“新常态”下杭州公共资源治理的案例分析

  本文关键词：组织创新与租值社会化——“新常态”下杭州公共资源治理的案例分析，由笔耕文化传播整理发布。

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作者： 温铁军，中国人民大学可持续发展高等研究院执行院长；兰永海，中国人民大学博士研究生；杨帅，北京理工大学讲师 发布日期：2016-05-25

摘要：“新常态”下经济基础的结构性变化对高成本的城市治理提出了挑战，而总地租理论为我们提供了以“租值”社会化来改善公共治理的思路。本文以浙江杭州依托本地资源推动组织建设作为案例，来分析公共资源治理的创新经验。即：以在地化的文化与生态环境等公共资源再定价的增量租金收益为基础，动员多元社会群体参与公共治理，形成以社会再组织化为实质的组织创新，形成了多元社会主体有组织分享增量租值收益，以租值社会化形成良性公共治理机制，从而内部化处理了公共资源治理的外部性风险，借此推动了产业升级。

一、研究背景：社会经济结构变化与治理成本

改革开放以前，国家依靠农村集体化和城市单位制这两大组织体系，得以内部化地处理了我国现代化进程中国家资本原始积累所带来的各种外部性问题。［1］改革中发生的去组织化，使整个社会的非结构化问题愈益突出，城市治理面对分散对象导致制度成本过高问题开始凸显［2］；国家从单位的全面退出所带来的制度性收益主要是经济主体的自由化、多元化和经济的飞速发展，而制度性成本则是社会管理成本和协调成本的不断增加。［3］同时，社会结构日益多元化，尤其是城市中产阶层的崛起，意味着在城市治理中的社会基础不同于过去，对城市科层制的城市治理提出了挑战。［4］

“新常态”下，经济基础的变化对这一高成本的城市治理又形成了新的挑战。

改革开放以来，中国从国家工业化资本积累进入了产业资本扩张阶段，开始地方工业化与城市化同步扩张。［5］期间，我国因长期保持10%左右的高增长，而客观上使政府对城市分享改革红利的以中产阶层为主的多元群体形成了相对稳定的治理结构。随着我国经济进入“新常态”，维持城市治理的经济基础出现了变化。我国经济告别过去30多年平均10%左右的高速增长，从2012年开始回落到8%以下；第三产业增加值在2014年占比首次超过第二产业，开始步入后工业化时期。

经济基础的变化弱化了维持城市社会群体治理的收益基础，对高成本的城市治理上层建筑构成潜在的挑战。产业收益率下降，中小企业生存状况恶化，资产价格增长乏力等，不利于吸纳规模不断增加的城市中产阶层等社会群体的收益需求（就业创业投资等），加上，中产阶层等市民群体不同于作为兼业化小农的农民工群体所具备的风险承载力，其对收益增长变动的反应极为敏感，更容易显化为城市治理风险，进一步推高城市治理成本。因此，如何在经济结构调整中形成新的增量收益及分配，化解对高成本城市治理带来的挑战，成为一个现实问题。

本文受斯蒂格利茨总地租理论“以区域内总地租收益支付公共开支”［6］的启发，尝试以这一具有租值社会化内涵的思路，结合杭州在城市公共资源治理的创新实践进行探讨。

二、理论创新：总地租理论与租值社会化机制

亨利·乔治最早提出“单一土地税”思想阐述地租社会化，“必须把土地当作公共财产”，公共开发所形成的地租上涨应该进行社会化，实现“涨价归公”，进而“私人永远不用纳（别的）税”。［7］斯蒂格利茨则在用总地租理论证明了“亨利·乔治定理”：

“在一个简单的立体经济中，如果经济活动在空间上的集中度是由于纯地区性公共物品，并且人口规模是最优的，那么总地租等于对纯公共物品的支出”……“因为对地租征收充公性质的税收不仅有效率，而且也是纯公共物品融资所必需的单一税”。［8］

从地租社会化到总地租理论的内涵都是以土地得增值收益来支付公共开支，体现了租值社会化的内在机制：以一定区域内所形成的“租值”收益来支付公共开支。这为现代城市治理思路提供了一个基本的理论指导。1977年詹姆斯·愛德華·米德（James Edward Meade）提出“公有资产的市场增值收益可以降低对税收和国债的依赖，从而提高市场整体效率”。［9］为我们提供了另一个思考维度：若以代表公共利益的组织主体来经营和占有“总租收益”，以城市公共资源资本化过程中的增值收益支撑区域内社会化开支，最终形成有效率的现代城市治理结构。

