从新公共管理到整体性治理

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公共管理

角色,第二种是政府的治理角色,第三种是政府的服务提供者或至少是服务的资金筹措者角色。虽然大部分的信息系统是在80年代和90年代??重塑??活动盛行的时候(那时强调的是功能性的组织)发展起来的,但现在则有大量的电子治理工具可以用来支持更多的整合。

信息系统可供选择的战略可以有不少。选择之一是指出一套所有中央政府部门、机构和地方政府必须遵守的数据标准。另一个较极端的选择是对所有的人和企业建立单一的中央数据库,每个部门和机构都可以使用,而不必每个部门都去建立自己的数据库。当前,在整合的信息服务提供往那里走这一问题上有一种核心的看法,即接近顾客。

在希克斯看来,决定这些技术是否用于政策整合或是否在功能领域内运用的因素是政治而非技术,在以整合的方式运用技术的地方,用技术代替政治来解决整合的障碍,

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其范围是很有限的。此外,希克斯认为,整体性治理会提出一些与隐私相关的道德问题。整体性治理与隐私互不相容的观点是错误的,但是,找出使两者互相支持的方法则需要发展道德实践并将其制度化。

希克斯认为整体性治理最重要的是责任感。责任感一般可以分成以下三个方面:诚实,或正规,主要涉及公款使用中的守规矩;效率,或狭义上的??物有所值??,主要涉及公共服务提供或干预过程中的输入和输出之间的关系;有效性,或项目责任,主要涉及使行政官员对公共干预是否达到公开发布的结果或标准负责。希克斯认为,整体性的责任感主要关注把有效性或项目责任提升到最高地位,确保诚实和效率责任不与这一目标相冲突,并通过用输出来界定需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性和项目责任。此外,考虑责任产生的组织层次也是很重要的,可以在三个层次上寻求责任感。一是管理层次,通常通过审计、支出控制、预算计划、绩效衡量和政治监督来寻求责任感。二是法律层次,通常通过司法审查所忽略的现成的行政法以及民法、通过法律争端可供选择的解决方式如特别行政法庭、准司法管制者等来寻求责任感。三是宪法层次,通常通过界定民选官员对立法机构的责任以及通过

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一些非正式的宪法规范来寻求责任感。

输出的质量或以现有资源达到的结果的优劣来分配资源。但以??绩效为基础??的预算要做的一个重要决定是按照输出还是结果来决定预算。事实上,绩效为基础的预算常常是以输出而不是以结果为基础的。希克斯认为,虽然以结果为基础的预算在某些场合可以发挥一种有用的作用,但它本身还不足以保证整体性的治理。以结果为基础的预算对政务类官员和管理者来说是信息集约和研究集约型的,要耗费大量的时间。传统的以输入为基础的??逐个项目??的预算尽管有它的局限,但预算运作非常省时。从??重塑??时代到整体性时代,预算的一大变化是强调输入的管理。整体性预算并不必然也不足以带来整体性的运作。预算执行面临的一个主要挑战是对处在不同治理层次和功能的管理者和专业人员之间培育一种共同的文化、共享的知识和经历。

希克斯认为,作为公共管理的一种范式,整体性治理需要被制度化,以制度化的一些条件来衡量英国的状况,希克斯认为,英国的社会经济状况适合于整体性运作,但总体而言,英国的整体性治理还没有完全制度化。那么,这一波的整体性治理是否会像以前那样偃旗息鼓?还是能通过制度化而得以持续一个时期,就像官僚模式和新公共管理模式那样?希克斯对此充满信心,整体性治理??至少是可以制度化的??。

台湾学者彭锦鹏在论及整体性治理时,将整体性治理与传统官僚制和新公共管理做了如下的归纳性比较,见表2。

表2??公共行政三种典范的比较传统官僚制

时期管理理念

1980年代前

新公共管理1980-2000

整体性治理2000年后

公共部门形态管私人部门形态管公私合伙/中央地

理理方结合

政府功能部分整

政府整合型运作

合

直接专业管理

网络式服务

运作原则功能性分工组织形态层级节制核心关怀依法行政成果检验注重输入权力运作集中权力财务运作公务预算文官规范法律规范运作资源大量运用人力

运作标准与绩效解决人民生活问指标题产出控制单位分权竞争纪律与节约

注重结果扩大授权整合型预算公务伦理与价值

希克斯认为,使用政府工具、甚至使用很强的惩罚工具

来推动某一具体项目与中央至上并不是一回事,尽管中央常常规定一些合作运作的形式,但工具的选择却使得机构和地方政府的领导人有很大的回旋余地来选择合作的对象。因此,有理由怀疑整体主义一定是中央化的说法。从理论上讲,有理由认为以中央化来取得整体主义是一个糟糕的战略,原因是人所共知的中央决策的局限。

就预算而言,希克斯认为在20世纪80年代和90年代的??重塑??时期,英国出现了一种全新的预算形式,财政部对一些界定的目标有了更大的控制权,而微观的开支以满足这些目标的权力则较多地转移到了一些部门。90年代初,美国、澳大利亚等国的地方政府提出了一些走向整体性治理以及??以绩效为基础??的预算和??战略??预算的动议。这涉及不再按照根据输入或活动界定的??逐个项目??,而是按照

大量利用信息科

网络治理

技

政府服务政府提供各种服强化中央政府掌政策整合解决人项目务舵能力民生活问题时代特征

政府制度与人民

政府运作的逐步政府引入竞争机

需求科技、资源的

摸索改进制

高度整合

????资料来源:彭锦鹏??全观型治理:理论与制度化策略[J].政治科学论丛(台湾),2005(23).

