导的策略，拟定了一系列需要研究讨论的课题项目，组建了相应的工作小组，明确其工作范围主要是关注影响中小企业国内税收遵从问题。

二、税务稽查风险管理的核心概念与理论基础

(一）税务稽查风险管理的概念界定

1.风险与风险管理

(1)风险

“风险”一词由来已久，中国古代以捕鱼为生的渔民们，每次出海前都要祈求神灵保佑自己在出海时能够平安满载而归。海上捕榜使他们深刻体会到“风”给他们带来的无法预测的、未知的危险，“风”即意味着“险”，由此产生了“风险”一词。

在西方，航海发达的意大利，在贸易和保险行业，人们用“”一词，表示客观存在的危险，如海上触碟、遇到风暴等事件。

而现代意义上的风险一词，已经大大超越了“遇到危险”的狭义，人们除了看到遇到风险的损失，更加懂得了利用风险、控制风险带来的机会和利益。风险一词随着人类活动的复杂性和现代社会的快速变化，被赋予更广泛领域更深层次的含义，它与现代人们的生活息息相关，与组织决策和管理活动的联系越来越紧密，人们的风险意识也越来越强。

对风险的理论研究，从最初的保险业、金融业到企业管理。如今在公共政策需求的推动下，风险理论又被引入到公共管理领域，风险理论变得多样化，并成为一个多学科交叉融合的新兴研究领域。

本文认为，风险是指可能对组织目标的实现产生影响的事件带来的不确定性因素。

(2)风险管理

风险管理思想可以追溯到很早，东西方文化中都有一些预防风险的方法，表现出风险管理的一些基本原理。如古埃及石匠中流传的一种互助基金组织，通过收缴会员费来支付其会员死后的丧葬费用，从本质上讲，这种方法是对将来死亡后产生的费用风险的预防。在我国古代一些商人在从事水路运输时，常常把货物分散装在几条船上，以防止将货物集中装在一条船上，遇到灾害货物会全部遭受损失的风险。

随着概率论的产生，人们对于灾害事件的估计开始有了比较客观的科学依据，推动了风险理论与研究的产生。当时还没有“风险管理”一词，在风险意识较早产生的安全管理和保险领域中，风险管理的思想还局限于对客观存在的实体损害的管理。

(二）OECD税收风险管理模型

OECD税收风险管理是指税务机关应用风险管理的理念、技术和方法，合理利用税收管理资源，通过风险分析识别，风险等级排序，风险应对处理，和征管过程监控、绩效考核等措施，提高税收遵从度的过程和方法。它的主要内容有：

第一，风险目标规划，是税务机关管理层在对外部环境和内部条件进行认真分析研究的基础上，对一定时期内税收风险管理的工作目标、阶段重点、方针策略、主要措施、实施步骤等作出的具有系统性、全局性的谋划。一个完整的目标规划包括以下几个方面：内外部形势判断；组织目标的确定；实现的方针策略；实施的重点步骤和组织技术等保障。

第二，风险识别。这是技术层面的第一个环节，也是关键环节和基础环节。主要功能是寻找税收风险发生的可能领域，识别税收风险发生的具体目标。主要是识别风险的路径方法和风险识别的信息来源。

第三，风险等级排序。就是各级税务部门对于有风险的纳税人进行搜集和分析，然后按照纳税人的风险大小对纳税人的风险进行等级排序。

第四，风险应对处理。OECD把纳税人的状况做了一个理性的分类：金字塔型的纳税人的纳税遵从模型。纳税人不外乎两种人，四种类型。两种人是不会遵从和不愿遵从。四种类型：第一种是既愿意遵从，又会遵从的纳税人；第二种是愿意遵从，但是不太会遵从的纳税人；第三种是会遵从，但是不愿意遵从；第四种是既不愿意遵从，也不会遵从的纳税人。这是一种数学的排列组合。遵从模型给我们很重要的启示：那就是区分不同的风险等级建立差别化的应对机制，采取有效的应对策略。比如，目前纳税人普遍使用虚假的发票来冲减成本，原因是纳税人对发票制度没有公信力，觉得违反发票制度没有什么问题。经过这几年国税稽查部门大力打击普通********双方市场，一方面对于纳税人使用虚假发票列支成本的行为，进行所得税纳税调整，并依照《********办法》进行处罚，并教会纳税人进行假发票辨别真伪的查询方法，规范了纳税人使用普通发票的行为；另一方面，和公安部门联合执法办案，严厉打击普通发票卖方市场，从源头上有效的遏制了制贩普通发票的违法行为。

第五，风险管理过程监控。为了科学客观地反映风险识别和应对的绩效，加强对各环节风险应对过程及效果的跟踪、监督和控制，需要建立一套税收风险考评监控机制。一方面，要通过科学的手段统计各风险项目的应对结果，并据此对管理系统所识别的风险项目、风险程度进行验证，确定是否存在有风险的纳税人、是否存在对税源安全有危险的风险项目以及风险程度是否达到必须应对甚至必须启动严格的检查流程的等级，以便对风险管理系统的工作效能进行评估。另一方面，要形成能够全面监督各岗位风险应对进度、应对程序、应对方式的机制，通过跟踪控制、结果审核和抽查复查等方式检查风险应对的质量，杜绝敷衍应付，增强各岗位风险应对的责任意识。