其他人的研究为租值社会化的思路提供了支撑。史正富（2013）提出财产所有权的社会化思路，将公共财产收益内化为国有企业收益，并以此作为国家财政的重要组成部分支付公共开支。［10］崔之元（2013）分析了重庆市通过国有企业占有公共资产收益——总地租收益，形成“对公共物品和民生的支撑作用”，内涵了将总地租内部化为国有企业收益，支付公共开支的社会化思路。董筱丹、温铁军等人则使用总地租理论分析了苏州工业园管委会通过对土地的一级二级开发的把控，内部化地占有总地租收益，以涨价收益支付公共开发与治理成本的实践经验。［11］其共同之处，是都通过政府的介入形成参与市场化的组织载体，将形成租金收益的外部性问题做内部化处理，进而实现增量租金收益的社会化分配。

可见，租值社会化的内涵，不仅体现在地租的社会化机制，还内涵了城市中具有外部性特征的不同资源治理的制度安排。

关于“租值”的形成。盛洪（2007）从新古典经济学的视角出发提出“经济租”的概念来分析稀缺性资源的租金收益，认为“经济租”实质上是因资源稀缺性造成的租金。［12］王萌（2010）则从政治经济学的视角出发，认为资源租包括绝对地租、级差地租1、级差地租2：因资源所有权垄断形成的是绝对地租；由于自然条件优劣形成的是级差地租1；由于连续追加投资形成的是级差地租2。［13］李国平等则以矿产资源为例，指出矿产资源租由稀缺租和级差地租两个部分组成：其一，稀缺租即霍特林租，表现为使用者机会成本，即今天开采的资源量导致未来利润减少量的折现值；其二，因丰度、开采条件、资源品位、交通便利性等因素，具有开采成本上的差异，从而形成矿产资源的级差地租。［14］

稀缺租或霍特林租与盛洪提出的“经济租”本质上具有相似的内涵——以资源稀缺性为前提；同时，这些学者也都把级差地租的理论纳入到对资源租的分析当中，基本形成了关于资源租的较为完整的分析框架。在此基础上，本文认为具有稀缺性的城市文化、生态环境等资源，在开发过程中因连续追加投资形成的增值收益，客观上也是一种重要的租金来源。

这些城市资源治理又都具有外部性的特征，往往因 “寻求自我利益的个体不会采取行动以实现他们共同的或集体的利益”［15］，而陷入“集体行动困境”。但因城市的文化资源和生态环境资源是本地化的，只要构建依托本地化资源的组织，就在客观上具备了外部性问题内部化处理的条件。

总而言之，总地租理论为我们以租值社会化来改善城市公共治理提供了一个思路，本文以此来分析杭州在公共资源治理中的创新实践。其中，租值收益只是政府用于现代城市治理的一个基本来源，一旦形成城市不同群体的再组织化，客观上会使得城市在地化的文化资源、生态环境资源等在不断追加投资的条件下都能以要素资源再定价的方式形成增量的“租金”收益，这不仅形成政府有效的公共资源治理，带动产业升级，而且巩固了租值社会化分配的基础，从而改善政府在公共治理的刚性约束。

三、案例分析：新常态下杭州公共治理的实践

杭州因率先进入“新常态”的结构调整而使其实践经验研究更具现实意义。

自2009年起，杭州的GDP增长率下降到8%左右，第三产业在经济中的比重超过第二产业，开始进入后工业化时期的“新常态”。同时，杭州多元化社会结构中的城市新兴中产群体，人数在200万左右，约占杭州市区就业人群的半数左右。这些都对城市公共治理形成了挑战。在这一背景下，杭州实现了经济结构的顺畅转型和公共治理的平稳过渡，在全国经济下行的2015年上半年，杭州以10.3%的增长率仅次于重庆居全国主要城市增长率第二名。

本文所要探讨的，即是杭州公共资源治理创新的租值社会化机制对改善公共治理和推动产业升级发挥的重要作用。

另一个重要的背景是，杭州本地化的丰富且长期被市场低估的文化品牌资源和生态环境资源，随着新世纪以来资本全面过剩和城市中产阶层崛起，有了在结构转型中被市场再定价形成增量租金收益的条件。

一方面，到20世纪末，中国经济已经告别短缺开始进入相对过剩［16］，21世纪以来，金融资本在产业过剩条件下逐渐异化于实体经济走向相对过剩［17］，进一步形成了产业资本、商业资本和金融资本的三大过剩。［18］过剩资本本质上要求不断地寻找要素价格低谷以获取资源资本化的超额收益，为城市中长期被市场低估的资源提供了再定价的条件。

