台湾地区国家公园管理体制发展与趋势

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网络出版时间：2016-03-03 15:40:33 网络出版地址：

台湾地区国家公园管理体制发展与趋势*
?

刘馥瑶

*

陈朝圳

（

屏东科技大学生物资源研究所，台湾屏东 91201）

摘要：早期台湾地区对国家公园的经营管理，采取由上至下的一元化政策，忽略 国家公园对所当地人文与社会的影响，造成利害关系的冲突，衍生出相当多的管 理问题，虽然目前国家公园政策的形成已加入公众参与的机制，但所面临的管理 问题仍层出不穷。因此，如何善用公众参与机制，达到彰显国家公园对生态维护 的价值，将是未来国家公园管理的重要策略。文中介绍了部分国家（或地区）的 国家公园发展历史、管理制度，探讨了台湾地区国家公园发展、国家公园系统分 级的转变与面临的问题等，提出了台湾地区国家公园未来发展的对策建议。

关键词：国家公园，管理体制，公共参与，生态保护 中图分类号：S759.91 文献标识码： A 文章编号：1001-4241 （ 2016） 00-0000-00 DOI：10.13348/j.cnki.sjlyyj.2016.0011.y

Development Trends and Problems of National Park Within the Management System
Liu Fuyao Chen Chaur-tzuhn
(Graduate Institute of Bioresources, National Pingdong University of Science and Technology, Pingdong County 91201, Taiwan, China.)

： In early stages of National Parks management system in Taiwan, the government took the top-to-bottom unified policy for the National Parks management,

*

收稿日期：2015-07-18；修回日期：2016-03-03。 作者简介：刘馥瑶，女，博士 ， 主 要 从 事 国 家 公 园 管 理 与 环 境 教 育 ， E-mail ：

yoyohk1988@foxmail.com。 通信作者：陈朝圳，男，教授，主要研究方向：林学暨遥感探测，E-mail： cct@gisfore.npust.edu.tw。

the cultural and social concerns with local residents had been ignored that had resulted management problems causing by stakeholder impact. Currently, although the public participation mechanisms have been imported policy formation, the management problems of National parks seem to emerge in endlessly. It is therefore an important implementation strategy for the government to make a good use of public participation policy to manifest the National Parks' value of ecological conservation. The purpose of this paper is to discuss the evolution of the National Parks, their reform under environmental change, and the practice of public participation. We adopted literature integration and analysis to conduct data confirmation for the system structure and negative/positive impact on the National Parks in Taiwan to be clarified. The research results show that the exclusive management model in early stage ignored the local community's participation and cultural and social concerns. In contrast, collaborative management can put community's root-taking into practice, improve the citizens' ecology preservation concept, avoid the blind spots in administration, and dissolve the conflicts between the government and the public. The negative impact caused by the implicit blind spot mainly involves with issues of the economic development zone that restrict the local residents' power by law and regulation. Key words: national park, management system, public participation, ecological conservation 根据世界自然保护联盟 （IUCN） 标准认定， 国家公园面积不得小于1000 hm2， 且具有优美景观的特殊生态和地形，或具有国家代表性，且未经人类开采、聚居 或开发建设的区域。IUCN将保护区分为严格自然保留区（第1类保护区）、国家 公园（第2类保护区）、自然纪念地（第3类保护区）、栖地 物种管理区（第4类 保护区）、地景 海景保护区（第5类保护区）以及资源管理保护区（第6类保护 区） 2 6 ； 进 将 资 1 区 为绝对保护区，严格禁止人为活动，

区可提供

科研、教育与旅游活动等功能，第3类保护区

主要保护稀有或具代表性的自然现象，第4类是采用人为管理制度介入保护，第5 类结合地景 海景 游憩而管理的保护区， 第6类是为了让自然生态系达到可持续利 用而管理的保护区[1-7]。具体而言，保护区的设立在于保护生物多样性、自然与 文化资产，由于国家公园具有其他保护区的功能，因此各国纷纷设立，至今全球

