论公共冲突管理的五大机制建设

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论公共冲突管理的五大机制建设

常　健　许　尧

[摘　要]公共冲突的有效管理需要建立相应的机制。从职能上,可以将公共冲突的管理机制区分为相互依赖的五个层次,即不同主张的表达机制、对立观点的交流机制、冲突利益的整合机制、争议事项的裁决机制以及对抗行动的制动机制。五种机制彼此衔接、功能互补,构成了公共冲突管理的有机体系。每种机制对于公共冲突的有效管理来说都是不可缺少的,因此促进各种机制的平衡发展应当成为公共冲突管理制度建设的总体战略目标。根据中国目前公共冲突管理机制的发展水平,应当重点加强对不同观点的交流机制和不同利益的整合机制的建设。

[关键词]公共冲突;冲突管理;管理机制

[中图分类号] D035　　[文献标识码] A　　[文章编号]1006-0863(2010)09-0063-04 　　

公共冲突可以被定义为那些事关公共利益的冲突。它既包括直接围绕公共事项产生的冲突,也包括围绕私人事项产生,但发展影响到公共利益的冲突。中国目前正处于社会转型期,各种矛盾的汇集交织导致公共冲突爆发频率急剧上升。如何有效地管理公共冲突,已经成为对政府执政能力的一项关键性考验。公共冲突的管理,需要建立相应的机制。有效的机制可以为冲突各方提供明确的行为规则,为公共管理者提供化解不同层次、不同类型公共冲突的适当路径,从而使公共冲突得到有序地表达、协商、整合和化解。正如科塞所指出的:“冲突制度化的社会更稳定,整合程度更高,这种社会系统允许对立的要求迅速而直接地表达出来,能够通过消除不满的根源而不断调整自身的结构。” 公共冲突管理机制的建设必须明确那些涉及到整体框架和价值取向的基本理念与原则,就目前中国社会而言,需要迫切回答三个问题。第一,在出发点上,是立足于“堵”还是“疏”?所谓“堵”,就是努力抑制冲突的出现;所谓“疏”, 就是设法疏导冲突的能量。冲突是能量的爆发,可以产生破坏性的后果。

传统的制度建设主要立足于“堵”,设法抑制冲突的发生,但往往事与愿违。压抑冲突虽然可能获得暂时平静,但有可能由此而埋下隐患,导致未来更大规模、更加剧烈的冲突。同时,冲突既有正面效应,也有负面效应, 全面抑制冲突,不仅会抑制其负面效应,也会抑制其正面效应。第二,在基本手段上,是以强制解决方式为主,还是以平等协商为主?所谓强制解决,就是以公共强制力为主要手段,自上而下地实施冲突控制,强制性地推行和实施冲突的解决方案;所谓平等协商,就是为冲突各方提供适当的平台,让他们以平等的方式协商解决问题。在行政化的等级体制中,冲突管理更多依赖权力级差,通过各种压制手段, 强制解决问题。但在分权化的社会结构中,权利的平等保护成为法治的基本原则,强制解决的合法范围被大幅度限制,其实际效力也受到更多的条件约束。如果超出合法的范围来采取强制措施解决公共冲突,极有可能导致公共冲突各方与公共冲突的管理方之间的新一级冲突。

第三,在落脚点上,是以表层平静为主,还是以深层稳定为主?所谓 “表层平静”,就是将公共冲突管理的目标设定为表层冲突的平息;所谓“深层稳定”,就是将公共冲突管理的目标定位为深层冲突的化解。如果公共冲突管理的目标定位为表层冲突的平息,便有可能制造稳定的表面现象,而实质上却在不断积聚冲突能量;如果公共冲突管理的目标定位为深层冲突的化解,就不得不在一定程度上容忍在表层不断出现小规模、低烈度、短时段的冲突,并通过各种冲突化解机制来化解深层矛盾。基于以上分析,我们认为,公共冲突管理的机制建设应当遵循三个基本原则:第一是因势利导原则,即公共冲突管理的出发点不应当只立足于“封堵”冲突能量的出口,而应当建立适当的疏泄通道,使公共冲突的能量得到及时和适量的宣泄;同时,建立合理的引导机制,使公共冲突的能量能够产生对公共利益有利的结果,转化不利的效能。