公共管理

三、简短的评价

在相当程度上,整体性治理是对新公共管理的一种修正。不同的治理方式来自对社会背景状况的理解。新公共管理是从经济和社会的角度来加以理解的,其背景是全球经济一体化的推进对效率的要求,西方社会从一个生产者社会到消费者社会的转变对公共服务提出的多元化的要求,以及现有官僚体制的结构和运作方式无法承担新的历史使命。因此,新公共管理所采用的治理方式,比如强调绩效、结果、外包、分权以及分散化、效率、政府瘦身等无一不反映了对这一背景的理解和对现有状况的认识。

而整体性治理及其强调的信息技术在一定程度上是从技术的角度来理解的。与新公共管理不同的治理和运作方式都来源与信息技术的要求。新公共管理的一些治理方式或被终止、或被放弃、或被改革,一个很重要的原因在于尤其是20世纪90年代后信息技术的作用。技术要求从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合。也正是在这一原因上,登力维认为新公共管理已经成为历史。整体性治理在20世纪90年代后期开始盛行并对政府产生影响(英国布莱尔政府受整体性政府理念的影响,提出了协同政府的一系列措施,美国的一些地方政府也在不同程度上采用了整体性的做法),信息技术的进步是不容忽视的。整体性理论着眼于政府内部机构和部门的整体性运作,这是与英国在改革过程中的机构化措施导致的碎片化相关的。碎片化导致分散化,导致部门机构的协调困难。在整体性理论看来,新公共管理在提升政府解决问题的能力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方面取得了不少的成功。但是,新公共管理也使政府机构破碎化,极大的增加了决策系统制度上的复杂性,同时也减少了人们解决其自身问题的自主能力。新公共管理通过淘空公共部门的人员和能力以及将一种以合同为基础的风险和障碍带进政府的决策过程阻碍了政府信息技术的现代化。在登力维看来,数字时代的治理的核心在于强调服务的重新整合、整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字

[17]化。显然,这是与新公共管理背道而驰的。此外,与新公

直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作

的。垂直模式的权威、资源和影响力来自治理核心的宪政过程。平行关系建立在合同概念之上。??[19]网络治理更关注的是平行关系上的问题。

在20世纪90年代中后期提出整体性治理无疑是同信息技术的发展相关的,因为技术的进步提供了进行整体性治理的可能。问题是,在某种程度上向原有体制的回归(只是加上新的信息技术),比如机构的重新集中、提供者和购买者分离的终止等等是否完全就是由技术的原因引起的呢?从一些对新公共管理的企业化和市场化取向的批评中可以看出,一些新公共管理作法的改变,比如一些私有化的东西重新改由国有化,显然不是出于技术的原因,而是其他诸如政治和社会的原因,技术只是产生变化的一个因素,尽管是一个重要的因素。

此外,进行整体性治理的组织基础是什么?按照希克斯的说法,整体性治理背后有三个假设。第一个是如果政府机构的文化、结构以及能力是问题取向,而不是有效的管理过程取向的话,那么就更有可能解决一些民众最担忧的问题。第二个是公众有一些需要合作解决的问题,也就是说,政府并不是完全按照它的功能来解决问题的,尽管它是按功能建立起来的。第三个是为了解决一些问题,政府各部门、专业、层级以及机构之间的整合的运作是必要的。整体性运作的目标就是如何使政府的功能进行整合,以便更有效地处理公众最关心的一些问题,而不是在部门和机构之间疲于奔命。

事实上,后两个假设使我们再次回到马克斯??韦伯,因为官僚组织就是按照纵向的等级层次和横向的功能结构(通常的形式是部、会等)建立起来的。功能结构在某种程度上就是针对问题的,比如教育部主管教育问题,这种专业化的管理有助于取得高效的结果。显然,希克斯第一个假设提到的问题是涉及到多功能的问题,也就是需要多部门协同解决的问题。那么,按照这样的问题建立组织是可能的吗?当然可能。一些旨在解决这些问题的临时性的协作机构或团体担负的就是这种职能。网络结构在某种程度上可以所是这样的一种结构形式,但问题在于这种结构形式至少在今天能替代主流的、相对稳定的官僚制组织吗?网络化治理的??一个巨大的障碍是:政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计的,因此,两种管理模式在实际运行中经常会发生冲突。应该说,管理一大堆供应商网络与管理政府雇员的方式肯定不一样,它要求一种完全不同于政府及其公民已经习惯了