已有约100个国家或地区设立了近千座国家公园。了解全球其他地区的国家公园 管理状况，对于我国国家公园体系设置具有重要参考意义。

1

全球国家公园演变
国家公园起源于一群生态爱好者有感于美国优胜美地 区山谷中的世界

爷（红杉）遭到滥伐，因而促请国会予以保护，1864 ，这 家公园发展概况： 1 将 区 为

将优胜美地建为州立公园

区[1]。下面介绍部分国家的国

1）美国。美国是全球国家公园发展的先驱，1872年美国正式将保护区与国 家公园进行区分，设立了全球第1个国家公园，即黄石国家公园；1875—1890年 分别设立了麦基诺、岩溪、美洲杉等国家公园，并将优胜美地州立公园纳为国家 公园；1890年以后，为了加强野生动植物栖地的保护工作[2]，使境内国家公园事 权务统一管理，于1916年成立了国家公园总署，负责统筹所有国家公园的事务
[1-2]

。之后各州陆续划设国家公园，1980年为美国国家公园发展的全盛时期，开

始为全民提供休闲游憩， 经营宗旨也由过去的静态保护转为全民寓教于乐的互动 式服务[2]。 2）加拿大。随着美国提倡环境保护的同时，加拿大政府于1885年在洛基山 脉北段设立了班夫国家公园，权责交由公园管理局统筹管理；1960年因应休闲娱 乐之需求，首度全年对外开放，提供游客参访，却也造成国家公园内的生态环境 破坏，为了防止环境持续恶化，开始进行游客量管控
[3-6]

。由此可知，在游客活

动过程中，往往一些不经意的活动会对生物造成干扰。如何让游憩和保护同时兼 顾，仍是目前各国在国家公园经营管理上共同面临的挑战。 3） 英国。1947年英国进行国家公园设立规划， 并于1951年分别设立了峰区、 湖区与达特穆尔等3座国家公园，1950—1990年期间陆续设立了11座国家公园。 因历经工业革命与土地过度开发，英国原始的自然景观较稀缺，除了保存少数 的自然景致外，人文资源成为主要的保护对象，因此在城乡规划和文化遗产保 护方面都累积了相当多的经验[4-6]。为了达到保护目的，英国于1990年成立了自 然保护委员会，负责管理国家公园事务与土地利用。1995年颁布《环境法》， 作为保护国家公园自然资源的法令依据。由于英国境内土地多为私有，为了强 化地方文化与自然保护协调发展的目标，2006年在公众与研究者的支持下，由 政府资助成立了英格兰自然署和乡村社区委员会，行使英国国家公园的最高管

理权责 [5]。 4）德国。德国国家公园发展不到50年，1970年建立首座国家公园—— ， 至今已建立了14座国家公园， 在管理上采用典型的地方管理模式， 而中央政府仅负责政策颁布与立法[6-7]。为了加强国家公园土地管理，在各州及 各县市设立国家公园办公室，以便分别管理辖区内的国家公园及自然公园、自然 遗址等，且多数由当地学术研究者进行管理，游憩活动则委外经营[8-9]。

5）西班牙。位于南欧的西班牙，地理位置造就了其独特的环境与生态系
统多样化（海岛、高山、沙漠），使得西班牙在动植物资源方面具有高度差异。 政府为了有效管理与保护国家珍贵的自然生物资源，借鉴美国黄石公园管理模 式，1916 颁布《国家公园法》，并陆续设立第1批国家公园，1957年则进行第

2批国家公园的划设，至今共设立了15座国家公园[10]。此外，西班牙当局对国家 公园的经营理念以保护与服务协调发展为基础， 除对园区内部给予生态保护外， 在园区外部则划设外部保护区和社会经济影响区（由外部保护区之外的社区组 成，负责管理当地社区活动和生活方式以符合国家公园設立的宗旨），实现生 态保护和经济发展协调共生[10]。 6）澳大利亚。1892年，澳大利亚悉尼北部设立库令芥蔡斯国家公园；1959 年，通过了《维多利亚国家公园法》和《昆士兰森林法》；1960年，因人民重 视生态体系保护，政府开始着手开展国家公园的自然保护业务；1967年，新南 威尔制定了新的《国家公园与野生物法》，首次将自然保育工作统一由国家公 园与野生动物服务署负责管理，强调人与自然互动的理念
[11]

。此外，澳大利亚

属于外来移民密度较高的国家。为了降低族群间的文化冲击，从1979年起，国 家公园采用“共管经营”的管理方针，提高了原住民认同和参与保护的意识， 减少了土地权限的冲突[6-11]。 7）日本。日本于1931年着手建立国家公园，并建立相应的法律（如《国立 公园法》），在国家公园法治建设和自然保护方面处于亚洲领先地位，同时也 对中国台湾早期国家公园的建立具有影响和促进作用 本将国境内的自然风景区以景观、土地、产业、
[7-13]

