新型城镇化建设中的公共服务职能转变

  本文关键词：新型城镇化建设中的公共服务职能转变——基于苏州市的案例分析，由笔耕文化传播整理发布。

治理能力/ Governance Ability

新型城镇化建设中的公共服务职能转变——基于苏州市的案例分析

时间：2016-10-23 12:52:13  来源：哈尔滨工业大学学报（社会科学版）  作者：孙彩红  责编：admin   点击：7次

【摘　要】转向以人的城镇化为核心的新型城镇化，是应对传统规模扩张型城镇化所导致系列社会问题的必由之路。这种新型城镇化发展需要政府的公共服务职能进一步转变，实现公共服务均等化共享。针对推进新型城镇化过程中公共服务的供给内容、结构、制度等层面的诸多挑战，从多维度提出新型城镇化建设所要求的公共服务职能转变路径。主要包括坚持以人为本和共享均等化公共服务的核心发展理念、调整和转变公共服务供给结构、按照不同群体需求提供有效公共服务、促进多元协同的公共服务供给方式、改革公共服务的财政支出结构、转变对地方政府考核的指挥棒。同时，也要注重解决转变公共服务职能与城镇化发展不平衡、与户籍制度改革的关系、实现精准公共服务供给等不同层次的现实问题。

【关键词】新型城镇化；公共服务；职能转变；均等化共享

与新型城镇化发展思路和要求相联系，公共服务发展进入一个新阶段。在新型城镇化建设阶段，政府提供公共服务已经从“从无到有”的阶段转向“从无到有”和“从有到优”的任务并存阶段：一方面是与城镇化有关的特定群体的多层次公共服务需求没有得到满足；另一方面是已经获得某些公共服务的特定群体，享受的公共服务质量并不高。从这个角度而言，新型城镇化的以人为本，不只是人的进城这种空间变化，更为本质和核心的是农民以及农民工得到公共服务的均等化。

实现人的城镇化，除了从经济角度解决城镇化的经济效率，还要从政治角度来解决城镇化的社会公平，因为它涉及流动人口尤其是非户籍流动人口共享公共服务的基本权利问题。中国现阶段新型城镇化建设发展要求政府治理转型，其中包括公共服务职能转变和思路转型。政府在提供公共服务的内容和结构、供给方式、财政支出与考核机制等方面，都需要进一步调整和转变。

一、新型城镇化要求公共服务职能转变升级

我国政府职能转变把公共服务职能作为一个重要部分以及要求基本公共服务均等化，经历了不同发展阶段。推进新型城镇化则要求公共服务职能进入转变升级的新阶段，与新型城镇化建设同步，应实现公共服务均等化共享。

“十三五规划”要求以供给侧结构性改革为主线，全面推进改革任务。公共服务领域的职能履行和服务供给，也要在公共服务的结构、层次、内容、供给制度和价值排序等方面进行调整与改革，促进新型城镇化进程中的公共服务均等化，实现“共享”发展的目标。公共服务结构和内容调整与转变，以及对不同群体公共服务供给的侧重点转变，在深层次上推进时，就是利益格局的深刻调整。打破各级地方政府在公共服务财政支出上几乎固化的利益格局，给予城镇化进程中出现的农民工、流动人口等群体以倾斜性分配、转移性分配，兼顾不同新群体的切身利益和根本利益。所以，要对公共服务进行供给侧结构性改革，不仅向特定群体增加公共服务供给，还要提升公共服务质量，确保平等共享公共服务的权利。

二、新型城镇化建设中公共服务统筹与挑战

（一）多领域统筹城乡公共服务均等化共享

苏州市在新型城镇化建设中坚持城乡一体化整体设计和系统安排，推动传统外延扩张式的城镇化转向内涵提升式的城镇化发展模式，加快政府职能转变，，强化公共产品和公共服务供给。苏州市包括其下辖的太仓、张家港、相城等县市区，统筹城乡就业社保，促进教育卫生服务均等化，通过系列相关政策和制度创新，不断促进全体居民同等的权益保障和共享公共服务，推进基本民生公共服务向常住人口覆盖。

1.构建统一公共就业服务平台

张家港从市、镇两级不断完善公共就业服务平台，在村级建立劳动保障服务站，服务对象可在各个平台得到免费的公共就业服务。政府规范了本地户籍劳动者和非本地户籍的流动人员统一就业失业登记管理制度，通过统一的公共就业信息化服务网络和统一规划的人力资源市场，使城乡劳动者均等地享受到各类求职和就业服务。