另一方面，城市中产阶层群体崛起带来的多元化消费需求，尤其是对休闲旅游、文化品牌、生态环境、生活品质等具有文化内涵的消费品需求，也带动对文化资源在第三产业中再定价形成溢价收益。2001年的全国调查表明中国中产阶层规模已达到15%左右，并加速增长，到2010年总数达3亿多，占到社会总人口的23%左右，并将在2015年后达到5亿-7亿。［19］

根据以上背景，本文以租值社会化为思路，通过杭州丝绸女装产业联盟以文化品牌治理带动产业升级、杭州西湖文化景观与文化资源治理带动经济发展、杭州运河文化景观资源治理带动相关产业发展的案例，来分析杭州公共资源治理经验。

（一）杭州丝绸女装联盟与租值社会化

丝绸和女装是杭州历史悠久的传统产业。新世纪以来，在资本整体性过剩和中产阶层崛起的背景下，杭州“丝绸”“女装”这一原来被市场低估的品牌资源有了被市场重新定价获取高额附加收益的空间。但是，因杭州丝绸女装产业长期以来门槛低、中小企业乃至小作坊多，分散而无组织，导致带有明显的地域性、整体性的 “杭丝”“杭装”品牌升值所带有的外部性特征显化，每个企业几乎都可以无偿的使用杭州丝绸女装的品牌并享受收益，但每个企业都没有激励也没有能力独自支付品牌塑造和升级的成本，陷入“集体行动困境”，派生出一系列“劣币驱逐良币”的不良后果。结果是杭州丝绸女装产业并不具备明显的比较优势，以2005年为例，杭州市丝绸和女装产业总产值分别只占全国的5.60%、3.43%。加上加工贸易型为特征的不利格局，导致在2008年国际金融危机冲击下，杭州丝绸女装产业受到重创。

1.丝绸女装联盟与组织创新

2009年，杭州市政府提出并打造推动产业发展的多元社会主体协同的组织创新机制，推动行业协会组织、龙头企业与研究机构、媒体相结合，，整合了党政界、知识界、行业界、媒体界的资源形成四位一体的组织平台——丝绸女装联盟，平台内部形成不同职能分工，外部对接各种资源；进而从产业研究、品牌推广、市场拓展、国际交流、人才发现、创业创新、产业宣传、形象推广等方面开展工作，寻求产业与文化有效结合，推动丝绸女装文化品牌的升值和产业结构性升级。

若以组织创新形成“内部化机制来化解外部性问题”的理论来看杭州经验，其通过组织创新形成文化品牌溢价收益是基础，政府的适当介入则成为重要因素：政府通过购买服务或项目资助带动各个社会主体的积极性。其中，包括资助民间社团的行业服务；资助高等院校、科研院所开展丝绸和女装产业方面的科学研究、技术创新及其转化；资助网络、杂志、报纸和电视等媒体对丝绸和女装产品的展示与推介、流行趋势的跟踪与发布、品牌推广活动的策划与宣传。在此基础上，将文化品牌价值提升与产业发展相结合，以产业发展项目带动合作，调动各方积极性，最大限度地优化整合各方资源，从而实现了行业的整体运作和联动发展。

最终，产业联盟把产业发展的各群体和界别之间的协调，转化为内部交流和商议，将丝绸女装这一文化品牌资源的外部性问题内化为各个主体的自身利益。由此，行业良性治理带动了杭州丝绸女装品牌的提升，形成了丝绸女装文化品牌资源在产业内的再定价，并最终实现多元行业主体对文化资源品牌溢价的社会化分配。

2.租值的社会化与丝绸女装产业升级

杭州丝绸女装文化品牌资源再定价及其租值社会化，主要体现在以良性治理带动丝绸女装品牌价值提升和丝绸女装产业链的发展上，使相关行业主体分享文化品牌的溢价收益。在产业联盟的运作下，杭州市丝绸女装产业在金融危机打击后率先企稳回升，走出深V型反弹，比全部工业提前5个月实现正增长。同时，通过与文化的融合形成了一系列的丝绸女装知名品牌，增强了杭州丝绸女装文化品牌的影响力。到2013年，中国丝绸女装产业超过两千多亿元，仅杭州340个规模以上服装企业就完成工业总产值281.02亿元。近10年来的世界丝绸贸易中更是有超过25%的真丝绸商品来自杭州，达到最好水平。

