城乡建设用地增减挂钩背景下农民被上楼问题分析

　　随着中国城镇化和工业化的迅速发展．大量农民流向城市，城镇建设用地需求日益膨胀，供给却日趋紧张。与此同时，农村的建设用地普遍存在空置和浪费现象，城乡二元结构下的土地供需矛盾与不协调日渐突显．于是城乡建设用地增减挂钩成了解决这一矛盾的金钥匙。这把钥匙是不是很灵光，值得深入的探讨。

　　一、城乡建设用地增减挂钩动因分析

　　(一)增减挂钩政策实施背景城乡建设用地增减挂钩(以下简称增减挂钩)是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地(如宅基地等)和拟用于城镇建设用地进行等面积置换，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施．在保证耕地面积不减少的条件下，增加城镇建设用地。其目的在于合理布局城乡用地，提高建设用地利用效率，解决城镇化过程中现实用地压力，推动城乡统筹发展。

　　《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)》提出，从2010年至2020年，全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于1710万亩和5500万亩．其中通过土地整理补充耕地945万亩和2730万亩。分别占补充耕地目标总量的55．26％和49．64％①。确保l8亿亩耕地红线不被突破，同时又能解决日益捉襟见肘的城镇建设用地，成为摆在各级政府面前的一道难题，而解决这一矛盾的有效途径须是大力推进城乡建设用地的节约、集约化利用。

　　2004年，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2005年10月，国土资源部《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》发布。同年，四川、山东、江苏、湖北、天津等5省(市)作为首批增减挂钩试点省份获准开展试点工作。2008年，国土资源部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，至此，各地积极编制挂钩试点省级总体方案和具体项目区实施规划，全国20多个省市轰轰烈烈地进入到了农村社区建设大跃进、农民纷纷被上楼的时代。

　　(二)增减挂钩政策实施动因与期望1．推进城镇化建设步伐，解决城镇建设用地缺口。随着城市化进程的加快，城镇人口不断增加。城市居住用地和公共用地需求不断扩张。根据中国社会科学院发布的2012年《社会蓝皮书》，截止2011年，中国城市人1：3在历史上第一次超过乡村人口，城市化水平超过50％②。在保证18亿亩耕地红线不突破的前提下，通过增减挂钩节约出来的土地，可以为当地城镇化发展提供必要的用地保障，这是“增减挂钩”政策实施的最大动力。

　　2．加强社会主义新农村建设，促进城乡统筹发展。增减挂钩试点着眼于“三农”

　　问题的本质，致力于改善农村面貌、转变农村生产生活方式、构建和谐的城乡关系，为城乡自然和社会资源的合理配置搭建了一个良好的平台③。从各地的实践来看，增减挂钩在一定程度上有助于推进农村新型社区的建设。它不仅可以拉动农村的投资和消费需求，笔耕文化推荐期刊，改善农村生活环境，而且还能够提升农业综合生产能力，推动城乡公共产品和公共服务的均等化，为新农村建设奠定重要基础。 “土地增减挂钩”政策，为地方政府、基层政府和农民(集体)摆脱“两依靠”创造了条件，是激活农村内在的巨大潜力、统筹城乡协调发展的大手笔，是有史以来促进和扶持农村发展的最好政策④。

　　3．实现土地资源统筹规划，充分挖掘农村宅基地潜力。根据中国科学院地理科学与资源研究所发布的《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》分析表明，全国空心村综合整治增地潜力可达约1．14亿亩。在改革开放3O多年来，中国城乡二元结构下高速城镇化对农村的影响表现为“三化一衰”，即人口快速城镇化、土地高速非农化、农村严重空心化和农村发展能力衰退。除此之外， “一户多宅”、“建新不拆旧”等问题同样严峻。根据广东省统计局发布的(2011年广东省社会建设综合评价报告》，201 1年中国城市人均居住面积为32．7平方米，农村人均居住面积为36．2平方米。在城镇化不断推进的背景下．农村人均居住面积高出城市人均居住面积3．5平方米，尤其是浙江省，前者高出后者近两倍。因此，通过增减挂钩，加强农村土地节约集约化管理，可以提高每一寸土地的利用效率。

　　二、增减挂钩政策背景下农民被上楼问题分析

　　(一)增减挂钩政策的实施引发一场新的“圈地运动”

