浅析养老保险关系的转移和接续

摘要：《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的出台, 虽然为统筹区域内城镇企业职工基本养老保险关系转移接续提供了制度基础，但是城乡之间的养老保险关系转移接续仍然存在制度漏洞。本文分析了城乡养老保险关系转移接续中存在的问题，提出了解决城乡居民养老保险转移接续的方法，希望通过分析目前业界和学术界的解决思路，，找到适合我国国情的解决道路，以促进劳动力的自由流动，避免造成人力资源的闲置和浪费。

关键词：养老保险关系；解决思路；转移接续

一、养老保险关系转移接续过程中的问题

（一）政策制度方面存在的问题

1、操作制度存在差异

城镇职工养老保险制度采取个人账户和社会统筹相结合的模式，个人缴费计入个人账户，企业缴费计入社会统筹账户。而城乡居民社会养老保险制度采取个人账户加基础养老金的模式，个人缴费和政府补贴计入个人账户，基础养老金最初只是一个虚拟账户，只有在参保人员满60周岁时才可以领取，领取时由财政补贴直接发放。两种制度在实施操作中存在明显差异，因此两种制度在转移接续过程中必然会出现问题，例如在城乡居民养老保险关系向城镇职工养老保险关系转移时，没有可以对应转入城镇职工养老保险关系的统筹账户资金；还有城镇职工养老保险关系向城乡居民养老保险关系转移时，统筹基金应该怎么处理也是个难题。

2、统筹层次过低

由于我国各地经济发展水平差距较大，各统筹地区实行的政策也存在着巨大差异，养老保险还没有真正在省一级实现统筹，市、县总体水平较低，政策要求各地政府负责协调当地资金以保持收支平衡，对保险关系转出地来说，关系转出意味着基金流失；对接受地来说，关系转入意味着当地政府将承担无限责任。因此，各地政府消极对待养老保险关系转移。有的地区为了谋求自身利益最大化，产生了地方保护主义，对于社会养老保险关系的转入，他们通过各项制度来增加区域壁垒，防止甚至拒绝外来参保人员养老保险关系的转入。

3、管理制度不健全

根据养老保险缴费标准，参保人员不应该重复参保，养老保险关系随本人的工作情况同步转移。但是由于我国养老保险制度不健全，城乡居民养老保险与城镇职工养老保险缴费周期不同，城镇职工养老保险是按月缴纳，城乡居民养老保险一般是按年缴费，导致当参保人员在城乡养老保险进行转移接续时，由于制度间存在差异，社保信息不能及时转移，可能会要求参保人员进行几个月的重复参保。

4、户籍限制与信息系统不健全

根据我国现行的养老保险政策，城镇职工养老保险中，基金收支存在缺口时，由当地财政负担；城乡居民养老保险中规定了地方政府有承担基础养老金的义务。这就表明我国养老保险体制是与户籍制度相挂钩的。虽然政府积极推进“金保工程”，目标是实现社会保障信息的共享，但是，由于我国统筹区域的数量较多，当前养老保险社会化程度较低，信息化管理系统运行过程中仍存在许多不完善的地方，社保信息还未实现真正的共享。

（二）养老保险金在缴费的计算和发放中存在的问题

目前我国城乡社会养老保险缴费模式可以大体分为两类：一类是固定缴费档次。另一类是以当地人年平均收入为缴费基数，采取浮动缴费率。而根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的规定，城镇职工养老保险个人按缴费基数的 8%缴费，企业按照企业职工工资总额的20%缴纳。缴费方案不同，计发办法同样存在差异。城乡居民基本养老金由个人账户养老金和基础养老金两部分组成，当参保人员缴费年限（含视同缴费年限）达到15年后可按月领取，但是基础养老金还要同时保证参保人达到60岁才可以领取。城镇职工养老保险规定在参保人员缴费达15年，并且达到退休年龄时便可按月领取。

（三）

城乡居民社会养老保险制度采取的是基础养老金+个人账户的模式，城镇职工养老保险采取的是统筹账户和个人账户相结合模式，政策设计之初是为便于两者相互衔接。从理论上看来，城乡居民社会养老保险的个人账户与城镇职工养老保险的个人账户相互对应，政府补贴的基础养老金与社会统筹账户相互对应。但在实际操作中，基础基金在参保人最初缴费期只是一个虚拟账户，资金产权并不属于参保人员本人，只有在参保人达到60岁后才会兑现支付。因此，无法实现城乡居民养老保险基础养老金与城镇职工养老保险社会统筹账户的转续。

