高建华：区域公共管理视域下地方政府职能定位及其行为选择

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高建华：区域公共管理视域下地方政府职能定位及其行为选择

2012-07-26 | 访问次数: | 编辑：rky | 【】

2012-07-26

    ［摘要］区域公共管理地方政府职能除需具有一般行政区的管理职能以外，还需具有区域公共管理即区域政府合作职能。区域公共管理地方政府合作需要在树立合作行政理念、转变传统行政职能、实施合作行政整体性治理以及在建立利益协调机制、合作监督机制和违约处罚机制等方面寻求对策。

    ［关键词］区域公共管理；地方政府职能；行为博弈

    区域公共管理在本质上是跨界治理问题，是指行政区域内地方政府为解决区域公共问题而进行的跨行政区公共管理和公共治理活动。

    一、区域公共管理视域下的地方政府行为博弈

    从区域公共管理地方政府的职能可以看出，一方面，地方政府有促进地方经济发展和保持地方政治稳定等双重或多重目标，这有可能导致地方政府竞争；另一方面，区域公共管理中的地方政府不仅要考虑所管辖地方的自身利益，而且还要考虑所在地区的区域利益，必要时还有可能要牺牲自己的应得利益，这就需要地方政府合作。区域公共管理地方政府能否实现有效合作，关键是地方政府竞争与合作的博弈程度。

    (一)行政区行政视域下的地方政府竞争博弈。无论是行政区行政还是区域行政，作为地方政府而言，首要的是地方利益考虑，这就存在地方政府竞争问题。本文所指的地方政府竞争主要是指同一区域内不具有行政隶属关系的平行政府间竞争。为了获取更多的政府利益，各地方政府之间在是否采用和怎样采用某种政策行为方面展开竞争。这样的结果是：在行政区行政背景下各地方政府各自为战，产业同构和重复建设问题突出。另一方面，地方保护主义也成为地方政府竞争的有效手段，地方保护主义的政府竞争，造成经济配置低效率，难以摆脱高成本、低收益的困境。

    (二)区域行政视域下的地方政府合作博弈。区域公共管理要求地方政府之间要进行合作。地方政府之间能否实现有效合作，也需要看地方政府能否从合作中得到好处。这样博弈的结果是：一方政府都想采取欺诈不合作的方式，而希望另一方政府采取合作的方式，从而使自己获得2的最大新增利益的结果，特别是在一次性博弈的情况下更是如此。正如学者刘亚平所说，“在一次性博弈中，无论对方选择什么策略，对抗都是他们的最好策略。骗一把就跑是一种常见的现象，背叛是唯一理性的选择，重要的是在该轮竞争中是否能取胜，而不是在该轮竞争中是否取得了声誉。”[1]当然，在这种情况下，如果政府A和政府B都采取欺诈不合作行为，或者一方政府因合作而另一方政府不合作而使其利益受损，则会影响政府合作行为的持续发生。

    (三)区域公共管理视域下的地方政府竞争与合作。地方政府竞争与合作是区域公共管理地方政府间关系的两种常态。区域地方政府竞争，对于中国30年来年均近 10%的经济增长、缔造了“增长奇迹”具有重要的推动作用。但是，过度的地方政府竞争并不必然带来经济的持续增长。如贸易壁垒不仅导致地区间交易成本增大，造成了福利的净损失，而且扭曲了价格机制，损害了经济持续发展的动力；重复建设造成了大量资源浪费和不经济现象产生。实际上，研究区域公共管理最本质的是研究区域地方政府的合作管理。只有区域地方政府合作，才能克服行政区行政的过度竞争问题，才能有利于打破行政区行政壁垒，实现区域化管理。实行区域公共管理的目的，并不是否定竞争，而是在承认地方政府竞争的基础上加强合作。区域公共管理地方政府能否合作以及合作程度如何取决于地方政府合作利益的满足程度，如合作利益较高，地方政府合作意向就较高；合作利益较低或者不获利，获利较低或不获利的地方政府合作意图就较低或不合作，或表面合作而实际不合作。

    二、区域公共管理视域下地方政府合目的性行为对策选择

    通过区域公共管理视域下地方政府行为的博弈分析可以看出，区域公共管理地方政府也是“经济人”，在区域公共管理地方政府合作中也有自己的利益行为选择。但是不当的利益行为选择，不但对区域政府合作不利，对区域地方政府的发展以及区域公共问题的解决也不利。因此，必须认真处理地方政府竞争与合作关系，防止地方政府合作变形或走调。区域公共管理地方政府合目的性行为选择可采取的对策有：