2.实现城乡社会保障服务并轨

3.均衡配置教育资源共享同城待遇

苏州市大力促进教育公平，以创建“全国首个义务教育发展基本均衡地级市”和“江苏省义务教育优质均衡改革发展示范区”为契机，优化教育资源配置，促进优质教育资源向农村倾斜。同时，在外省来苏和省内异地务工人员随迁子女的教育方面也有一定的措施。例如，在统筹教育发展上，太仓市建立区域内骨干教师到农村学校任教、巡回授课，城镇教师到乡村学校任教等制度，实现城乡统一的办学标准，促进教育资源均衡配置。

4.为公共服务均等化增加财政支出

除了像苏州市这样一些试点地方通过城乡一体化来推进实现新型城镇化的公共服务均等化共享，还有一些试点地方是通过就地城镇化来解决农民享受公共服务的市民化。比如，晋江市在新型城镇化过程中，坚持“保障全覆盖，待遇均等化”原则，增加财政支出，缩小城乡差距，把社会保障等公共服务向农村延伸覆盖，让农民实现就地就近城镇化和市民化。政府还结合从居住证制度到户籍制度改革，使得新晋江人享受同等服务。又如，德州市两区同建的就近城镇化方式，政府一方面为就近城镇化提供产业支撑、为产业发展提供服务，保证转移农民充分就业；另一方面加强政府的公共服务职能，健全公共服务配套供给，改善就地市民化的这些农民的生产方式和生活方式，目的都是为了促进新型城镇化的可持续发展。

（二）新型城镇化过程中公共服务供给面临的挑战

上述东部发达地区的一些地市在新型城镇化过程中，统筹推进城乡公共服务一体化发展和均等化共享，虽然与中西部较不发达地区相比，取得了明显进展和成就，但同时也不可忽视一些现实问题的存在。

第一，各项公共服务供给结构不平衡的问题。在新型城镇化过程中转变公共服务职能，从具体领域分析，对统一就业领域的公共服务比重较大，其次注重的是社会保障服务并轨。而对流动人口的住房、子女教育等基本民生公共服务的倾斜和转变力度还不足，这对于实际达到新型城镇化的目标而言，仍然是很大的挑战。

三、新型城镇化进程中转变公共服务职能的路径选择

（一）公共服务供给必须坚持以人为本的发展逻辑和理念

（二）按照不同群体需求分类提供有效公共服务

新型城镇化的推进影响的是农民工群体、农村人口和非户籍流动人口等不同群体。有当地农村人口在城镇化过程中的公共服务权益没有得到保障的问题，更有非户籍流动人口在社会权利方面无法享受公共服务的严重问题。要明确公共服务涉及的不同群体，根据群体需求来提供公共服务。苏州市一些县市区分为两部分解决本地农民进城和外来人口进城问题，本地农民通过户籍平等化，对外来打工者实行积分落户，最终目的都是享受均等化公共服务。除了进城的外来流动人口之外，进入城镇的农民集中居住小区的群体、城中村群体的公共服务都需要有针对性的解决。

（三）调整和转变公共服务的供给结构

公共服务的供给结构，一方面是公共服务内容本身的结构，主要是基础教育、就业、医疗、养老和社会保障服务等服务内容的结构调整与侧重点的变化；另一方面是公共服务的地域空间结构，主要是公共服务在城乡之间、大中城市与小城镇之间的结构调整与公共服务资源的均衡优化配置。通过一体化的公共服务供给，实现不同群体的基本权利保障。

其次是就业和住房的公共服务。促进充分稳定的就业是新型城镇化的一个关键。苏州市统一的公共就业服务平台和系列相关制度保障值得借鉴。流动人口在城市稳定落户的另一个关键是住房，在为这一群体解决住房问题上，政府的保障房制度要有突破性改革，使得真正需要住房的低收入群体获益。

再次是医疗和养老社会保障服务。调整与改革医疗资源和公共服务格局，以及相应的财政投入分配格局。注重统筹各类保障待遇，逐步实现城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、最低社会保障的一元化制度，缩小不同群体之间社会保障公共服务的差距。按照国家政策，允许在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立基本医疗保险异地就医医疗费用结算制度。

最后要为推动产业升级发展提供服务。没有产业支撑的城镇化是不可持续的，尤其是新型城镇化必须推动农业现代化，为农村产业发展、农业产业的一产、二产和三产的结构调整提供基础设施服务、金融服务、信息服务、产销对接服务。