　　一些地区借助增减挂钩政策违法占用土地，擅自扩大增减挂钩试点范围，违背农民意愿，强拆民居，强行土地置换。宅基地转化后的增值收益，被权力和资本“合谋”拿走，形成了新一轮的“圈地运动”。早在2010年，中央农村工作领导小组副组长陈锡文就指出，和平时期大规模村庄撤并运动“古今中外，史无前例”⑤。这场运动所表现出来的“农民上楼，政府下海”，不仅违背了市场经济的基本规律，同时也强化了政府的寻租行为和土地置换的搭车行为。

　　(二)农民的利益受到侵犯，权益得不到保障增减挂钩政策实施的目的在于配合社会主义新农村建设，改善农民生产生活条件，提高土地利用效率。但从各地的实践来看，都不同程度地违背了政策的初衷：

　　名为推进新农村建设，实为对农民的再次掠夺，严重侵害了农民的合法权益。其表现为：第一，违背农民意愿强行拆迁，采取各种手段强制农民上楼。第二，尽管各地征地补偿标准不同。但征地补偿过低是普遍存在的现象．有些地方甚至只对农民宅基地上的建筑物进行“适当”补偿，几乎是无偿地将宅基地拿走。改革开放以来，低价征用制度从农民手中转移的利益大约在15万亿人民币左右。而卖地补偿给农民的不到其中的5％⑥。这不但违背了中央政府一再强调的让农民从土地流转中获得收益的基本宗旨，同时还在不同程度上导致了农民因上楼返贫的现象。

　　(三)增加农民生活成本，不利于农民经济状况的改善中国改革开放之后，尤其是近几年，城市化进程得到了快速的推进，但中国社会的二元结构并未从根本上得到改变，农业还很落后，农民还不富裕。尽管目前有数以亿计的“农民工”涌进城市，但他们还没有成为真正的城里人，无法摆脱对土地的依赖，因为他们的根基仍然在农村。现有的村落居住方式看起来分散、土地利用效率不高，但农民在资源紧缺的情况下却能维持基本的生活。一旦“农民上楼”．传统的庭院经济不复存在，取而代之的是水煤电暖吃喝拉撒样样都需要花钱．这无形中大大提高了农民的消费支出，增加了他们的生活成本。

　　(四)导致社会不安定因素增加，不利于和谐社会的构建改革开放30多年来，中国的经济得到了前所未有的发展，但与此同时，也沉积了相当复杂的社会矛盾，农村也不例外。现有的乡村秩序有着几千年的传统．历史早已证明这是适合于中国这个农耕大国的基本国情。因增减挂钩实施而导致的社会问题日显突出，矛盾也日益尖锐。因不切实际的社区建设和农民上楼，导致这些问题和矛盾变得更加集中和复杂。如江苏省邳州市坝头村因强制农民上楼．十多人被打伤住院；山东因拆迁殴打农民的暴力事件⑦等仅仅是由此造成的社会矛盾的冰山一角。乡村的稳定是中国社会稳定的基础，农民被上楼运动无疑在动摇着这块基石。

　　(五)乡村文化遭到破坏，中华五千年文明的根基遭受动摇2013年1月，公共经济研究会中国乡村文明研究中心主任张孝德教授在国家行政学院举办的首届中国乡村文明发展论坛上呼吁： “绵延五千年之久的中国乡村文明。已处在何去何从的历史十字路。2012年中国城市人13首次超过农村人1：3。城市化率达到了51．3％。这标志着当代中国从农耕经济主导的乡村社会向工业经济主导的城市社会的转型出现了历史性拐点。对于这个历史性拐点．一方面，对中国百  年之久追赶西方现代化的期盼给予了极大鼓舞，因为我们离这个目标越来越近。另一方面，当我们展望未来城市化的图景，面对快速消亡的乡村文明，却感到阵痛和担忧”。强迫农民集中居住，已经延续几千年的居住形态将毁于一旦，寄存于其中的文明也必然化为废墟。如此现代化，其实是野蛮化 诚然，在中国乡村快速消亡的背后，是中国五千年文明传承载体的消失，是中国五千年文明之根的动摇。