    (一)加强对地方政府合作重要性的认识，提高地方政府合作的主动性和自觉性。首先，要使地方政府认识到政府合作优于政府不合作。在经济一体化的过程中，所在区域内的任何地方都是相互依存和相互依赖的统一整体，都不可能独立于区域而独立发展。各个地方政府必须协同合作，共同发展，才能达到整体功能最优，才能达到1+1＞2的整体效应。如广西北部湾经济区经过几年的科学耕耘，正从局部渐变增长迈向全面“蛙跳”发展新时期。2011年上半年，经济区主要经济指标增长全面刷新，实现GDP1653.59亿元，占全区经济总量首次跃升至35%，同比增长17.2，高于全区增速4.9个百分点，高于全国7.6个百分点，创下经济区2008年以来增长的新高。[2]同时，对于某些跨界公共事务的治理，如环境污染、流域治理、灾害应对、公共安全维护等也需要地方政府合作。其次，要使地方政府认识到政府欺诈不能获取长期利益。研究区域公共管理的学者认为，如果在区域公共管理中地方政府竞争与合作是一次性博弈，则地方政府通常采取欺诈的方式应对合作；但是从动态的角度看，区域公共管理视域下的地方政府实际上不可能只进行一次性博弈，如果采取欺诈的方式应对合作，则双方的利益都会受到影响：要么与之合作的地方政府也一样采取欺诈的方式，从而使合作流于形式；要么与之合作的地方政府不与之合作，而选择与其他信用较好的地方政府合作，从而使采取欺诈的地方政府不能获得成长利益。此外，要使地方政府认识到政府合作并不否定政府竞争。但是，在区域公共管理视域下地方政府竞争不能损害其他政府利益，不能违背既有的合作协议。

    (二)转变政府职能，树立“区域行政”、“合作行政”观念。所谓区域行政，就是区域公共管理中的地方政府在解决区域公共问题时要从整个区域的全局利益出发主动与其他地方政府合作，寻求区域公共问题的解决。所谓合作行政，是相对于行政区行政的竞争性行政而言的，“区域合作意义上的公共行政主要是指某一区域内的各地方政府为适应区域经济发展的要求而进行的府际关系建构与行为调整，它突破了传统的中央和地方二元的、静态的、内生的行政管理体制，是一种动态的突破行政区划、区域一体化空间内的行政合作式管理”。[3]为此，作为区域公共管理中的地方政府，一方面，要打破行政区封锁、逐步建立健全统一开放的对内对外大市场，促使物流、人才流、资金流、信息流等各种要素实现跨区域无障碍流动；另一方面，要本着“优势互补、互惠互利、合作共生”的原则，协调各方利益，形成多赢共识，在区域合作过程中，要把协调利益关系放在首位，通过利益关系的自主调整保障各方面利益的实现。如北部湾经济区南宁、北海、钦州、防城港等核心城市要牢固树立“一盘棋”指导思想，要认真贯彻统一规划、统一布局、优势互补、合作共赢的发展理念，在产业分工和产业布局方面要充分发挥各自的竞争优势，做好协调分工，实施错位竞争，以增强北部湾经济区城市间的互动与集聚辐射能力。

    (三)建立区域公共管理政府合作组织，实行整体性治理。一是通过区域内地方政府之间通过平等友好协商建立组织。如泛珠江三角洲区域合作与发展论坛、长三角经济协调会、环渤海经济圈合作与发展高层论坛等等，不过这类组织由于缺乏行政区政府的“权威性”和“权力性”，往往存在议而不决、决而不行、甚至出现合作失败的情形。二是在区域合作的地方政府之共同上级政府之中建立一个合作协调组织或机构，这个居于区域内各地方政府之上的上级政府组织或机构可以通过官僚制的管理体制对所属下级地方政府的行政管理活动进行行政协调和干预。如湖南在湘江流域重金属污染综合防治问题上就成立了湖南省省长挂帅的湖南省重金属污染和湘江流域水污染防治委员会，通过该委员会对与湘江流域重金属污染有关的8个地级市下达行政目标责任书，从而保证跨区域公共事务的治理。三是在区域公共管理治理过程中，实行整体性治理也是十分重要的跨界治理方式。所谓“整体性治理”，是指地方政府在区域公共管理过程中通过“整合”化的组织形式，通过正式的组织管理关系和各种伙伴关系、网络化结构等方式，实现对资源的有效利用，对区域公共问题的协商解决和区域公共服务的综合供给。如广西壮族自治区早在2009年就对北部湾经济区的防城港、钦州、北海的港口资源进行整合，对外统一启用“广西北部湾港”名称，从而确立了广西北部湾“三港归一”实行整体性治理的新管理体系；同时还成立了“北部湾银行”和北部湾投资有限公司等等。