二、城乡养老保险关系转移接续的创新方案

根据前文对养老保险转续的问题和解决思路的分析，笔者也提出了创新方案，虽然不太成熟，但是在借鉴现有思路的基础上，相信也会有一定的参考意义。

目前我国还没有制定统一的城乡养老保险关系转移接的制度，我们在进行制度设计时，应该将公平性、连续性、普遍性作为优先考虑目标，必须要把握的一点就是保障参保人员的合法权益。笔者在本文提出的创新方案如下：

在实现国家社保信息网络化共享的基础上，将城镇职工的统筹账户和城乡居民虚拟的基础养老金账户都并入个人账户（当然政策上还是要规定不到退休年龄不能支取），如果参保人员发生工作地转移，参保人员可以有两种选择方案，第一，社保关系不转移，但是社保费用由个人与现工作单位共同向原工作单位缴纳，然后由原工作单位代为继续缴纳，保持缴费水平与原来缴纳水平持平。原单位水平高的，多出部分由个人承担；原单位水平低的，多出部分以商业保险的形式返还给个人。第二，社保关系随参保人员转移，与转入地社保水平相比较，若高于当地水平，则之前社保费用按当地水平分摊为新的缴费年限，以增加缴费年限的方式保持缴费水平与当地一致。若低于当地水平，则由参保人员自行补交前期社保费用。

笔者的创新方案是在借鉴当前成熟思路的基础上提出的，这种方案首先是在社保信息网络共享的前提下，才可能实施，并且将统筹账户和基础养老金账户通通转入个人账户，使政府补助失去了共济性。所以本方案也是不成熟的，还需要进一步完善。

三、对城乡养老保险关系实现顺畅转移接续的制度建议

（一）逐步完善新型城乡居民养老保险制度

当前在我国，完善的城乡居民养老保险制度对于解决城乡间社会养老保险转移接续问题具有十分重要的意义。我国城乡居民养老保险制度在各地区试点工作中保险费用缴纳标准和方法以及待遇的计发办法等方面都存在着差异，这样的现状就阻碍着城镇职工养老保险关系与城乡居民养老保险关系的顺畅转续。因此，只有不断完善城乡居民养老保障制度，尽快实现省级甚至全国统筹，才能更好地维护参保人群的合法权益，城乡间养老保险关系的转移接续才会更加地顺畅。

（二）提高我国社保关系统筹层次

我国已经开始在一些发达地区实行试点，统筹层次逐渐向省一级发展，建立起高统筹层次社保制度，对于城乡居民养老保险关系的转移有着重要意义，也有利于维护社会和谐、促进人才的流动。

（三）明确各级政府的责任

对城乡养老保险关系转移接续来说，为提高养老保险统筹层次，规范我国城乡养老保险转移接续制度，就一定要明确规范各级政府的责任，在我国目前的管理体制下，各统筹地区之间既存在竞争，又有基于共同利益的合作。而且竞争是统筹地区之间关系的主旋律，所以如何使双方利益实现共赢、平衡政府间的利益协调是我们应该着重考虑的问题。

（四）改进户籍制度

由于户籍制度的不同，居民享受的社会福利也会有很大差别，因为不同地方经济发展水平的差异，所以不同地方社会福利水平存在很大差距。这样就容易出现，人们倾向于向福利高的地方流动的趋势。在我国城乡居民社会养老保险制度和城镇职工养老保险制度转移接续的过程中，由于转入地和转出地承担不同的经济责任，所以地方政府为了本地区的利益，常常会用户籍制度作为阻碍人口自由流动的壁垒。这种做法导致养老保险无法实现正常的转移接续，在一定程度了加剧了养老保险碎片化的风险。因此，为了实现人口的自由流动，平衡各地区的养老保险责任，必须改革我国的户籍制度，使户籍不再是地方拒收保险关系的借口。

想要推进国家社会保障信息的网络共享建设，必须建立全国联网的信息数据库，这个数据库必须覆盖全体的参保人员，需要具有统一的信息收集标准，这样做的目的就是为了实现养老保险关系的转移接续。一个国家的社会保障系统建设要以一整套完善的社会保障信息化网络为基础。目前，我国正处于社会主义市场经济的高速发展时期，劳动力流动性非常大，这导致我国养老保险的转续工作变得十分迫切和困难。在这一现实压力下，加快社会保障信息网络建设，实现社保信息网络共享，是实现城乡养老保险关系转移接续的关键，只有这样才能逐步实现养老保险的全国统筹。