。 与其他国家不同， 日

用、配置等作为标准，设立

国?公园（中央直属，法律依据《自然公园法》），国定公园（地方政府管理， 法律依据《自然公园法》）和都道府县?自然公园（地方政府指定某地区管理， 法律依据都道府县条例）等3级[13] 。

8）韩国。韩国国家公园体系设置主要是参考日本，其分类和层级与日本国 家公园体系相似
[13]

。1967年将智异山确定为韩国首座国立公园，1980年颁布「自

然公园法」，并将国家公园分级为国立公园（中央直属）、省立公园（地方政府 管理）、县立公园（地方政府管理）等3级。依据地理特性及资源状况又可划分 为山地型国家公园 （以山林保护为主， 如智异山国立公园） ， 海洋型国立公园 （保 护海洋资源，如多岛海海上国立公园）以及历史类国立公园（保护国家的各种遗 迹与遗物，如庆州国立公园）[13-14]。1987年成立国家公园管理公团，1998年纳入 中央环境部，负责所有岛内国立公园的事务管理，但汉拏山国立公园属离岛，因 此目前由地方政府管理[14]。 9）中国（只限大陆地区，不含港、澳、台地区）。中国大陆地区国家公园 设置和概念仍为初始阶段， 早期通常归类为国家级风景名胜区和国家级自然保护 区。虽未有明确定义国家公园一词，但对珍稀资源或特殊景观、史迹遗产等皆给 予国家级保护。无论自然保护区和生态、湿地、森林公园与国家风景名胜区等， 是否等同于IUCN界定的概念还有待进一步研究，但从客观上说，其目标与功能 皆是保护国家特殊资源与历史文化遗产，并给民众提供休闲和娱乐。2006年国家 林业局与地方和学术界等在云南普达措进行了国家公园规划，2008年6月将云南 列为国家公园示范省，由云南省林业厅全权管理[15]。同年10月，环境保护部与国 家旅游局共同将原始林覆盖率达 99.8% 的黑龙江汤旺河确定为国家公园试点单 位，成为国内首个正式命名的国家公园，且由中央统一管理[16]。随后陆续出现多 部门、 多系统的事权不统一与无专属法令的局面， 导致国家公园的定位面临窘境， 如管理与经营的冲突等（生态保护与当地经济发展）。 上述各国推动国家公园发展的宗旨主要是为了保护当地珍稀资源、人文史 迹，国际上在国家公园的管理制度多数虽参考美国或日本，由于各国情况大相径 庭，近年来不同国家或地区因地制宜地发展了适合当地的国家公园经营管理模 式。

2
2.1

台湾地区国家公园的发展
发展历程 追溯台湾地区国家公园的发展历程，最早源自 1933 年的日治时代，当时日

本政府依据台湾岛屿特殊景观， 先后将玉山与阿里山一带命名为新高阿里山国立

公园，将太鲁阁与雪霸一带命名为次高太鲁阁国立公园，将阳明山与观音山一带 命名为大屯国立公园。当时设立国家公园的目的是为了修复过度开发的自然资 源，后因日本战败而废止，但仍为我国台湾地区国家公园发展的起始点[6-13]。上 世纪 60 年代，受国际环境保护潮流的影响，开启了国家公园规划的构想。1972 年正式颁布《国家公园法》，由于缺乏环境保护观念，所以其实际执行效果不理 想[17]。直到 1978 年，对生态保护有了更深的认识，且设立了国家公园规划工作 小组，正式开展了国家公园规划与资源保护工作[17]。截至 2015 年 7 月，台湾地 区共设有 9 座国家公园和 1 座国家自然公园。 2.2 现有国家公园体制 台湾地区早期国家公园的架构主要是仿效美国国家公园体系，将特定区域、 高山或离岛等划设为核心保护带，但忽略了过度开发的浅山生态系。对于城市郊 区的低海拔山区（指海拔1300 m以下的山区）与丘陵而言，通常受到人为干扰， 但具有低海拔生态系特性[18-21]。为了有效保护低海拔生态系的珍稀资源与濒危物 种，从2009年起，仿效日本自然公园的模式进行系统分级制度改革，并将浅山生 态系纳入国家公园重要保存之地景。 1984年在屏东垦丁建立首座国家公园，早期对国家公园的保护目标皆以《自 然景观》和《生物多样性》为主要目的[7-13]。1995年5月，进行了国家公园资源保 护项目的调整，赋予金门传统民居文化（闽南和侨汇）、战役历史与自然地景等 保存价值，初步确定纳入国家公园体制的构想[17]；同年10月正式设立金门国家公 园，成为首座《离岛》及《纪念战役史迹》的国家公园。 第2次转变是于2007年进行了海洋国家公园的设立，将《离岛海洋资源》纳 入保护范围，并确定为《海洋国家公园》，等同于本岛内的国家公园。 2009年为第3次转变，首个由民间组织（当地环保团体、居民、社区组织） 推动而成的国家公园（台江国家公园）正式设立 (首座由下至上推动而成的国家 公园)，主要动力为当地居民对家乡历史文化、遗产、珍稀自然资源的保护以及 公民环境保护意识的增强等[13]。同年，，在当时还是属于地方级的寿山自然公园， 也比照台江国家公园的模式，由非政府组织之民间团体透过民意机关，促请将寿 山自然公园升级为国家级自然公园。经高雄市政府向上级申请系统分级评估后， 于2011年12月起，将寿山自然公园正式纳入国家公园的系统。 为了能更有效地界定国家公园的层级，台湾地区内政部营建署于2010年修订