第二是平等协商原则,具体表现在三个方面:首先,在公共冲突管理手段的选择次序上,应当采取协商在先,裁决在后,强制只是作为最终手段;其次,在协商过程中,坚持对公共冲突各方权利的平等保护,特别注意保护弱势一方;再次,政府应当为平等协商提供适当的平台和环境,在必要时作为中立第三方提供调解、仲裁服务。第三是深层稳定原则,就是将公共冲突管理的落脚点定位在对深层冲突的化解,对表层冲突的控制保持在适当的限度之内。这样可以使小规模、低烈度、短时段的表层冲突成为促进深层稳定的平衡机制。从上述原则出发,公共冲突的各种管理机制不应当是零散和相互隔绝的,而应当形成在功能上层次分明又相互依赖的有机立体结构。这种管理结构应当包括五个层次管理机制:即不同主张的表达机制、对立观点的交流机制、冲突利益的整合机制、争议事项的裁决机制和对抗行动的制动机制。

一、不同主张的表达机制公共冲突产生于对于公共事项的不同主张。一方面, 如果各种不同的主张被长期压抑,就可能造成冲突能量的聚集,在压抑的薄弱区域出现非指向性的冲突爆发;另一方面,如果各种不同主张的表达缺乏规范的渠道,也可能造成冲突的失控,导致冲突的广泛扩散和急剧升级。因此,要使产生冲突的不同主张得到有序表达,就需要建立不同主张的规范表达机制。表达机制的第一个功能,是为不同主张提供表达渠道。它使人们对公共事项的不同主张能够以体制所允许的方式加以表达。畅通的表达渠道既可以使各种不同意见得到及时地表达,防止了信息的阻塞;同时也可以使不同主张所携带的冲突能量得到适当地疏泄,防止这种能量的聚集。不同主张的表达渠道具有许多不同的类型。对于社会性的公共冲突来说,主要表达渠道包括听证会、信访和投诉机构、新闻媒体、网络平台等等形式,也可以通过各种社会组织、行业协会等渠道进行不同意见的表达。对于公共组织内和组织间的公共冲突来说,表达渠道可以是通过上级组织逐级向上反映;同时,为防止科层等级带来的阻滞或异化,还可以设立相对中立的争议表达渠道。

表达机制的第二个功能,是对表达方式予以必要的规范,防止不当的表达方式所导致的冲突升级。合理的表达机制必须要对冲突的表达方式予以必要的规范,以不危害公共秩序以及不对他人合法权益造成伤害为限,禁止对他人名誉和权利的侵犯,限制各种歧视性的主张和宣传,禁止煽动和宣传民族和宗教仇恨,禁止干扰司法公正。对于违反合法表达规范的表达者,应当依法追究其法律责任。表达机制的第三个功能,是为公共冲突的化解提供必要的基础。不同的主张必须首先通过适当的表达渠道加以表达,才有可能进一步开展相互交流和利益整合。缺乏必要的表达渠道,就会使公共冲突的解决方案由于缺乏所需的必要信息而缺乏中立性和科学性,无论是偏向于冲突的某一方,还是忽略了重要事实而导致的不科学,都会使冲突各方难以就冲突化解方案达成一致。改革开放以来,政府为公民对社会事务发表不同的意见和主张提供了日益广泛和规范的表达渠道。人们不仅可以通过上级组织和信访等政府渠道来表达不同的主张,还可以通过媒体和网络等社会渠道来发表不同的观点。但不容回避的是,我们在表达机制的建设方面仍然存在着许多需要进一步改进的方面。一是表达渠道的宽度有待拓展, 即如何为所有有争议的公共事项提供充分的表达渠道;二是表达渠道的畅通性有待提高,即如何使得不同主张的表达能够迅速通过行政层级,及时、准确地传达到政府的决策机构;三是表达渠道的规范性有待提高,即如何建立有效的约束,防止对他人权利的侵犯和对社会公共秩序的破坏。

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