三、地市级国税局税务稽查风险的现状及形成原因.......18

(一）各种制度体系的不完善，形成了税务稽查的制度性风险....18

(二）税务稽查业务风险.......21

(三）税务稽查的社会环境风险.....27

四、地市级国税局税务稽查风险防控的对策......31

(一）地市级国税局税务稽查风险防控的宏观建议......31

(二）地市级国税局税务稽查风险管理的具体措施.....32

五、个案佐证：A市国税局稽查风险管理的OPA模式......32

(一）A市国税系统稽查风险管理的发展历程......42

(二）引入OPA管理模式的必要性与可行性分析.......42

五、个案佐证：A市国税局稽查风险管理的模式

（一）A市国税系统稽查风险管理的发展历程

近年来，面对飞速发展的税收工作形势，A市国税局坚持以科学发展观为指导，积极开展税收管理创新，有力地推动了各项工作。2010年6月，经过深入的课题研究和充分准备，将管理创新的成果——OPA管理理论和管理模式引入税收管理，成为破解税收发展难题的“突破口”，在重塑新的税收管理理念、探索新的税收管理实践、提升管理服务质效方面初步显示出其积极的作用。

(二)引入OPA管理模式的必要性与可行性分析

多年来，A市国税局围绕税收科学化、精细化、专业化、信息化管理新思路，切实加强各项建设，不断推进工作创新，相继开展了“税收征管品牌工程建设”、“税收征管及机关党建工作ISO国际质量管理体系认证”、“税收工作目标管理责任制考核”等卓有成效的管理实践，也形成了一些有效的管理制度，对促进全市国税系统整体工作水平的提高起到了积极的作用。但这些制度的落实和措施的推行，只是一些具体手段的应用，互相之间缺乏一种相互联系、内在约束的机制，尽管其中某一个系统管理运用方法比较先进，但都只是对原有管理体制的修补，不足以使整个税收管理工作实现质量效率的最大化。OPA管理模式的管理创新，将目标、过程、考核这三个管理活动的基本步骤引入税收管理进行实践运用。其管理理念以全局性观点突破了片面性思维，以开放性观点突破了封闭性局限，既注重组织内部的协调，也注重组织外部的联系；既关注组织目标，也注重管理的’过程；既强调组织结构，又突出人的因素。而国税部门的主要职能和内容架构与管理理论不谋而合，因此，将OPA管理理论引入税收管理，将为税收工作提供便于理解和操作的系统性管理工具。

六、结论与展望

（一）研究结论

税务稽查风险的存在已经成为税务稽查部门及其人员面临的紧迫问题，税务机关应该引起高度重视，改变目前的收入型税务稽查管理模式，建立以风险管理为主的税务稽查管理模式，切实提高税务稽查效能，发挥税务稽查职能，防范和控制税务稽查风险。

（二）对地市级税务稽查风险管理的展望

目前，税务稽查实行的是“收入型的管理模式，这种管理模式以完成收入任务为其指导思想，而且这种指导思想也是税务机关在其工作中长期形成的，在短期内，这是构建税务稽查风险管理模式需要认清和面对的问题。税务稽查部门应该弱化收入任务的管理目标，将稽查管理的质量和效率放在首位，应尽快转变稽查管理工作中的思维定式，将风险管理理念引入到税务稽查管理中来。另一方面，国税系统还未在全国范围内形成统一的税收风险管理系统，只是某些发达省份开发大企业税收风险管理系统，然而如文中所述税务稽查风险是针对税务稽查管理的创建的一种新型的管理模式，不同于大企业税收遵从税收风险。这也是构建税务稽查风险管理模式遇到的一个困难。实践中，越来越多的人开始关注税务稽查风险，对于促进这方面的研究和实践一定会起到良好的推动作用。税务稽查风险管理模式不仅解决了“收入型”稽查管理模式下在税务稽查选案、稽查执法力度、稽查威慑力以及征管与稽查环节协调性等方面存在的稽查效能低的问题，提高了在当前税务稽查人力资源不足的情况下稽查职能作用的有效发挥，而且体现了它是一种崭新的“执法服务”型稽查，在保证公平、公正执法的前提下，提高了稽查服务水平，对当前构建“执法服务”型税务机关来说，具有很强的现实意义。

由于本人的能力和水平有限，对本文的研究还存在一些不足的地方。由于税收遵从风险管理理论是近几年才引入到税收征管工作中，因此，从税务稽查的角度来研究这方面的理论还处于探索阶段；本文对税务稽查风险的研究还缺乏理论方面的深入探索，虽然对税务稽查人员可能面临的风险做了细的分析，但是由于国税系统实行垂直管理，限于本人所处的层级主要是具体执行部门，不能从战略定位方面对法律法规体系和系统资源整合提出统筹规划，从一定程度上制约着税务稽查风险管理理论的完善。不过，本人会继续关注税务稽查风险管理方面的研究，今后不断提升个人分析问题解决问题地能力。
 

参考文献：

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