了《国家公园法》，正式确定了《国家自然公园》设立准则[17]：1）国家公园(国 家公园系统第1级)与国家自然公园(国家公园系统第2级)同属IUCN定义的第2类 保护区，两者差异在于国家自然公园土地面积与资源丰度不及国家公园，因此纳 为国家公园系统的第2级。而一般城市常见的自然公园则属地方政府管理的自治 保护区。2）国家自然公园宗旨与国家公园相同，是针对国家特殊景观、生物多 样性及人文史迹给予保护，并提供国民寓教于乐之用；而国家自然公园因邻近都 市生活圈，主要是维持城市生态环境和开展环境教育。3）国家自然公园设立依 据是《国家公园法》，层级认定以《国家公园法》第6条中具有“特殊景观、资 源丰度/歧异度限制或面积规模较小者”，即纳入国家自然公园。4）国家 公

园土地利用分区：相较于国家公园而言，国家自然公园因土地面积与资源丰度受 限，所以在分区上并没有生态保护区；但仍设有特别景观区（环境景观特殊或地 质敏感脆弱的区域一律严格禁止开发）、史迹保存区（针对人文遗址与历史古迹 给予保护的区域）、一般管制区（保护与开发利用的缓冲区域）及游憩区（适合 游憩资源开发与提供民众游憩活动的区域）。 2.3 国家公园管理面临 问题及应对策略

依据台湾地区目前已成立国家公园或保护区而言， 当地居民在资源配置和法 令限制下，常与政府及管理者产生冲突。具体而言，一旦设立国家公园将必须以 生态保护为优先，后续才考虑生态旅游规划。当地居民常面临的权益问题归纳如 下[7-13]： 1）经济冲突。在国家公园管辖范围内不得随意设置摊贩、餐馆，此情况造 成当地居民过去赖以维持生计的方式无法持续经营。 Sheyvens 认为， 要使社区民 众认同国家公园与生态保护的理念，应以社区为核心发展生态旅游产业，强化社 区经济与生态资源保护的诉求
[19-20]

。因此，促进社区发展经济，协助社区民众开

发绿色产品、引导产业转型、培养当地生态旅游营销人才，有助于国家公园建设 与管理获得居民的支持。 2）传统习俗冲突。台湾地区在国家公园或保护区内开展有关传统文化活动、 禁忌及习俗，常易造成对生态区域的干扰，甚至与环境保护观念产生冲突，如狩 猎是原住民的传统习俗，但不利于生态保护。为了既满足生态保护的目标又要保 持传统习俗，政府部门与国家公园管理单位通过教育及替代方案（例如，选择人