政府也实现了低成本的治理。以2009年为例，产业联盟直接经费投入仅为15万元用于日常开支，实现整合丝绸女装产业发展资金2000万元，但是却拉动全市行业产值1800亿元。

（二）西湖综合治理中的组织创新与租值社会化

西湖是杭州市最具“本地化”特征的城市景观和文化资源。新世纪以来，因其治理的外部性问题显化。由于管理体制不顺，导致治理中存在的“集体行动困境”：多头管理，职能交叉，权限分散。

1.西湖综合治理中的组织创新

为此，杭州市政府首先明确西湖治理主体内部的组织关系，组建西湖管委会作为市政府派出机构，将西湖治理涉及到的区域和单位统一规划、管理、建设。因西湖综合保护工程的综合性和涉及利益的复杂性，杭州市政府进一步提出党政界、知识界、行业界、媒体界“四界联动”的组织创新。政府主导方案决策、资源整合、工程监管、宣传引导、社会动员等；各行各业专家学者积极参与工程实施的决策和工程实施方案的评审论证；参与的企业在建设中发挥主体作用；媒体成为与多元市民群体沟通的桥梁，动员民众广泛参与。

通过组织创新，使政府理顺组织关系，各个群体相互协调和融合，凸显了多元社会组织主体独特的组织优势，使得西湖生态环境和文化品牌得到有效改善。

2.西湖综合治理的外部性效应

西湖综合治理提升了西湖文化品牌的品质和影响力，具有很强的外部性效应。其一，西湖综合治理带动了周边资产价格上涨，提升了周边居民的财产性收益。研究表明，西湖及其治理对周边住房房价影响范围在6-10km左右，且住宅价格与西湖的距离呈负相关关系，与西湖距离每增加 1%，住宅价格下降0.24%，标准住宅价格下降14.354万元。［20］其二，西湖环境的改善及其开放性，使城市市民群体直接或间接分享了西湖文化资源和生态环境治理的成果，也是分享收益的一种形式。其三，西湖品牌的提升不仅带动商贸、旅游、文化创意等产业的发展，还围绕西湖形成了十大特色行业，促进了就业和公共财政增加。

以旅游业为例，据测算，杭州西湖带动的旅游收入占杭州市区旅游的21%以上。西湖综合治理与开放后，游客人数大幅增加，在杭州的平均停留时间也增加了半天，带动当地旅游年综合收入增加约50亿元。据世界旅游组织的统计，旅游业每增加1元收入，可带动相关产业增加4.3元收入，以此测算，西湖旅游每年给杭州市财政收入带来的增长超过160亿元。

3.西湖（国际）博览会：文化资源与会展品牌融合带动经济发展

西湖文化品牌这一地域性公共资源治理的外部性问题依然存在。为此，杭州为构建以西湖文化资源为载体的产业发展与文化品牌相结合的西湖会展品牌，打造了以“西博办”为核心的“西博会”会展平台，并最终形成“西博会组委会+西博办+行业协会+西博公司+各类展览公司”的复合架构。西博组委会和西博办对接整合政府资源，政府控股公司负责西博会整体运行，会议展览业协会形成行业联系的纽带。进而包括专家、行业人士、志愿者等多元社会主体共同参与。

这一制度安排带动了西湖文化品牌的有效利用，将其与会展业结合，实现了文化品牌对整体经济的带动作用。据专家推算，国际上会展业的产业带动系数大约为 1∶9，远高于旅游业的1∶4.3左右。随着以西湖文化资源背书的会展平台的影响力不断增强，到2012年，实现贸易成交额221亿元，协议引进外资超过10亿美元，协议引进内资超过200亿元。据统计分析，每年仅西博会就拉动全市GDP增长0.6个百分点，且不断提高。

（三）杭州运河治理与租值社会化

在新时期，杭州运河的多功能性迅速衰退，且遭遇治理的失灵：分属多头管理，涉及沿岸众多部门单位的利益诉求，导致治理中的“集体行动困境”。

1.运河多功能性开发中的组织创新

在运输功能衰竭不可逆的前提下，杭州政府开始着重开发运河的“文化、旅游、生态、休闲、商贸、居住”功能，以旅游等多功能接替传统的运输功能，推进运河两岸基础设施和环境的改造与整治。