    (四)构建合理的利益分配格局，创建合作协调机制。第一，要把构建一个适合各个地方政府合作共赢的利益分配格局作为出发点，既要考虑到整体利益，也要考虑到地方政府利益。尽管“一种共同的安全、公平的收益将成为区域的最高利益和最大化利益”[4]，但是区域的“最高利益”和“最大化利益”也应该以地方政府“共同的安全”、“公平的收益”为前提。第二，要建立适当的针对获利较少的地方政府利益补偿机制。在区域公共管理过程中，特别是流域环境治理过程中，处于河流上游的经济不发达的西部少数民族地区由于保护环境而使河流下游的水资源得到有效净化，根据“经济外部性”原则和区域政府合作的利益满足原则，处于河流下游的经济发达地区应该对保护河流上游环境的经济欠发达地区进行相关的经济补偿。如2006年就有人提出要建立珠江流域生态补偿机制，由广东向广西、云南、贵州提供流域生态补偿，前提是流域中上游三省区确保提供稳定优质的水源和增加水量的供应。第三，要建立对获利较少的地方政府适当照顾的机制和体制。在区域公共管理地方政府利益分配过程中，不能讲求利益分配的百分之百的公平，但对获利较少的地方政府适当照顾也是现实意义上的“公平”内容之一，只有对获利较少的地方政府适当照顾才能更有利于促进区域公共管理地方政府之间的真诚合作。第四，在此基础上，还要创建合理的合作协调机制。如把临时性的跨区域首长座谈会形式转变为长久存在的区域治理委员会组织，主席由地方政府的行政首长轮流担任；加强区域公共管理地方政府合作的科学激励机制建设，对在区域公共管理政府合作做得好的地方政府实行特殊的奖励政策，对做得不好的地方政府实行一票否决权等等；此外，要加强守约文化建设。“尤其要选择那些关注合作声誉、信守合作承诺的对象作为政府长期合作的伙伴，，这是克服合作困境的核心路径。”[5]

    (五)建立完善的合作监督机制，加强违约处罚力度。区域政府合作只有通过建立一定的合作监督机制，才能克服区域地方政府的自利性，保证区域政府合作的顺利进行。第一，要加强政府合作监督主体建设。合作监督主体既可以是各地方政府，也可以是区域公共管理各地方政府的共同上级部门，还可以是区域政府合作协调组织，此外，社会民间组织、第三部门、私人组织和公民都可以成为区域公共管理政府合作的监督主体。第二，要加强政府合作监督形式建设。除了要加强上级监督、协调组织监督、相互监督外，加强公民的网络监督也是政府合作监督的有效形式。网络民意对公共利益、公共道德起到促进作用，也能推动腐败案件从快从严查处。第三，要加强政府合作监督组织能力建设，赋予合作监督组织一定的监督权和处理权。如对区域政府合作协调组织要赋予一定的监督权和行政处理权，防止行政权力缺失而使监督管理流于形式。第四，要加强政府合作违约处罚制度建设，加大对地方政府合作违约处罚力度。如可通过资源分配的方式对违约的不合作地方政府少分配或不分配区域资源或对违约的地方政府进行经济封杀；可就合约违约事项向法院提起诉讼或向仲裁机构申请仲裁，对违约方进行法律处理；上级政府可以对在区域公共管理地方政府合作中因违约违规不合作而导致整个区域利益受到影响的地方政府领导人采取撤职、降职、调离等行政手段，以保证地方政府合作行为的有效发生等等。

    ［参考文献］

    [1]刘亚平.当代中国地方政府间竞争[M].北京：社会科学文献出版社，2007：97.

    [2]李波.北部湾经济区步入“蛙跳”发展新时期[EB/OL].

    [3]王川兰.从二分到合作：区域经济发展中的公共行政结构与范式[J].学术月刊，2007，(5).

    [4]臧乃康.基于政治协调的区域公共治理的问题缘起及其应对[J].北京行政学院学报，2010，(3).

    [5]王桢桢.科层制治理与合同制治理：模式比较与策略选择[J].学术研究，2010，(7).

    ［基金项目］本文系广西人文社会科学发展研究中心课题《基于新开放开发的北部湾经济区公共管理与公共政策创新研究》(KF2010006)、广西哲学社会科学规划课题《和谐治理视域下民族地区公共政策决策优化研究》(11FZZ005)和国家社会科学基金课题《省管县改革中的县级政府能力建设研究》(10XGL0008)的阶段性成果

    ［作者简介］高建华(1971-)，湖南祁东人，桂林电子科技大学公共事务学院教授，博士，硕士研究生导师。(桂林电子科技大学公共事务学院，广西桂林 541004)

作者： 高建华  来源： 《国家行政学院学报》2012年第3期

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