工饲养的禽畜或非保护类动物，作为象征性猎物祭品，以替代保护类动物），在 不破坏原生物种、珍稀资源的前提下，确保原住民的文化习俗得以延续。 3）地权限制。在划设国家公园后，民有地的使用权必须遵从法令规范。在 国家公园范围内一律禁止私自养殖水产物、整地耕作或兴建建筑物等。政府部门 依土地征收条例给予社区民众公平补偿，保障其利益。民有地若位于一般管制区 或游憩区，民众原本的生产活动不受严格限制，甚至可以发展游憩经营业务。而 民有地若是位于生态保护区、史迹保存区或特别景观区，国家公园管理单位可在 一般管制区或游憩区，提供部分土地给予使用，并帮助民众从事生态或传统文化 创意产业，提高社区环境与经济全面发展。 4）环保意识不强。Brown 等研究发现，政府在提倡环境保护政策时，不考 虑居民对生态保护知识的不足，强制禁止在保护区内采集资源，限制了居民长期 自给自足的生计来源，导致后续冲突产生[21-25]。基于一般民众对生态保护认知水 平不高以及生计需求，常出现破坏生境等行为。因此，管理部门加强了与民众的 沟通， 宣传生态保护的重要性， 对持续违法者给予严格惩处。 在生态保护过程中， 管理部门也考虑不同民众的认知差异，采取因材适教的宣传方法，达到提高大众 环保水平的目的。 总体来说， 划设国家公园所产生的冲突， 是当前全球各国都可能存在的问题。 只有解决好这些问题，才能保证国家公园持续发展和取得当地社区的支持。

3
3.1

结论与建议
结论 设立国家公园的目的是为了保护国家特有的自然风景、 野生动植物及史迹，

并提供科研与寓教于乐。自全球首座的国家公园——黄石国家公园设立以来， 各国也积极规划设置，且在自然资源与史迹文化保存上具有良好的成效。国家 公园经营宗旨是保障生态资源、促进国土可持续发展以及提供民众寓教于乐， 同时也是国家对环境保护的重要象征。 台湾地区自1984年设立首座国家公园起，设立保护的目标与制度发生了多 次变化。早期是以自然资源与生物多样性保护为主，后来又将保护目标融入人 文与历史，接着又将离岛海洋资源纳入保护范围。2009年 接纳民间团体意

见，实行公众参与制度以及国家公园系统分级。但在设立国家公园过程中，却

也对当地社区民众的环保意识认知不足，也造成了对当地经济、传统习俗与生 活方式及土地使用权限等方面的负面影响。 3.2 建议 由于在划设国家公园的过程中，政府的管理政策经常与社区民众意见不一 致，甚至产生冲突。因此，未来在划设新的国家公园或进行系统改革时，需进一 步了解社区民众的生态保护认知程度与需求， 制定一套兼具生态保育、 经济发展、 地权转移等环境保护法规，并对国家公园管理提出如下建议： 1）加强宣传教育。通过宣传教育可以增强民众环保意识。管理单位可培养 当地人才进行生态教育， 聘请热心公益的居民担任生态保护员， 结合乡土教学、 社区学院扎根教育，促进民众认识家乡自然资源与人文史迹的特殊性、生态失 衡将会威胁人居安全以及国家公园对家乡环境的保护作用等。透过社区教育强 化生态保护的认知，促进公众对国家公园与生态保护的认可。 2）建立奖惩机制。奖惩机制可解决土地使用权限变化带来造成的影响，针 对守法且积极维护国家公园生态环境的民众可给予适当奖励，促进民众参与国 家公园的环境保护（如奖金制度或住家修缮补助等）；对于违法的民众可先采 取“柔性劝导”的方式制止不当行为，若劝导无效应强制按法规执行（如严格 取缔违章建设、依法令与违法程度给予罚款或拘役）。适当的奖惩与补偿机制 可鼓励民众参与国家公园的环境保护行，并发挥示范作用。 3） 支持传统文化习俗与生态保护有机结合。 通过社区文化与基础设施建设 来保留当地社区的传统习俗，解决传统祭典文化失传的问题。可由各国家公园 管理单位针对社区特色办理社区文化活动（如排湾族社区文化季，每年 — 月 份固定在社区举办小米收割的丰年祭），邀请各地游客体验当地传统习俗，使 生态保护与传统祭典文化可以延续。 4） 发展绿色经济。 发展绿色经济可以解决设立国家公园对社区民众造成的 经济影响。实施生态与经济共同发展措施应以不破坏生态环境为原则，协助社 区发展生态经济产业，引导民众从事农家乐、手工艺品加工、生态农业、农产 品加工、旅游解说等经营性活动，并在国家公园外部设置生态型经济产业区， 作为贩售生态产品的集聚地，增强社区民众自力更生的能力并提高生活品质。 只有当社区经济增强时，民众参与生态保护的意愿才会进一步提高。

参

考

文

献

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