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上百年的公共管理模式??。唐纳德??凯特尔在评论斯蒂

共管理很重要的一个不同点在于,整体性治理还是以官僚

制作为基础的,登力维指出了信息技术运做的官僚制组织基础,而希克斯在论及整体性治理时也是以官僚制为背景的,这与新公共管理要打破官僚制的努力是不同的

整体性理论显然具有较强的英国色彩。与整体性理论着眼于政府内部的整合协同比较而言,盛行于美国的网络治理(其基础也是信息技术)则着眼于政府与社会各类组织的联手(主要通过政府外包的方式)。这可能与两国的情况不同有关。比如两国的行政体制就不同。比如英国改革初期提出的??私有化??战略在公有制程度极低的美国是不存在的。同样,在今天,以网络为基础的合同制式的治理在美国已经成为一种普遍的治理方式。美国??联邦政府每年通过合同花费大约2000亿美元,而州和地方政府花费更多,大约2750亿美元。这样,每年通过合同花费的钱在5000亿左右。??[18]在菲利普??库珀看来,今天的??公共管理者是在垂

芬??戈德史密斯和威廉??埃格斯著的??网络化治理:公共部

门的新形态??一书时曾指出,??戈德史密斯和埃格斯的最深刻的见地是,必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线,并根据新兴的各种网络建立横向的行动线。??[21]菲利普.库珀也认为,今天,公共管理者是在垂直的权威模式与平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。希克斯尽管在他的理论中提到了整体性政府应该做到的一些

公共管理

事(比如政策层次的整合、中央政府勇于创新和扩大授权、整合性预算、重塑价值、更新信息系统以及人事改革等),但这一政府的组织基础显然还是韦伯式的官僚结构,官僚制看来至少到现在为止还是一个绕不过去的坎。

整体性治理在相当程度上取决于信息技术的发展。按照彭锦鹏的说法,政府的电子化改革要在网络技术的基础上进行三种类型的整合,即不同政府层级的整合、不同机构单位的整合和不同政府网站的整合。这三种类型的整合最后整合为一个单一的政府入口网站。美国、新加坡等国已经设置了单一的政府入口网站,差别在于这一入口网站能够提供的政府服务达到的整合程度。显然,要达成完全整合的单一的政府入口网站是有相当难度的,因为它不仅涉及到各级政府和政府各单位、机构的整合、涉及到计算机技术,还涉及到一个国家的人口等问题。??没有高度发展的电子化政府,就无法跨越政府的层级鸿沟,也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来,以便向民众提供整合性的服务。??[22]此外,电子化政府需要具备一批懂得信息技术的人员,需要一些同以往截然不同的能力和才干。??在计划制定、预算编制、人员安置和其他传统的政府职责之外,还要求精通许多其他的工作任务,包括激活、安排、稳定、集成和管理一个网络。为了完成这些任务,网络管理者一定要至少拥有一定程度的谈判、调解、风险分析、信任建立、合作和项目管理的能力。他们必须具有并愿意跨部门界线和资源限制进行工作的能力,以战胜网络化治理所面临的各种棘手问题。??[23]这些人员是同信息技术的发展及其在政府的运用相辅相成的。毫无疑问,这些人员在今天的准备还是不足的。当然,整体性治理如能够解决在组织结构、信息技术以及政府官员的能力等方面面临的挑战,那么还是很有前景的。

整体性治理和新公共管理这两者背后的逻辑能够一致吗?尽管在一些治理的方式上两者有所不同(事实上我们也完全可以设想整体性治理的一些方法也会随着情况的变化而发生变化),但两者在终极目标上是一致的,即都是追求更快、更好、成本更低地为公众提供公共服务。因此,从这一意义上说,既便治理的方式有改变,但其精神是一致的。在这一点上,整体性治理恰恰顺应的是新公共管理的逻辑,而不是新公共服务的逻辑。

FromNewPublicManagementtoHolisticGovernance

ZhuQianwei

[Abstract]Thispaperisabriefintroductionandreviewofholisticgovernance.Thenewideaofholisticgovernance,formedonthere??

flectionandcriticismofthepracticeofNewPublicManagement,prefersholisticfunctioningofgovernmentaldepartmentsandagenciestoseparated,fragmentedand"smallworlds"performance.Thoughthisideaisbecomingmoreandmorein??fluentia,ltherealizationofholisticgovernance,toalargeextent,dependsonasuitableorganizationalform,especiallyonthedevelopmentofinformationtechnology.

[Keywords]holisticgovernance,integration,digitalera,informationtechnology

[Author]ZhuQianweiisProfessoratSchoolofInternationalRelationsandPublicAffairs,FudanUniversity,Shanghai200433

[参考文献]

[References]

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byNetwork:TheNewShapeofthePublicSector.Beijing:

PekingUniversityPress,2008??pp19-20,Prerface,p139.

(作者单位:复旦大学国际关系与公共事务学院教授,上海??200433)

(责任编辑??方??晋)

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