（四）以多元主体协同的方式增加公共服务

在提供公共服务的过程中，政府要与市场有机结合，政府引导搭建平台，企业主体负责提供一些领域的公共服务，发展多种形式的政府购买服务方式。连接政府与社会，即指政府机构、社会组织、经济主体等在推进公共服务均等化过程中的协同合作。在政府与农民的关系上，实现政府引导、农民为主体，这里主要适用于就地城镇化过程中的公共服务供给。政府通过提供和创造制度环境，引导社会主体力量参与城镇基础公共服务的供给，运用多种激励方式把多元社会主体的各自优势和资源都发挥出来、利用起来。养老服务体系与其他领域的公共服务比较而言，相对较容易采取多元主体供给的方式，鼓励社会资本和非营利组织进入，满足老人不同层次和类型的公共服务需求。扩大教育服务资源，积极扶持民办的流动人口子女学校，使之成为公办教育资源的一种补充。学前教育领域，也可以用政府购买服务的方式扩大和扶持民办幼儿园的发展。

（五）改革公共服务的财政支出结构

转变公共服务结构更为深层次的经济基础是，公共财政在公共服务支出上的结构调整。城乡公共财政人均投入水平从一个侧面反映了城市和乡村的发展差距。但问题是，这些人均指标不能准确全面反映公共服务均衡化程度，甚至更不能反映城乡公共服务“共享”程度，以及结构性需求与供给状况。由此，重要的是改革财政支出结构，保证公共服务的资源要素在城乡之间均衡配置。公共服务向农村倾斜，表现为财政在农村公共服务支出上的绝对数量增加，更重要的是在农村公共服务支出上的比例要有绝对提高。

与此相联系，评价一个地区公共服务供给状况，经常用人均占有量为指标，这不能说没道理，但还应有其他衡量尺度作为补充或配套方式。比如基础教育供给，用人均指标只能说明一定的支出比率，而对新型城镇化所要求的加大基础教育供给，要求学校基础设施扩建和弥补师资力量的缺口而言，却无法反映出来。所以，从源头上通过公共财政在公共服务支出结构上的调整，促进公共服务结构的转变。同时，建立多元化公共服务投入机制，包括吸引社会投资或社会主体对公共服务的投入。更深层次上，公共服务财政支出结构的调整以及财政体制改革，是中央与地方之间的博弈，要触动地方政府财政分配的原有利益格局，需要中央改变对地方政府考核的指挥棒，才可能有效。

（六）转变中央对地方政府公共服务考核机制

结　语

伴随新型城镇化推进而转变政府的公共服务职能，一个核心思想是结合供给侧结构性改革要求，改变以前认为仅依靠增加财政投入数量就能解决城镇化结构性问题的看法与认识，坚持协调、共享发展的根本理念，对新型城镇化所需的公共服务供给思路、方式方法、内容结构和配套制度进行调整和改革。加强基本公共服务的均等化共享，以结构改革和制度转型促使公共服务资源配置的公平与正义，避免有贫富差距的不同阶层和不同群体之间的对立，增强社会包容性发展。

在中观层面，借鉴国家“精准扶贫”的做法，做到对流动人口或城镇化市民的“精准公共服务”而避免有限公共服务资源的浪费或流失。这方面也有一些问题应进一步探讨。当前关于流动人口的信息不充分、各部门不共享，影响到公共服务的政策调整。应对大数据时代给政府职能履行带来的挑战，要打破部门之间的信息壁垒，建立全面的流动人口信息动态管理和监测体系以及部门共享这个信息管理体系的制度，为公共服务的政策调整与结构转变提供数据支撑。

在微观层面，对就地城镇化而形成农村集中居住的社区，如何提供公共服务也有一些新问题。例如，张家港市杨舍镇就面临着由集中安置形成的新社区公共服务供给无法满足农民实际需求的问题。如何使集中居住与农民生活习俗兼顾起来，解决集居后出现村和社区的交叉管理与管理衔接问题、新来的流动人口问题、社区服务队伍建设问题，地方政府在解决这些问题上应扮演何种角色，需要进一步思考。

转变和强化政府在新型城镇化发展中的公共服务职能，有很大空间和现实需求。基本发展方向只能是不断协调推进、扩大共享公共服务的范围。只有通过制度改革不断打破一些制约因素，才能逐步实现公共服务的均等化共享。当然，任何一个经济社会发展问题都无法在一个层面解决，在推进新型城镇化的道路上转变政府公共服务职能的新阶段，还需要其他领域和层面的制度改革与协调性、系统性推进。

注释：

参考文献：

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