为解决 “多龙治水”的局面，杭州市政府构建了运河治理的多元主体参与的组织架构。首先，是理顺政府内部的组织关系，成立了综合性的治理平台——综保委和运河集团，构建了从市级到区级的管理架构，以城市公共资源——主要是两岸的土地注入为杠杆，依靠运河集团市场化运作，为运河综合保护提供资金保障，不仅实现运河周边土地再追加投资基础上的增值收益用于运河综合保护工程建设的公共支出，从而也有能力对涉及运河治理的相关社会主体进行协调。同时，动员专家学者、市民群众、新闻媒体以及由政府资助的民间研究机构（运河研究院）等多元社会主体，建立对话协商、汇集民意、民主参与的架构，围绕运河治理的城市公共议题，即发挥“意见智库”的作用，又能起到监督约束的作用，推动形成运河的有效治理。

2.运河治理中的租值社会化

杭州（主城区）运河的多功能开发使得土地资源和文化品牌资源的价值显化，并实现租值社会化。

其一，运河综合开发带动周边土地和资产价格上涨，政府以土地升值支付运河治理的公共开支。运河集团以“借地生财为主、财政投入为辅”，通过企业退二进三、城中村改造等市场化运作，到2013年已投入170多个亿，基本都是市场自筹资金；与此同时，周边居民也间接分享了房价上涨而形成的财产性收益。其二，“主客共享”模式，使得运河两岸的景观绿化带、历史街区等人文景观成为杭州居民最惬意的休闲、健身场所和观光旅游带，分享运河治理的成果。其三，政府致力于塑造具有漕运、商业、景观、民俗等多重特征的运河大文化品牌，使得运河文化品牌在与第三产业融合中文化创意促进了旅游业、商业、娱乐休闲等产业的发展。

四、小结

可见，总结杭州城市公共资源治理的创新实践，租值社会化机制是其核心。

第一，城市公共资源再定价形成的溢价收益是租值社会化的基础。新时期，城市稀缺的公共资源尤其是文化资源有了再定价形成增量租值的条件，使政府有了动员多种社会群体进而形成治理的可借助的增量收益。

第二，政府推动多元社会群体参与的组织创新是形成租值社会化的关键。案例中三种文化资源治理都面临公共属性导致的外部性难题和涉及复杂利益主体导致的“集体行动困境”，故而要借助政府有形之手协调动员多元的社会群体。一旦形成组织，就有了内部化处理外部性问题并形成要素再定价的条件，也为多元社会群体参与分配进而实现租值社会化提供了保障。

第三，因资源自身的公共属性，租值社会化既体现在因内部化处理外部性问题的组织主体的收益上，也体现在对经济多元种种正外部性上。例如，丝绸女装联盟实现低成本的带动行业与企业品牌价值提升，媒体和专家等也从项目活动中获益；西湖治理带动了市民公共生活环境的改善，使周边居民分享财产价格上涨的溢价收益，带动了旅游、商贸等产业的发展；运河治理中政府借助土地增值收益有效地提供城市公共品，不仅弱化政府的治理成本，更是为市民提供新的休闲旅游空间，增加周边财产性收益，带动相关服务业的发展。

值得强调的是，租值社会化更集中体现在正外部性带动相关行业发展和产业升级上。相关行业与产业借助文化品牌资源来提升自身品牌价值和产业链，客观上将这些资源的溢价收益内化为自身的产业收益，也是租值社会化分配的过程。这有利于经济结构调整。其中，文化创意产业对文化品牌资源最为依赖，以“环西湖、环西溪、沿运河、沿钱塘江”为主线的文化创意产业，从2009年到2014年以来保持15%左右的快速发展，占GDP的比重从12.6%上升到17.4%。同时，也带动杭州旅游业、物流与商贸服务业、金融服务业和房地产开发等相关领域也持续增长，在杭州GDP中的重要性日益凸显。这在杭州第二产业增长率持续下探背景下带动了第三产业的持续增长。

因此，杭州公共资源治理的经验，可归纳为：杭州在 “新常态”下，以城市土地、文化和生态环境等资源的再定价形成的增量“租金”收益为基础，动员城市多元社会主体参与形成组织创新，弱化了公共资源治理的外部性，并通过使多元社会主体有组织分享资源再定价的增量租金收益，实现以租值社会化带动公共领域的良性治理，推动产业升级。

综上所述，本文以总地租理论为借鉴，在政治经济学的分析框架下，探讨了杭州以租值社会化形成城市良性公共治理的实践经验，这为我们重新审视城市公共治理提供了新的思路。其现实意义在于，在沿海去工业化、经济下行和经济结构调整为内涵的“新常态”下，为如何形成城市治理的经济基础，进而维持对原有分享工业化城市化红利的多元化市民群体的治理，提供了一个借鉴。

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（编辑：刘开标）

来源：中道网，?id=13929

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