　　三、政府采取的纠偏措施及效果增减挂钩政策的目的是好的．但是很多地方的实际操作却不同程度地偏离了它原定的方向。一方面，政策本身存在一些漏洞；另一方面，好经歪念也是因素之一。不管源于什么原因。增减挂钩政策的实施在客观上引发了一场破坏农村生态的运动，包括自然、文化和经济方面。于是，中央政府及土地主管部门近年来采取了一系纠偏措施以应对这种现象。

　　2010年3月，国土资源部发布《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》。该通知指出，本着提高村庄建设用地利用效率、改善农民生产生活条件和维护农民合法权益的原则．有条件的地方应积极稳妥地开展“空心村”的治理和旧村改造，完善基础设施和公共设施。对村庄内现有各类建设用地进行调整置换时，应对土地、房屋价格进行评估，在留足村民必需的居住用地(宅基地)前提下，其他土地可依法用于发展二、三产业，但不得用于商品住宅的开发。

　　2010年12月，国务院发布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，要求坚决制止擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车行为”，严禁盲目大拆大建及强迫农民住高楼现象发生。在增减挂钩实施过程中，要保持农村的特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑，要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进。对未经批准擅自开展增减挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任。

　　2011年3月，国土资源部联合中央农办、住建部等多部委和机构，开展“城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作”，重点清查侵犯农民土地权益、强制农民“上楼”问题⑨。2011年8月至10月．全国人大常委会农村土地承包执法检查组分成6个检查小组，分赴河北、吉林、安徽、山东、湖南、甘肃等地开展检查。检查发现违法批地用地、乱占滥用耕地的现象比较突出，失地农民的补偿和安置得不到落实的问题也相当严重。

　　2011年12月，国土资源部在全国增减挂钩试点普查的基础上，发布了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》。通知明确指出，使用增减挂钩指标的土地出让净收益要及时全部返还给农村．用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产。农民新居和新村基础设施、公益事业建设所需资金应由增减挂钩指标调剂使用的收益进行平衡，不得额外增加农民负担。

　　政府期望通过这一系列措施纠正政策实施过程中出现的各种问题，但从实际来看收效甚微。笔者以“农民被上楼”为关键词，通过百度搜索到的相关新闻2009年只有19篇，2010年上升到803篇，2011年达到1190篇，2012年为487篇，但以同样关键词搜索到的相关信息2009年有1450000条，2010年有1500000条，201 1年有1540000条，2012年达到1640000条。尽管从新闻的角度来看，对其关注度在201 1年达到顶峰后2012年有所下降，但是对这一问题的讨论从2009年到2012年在逐年增加，这在一定程度上说明在平静的表象下却是暗流涌动，农民被上楼有愈演愈烈之势。根据中国社科院发布的((201 1年中国城市发展报告》，中国失地农民的总数量已经达到4000～5000万人左右，而且在以每年约300万人的速度递增。

　　增减挂钩试点的开展使部分地方政府看到突破城镇建设用地瓶颈的希望．尽管中央政府再三强调禁止强迫农民上楼，但全国一轰而上、争做试点、擅自试点或随意扩大试点的局面仍在蔓延。

　　四、结论一度被认为能够推进城乡建设用地节约集约利用、促进新农村建设、缩小城乡差距的增减挂钩政策，正在演绎为地方政府绝路逢生、追求政绩工程的大好机会，成为公共权力与城市资本相互勾结、以损害农民切身利益为代价换取“坐地生财”

　　的有效工具。上楼容易下楼难，农民上楼是不可逆转的，一旦农民无法在楼上生存下去时，后果将不堪设想。温家宝总理曾说。 “在土地问题上。我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。”从人类历史角度而言，农民上楼应该是社会发展的自然结果，它与经济条件、社会保障、思想文化以及价值观念等密切相关。农民能不能上楼的关键应在于区域经济发展水平和地方产业基础是否能够为农民上楼之后的生活提供有力的支撑，无土地、无工作、无社保的“三无”农民上楼是可取的⑩。如果在条件不具备的情况下强制农民上楼，不但有违社会发展的基本律和社会主义市场经济的运行机制，还有可能因集中化居住而导致社会矛盾更加复杂和突显，不利于社会的和谐与稳定。基于以上分析，笔者认为政府应该立即停城乡建设用地增减挂钩试点的审批工作。同时对已经批准的试点进行严格监控，擅自试点或随意扩大试点的做法予以坚决纠正。并妥善解决试点工作中所反映出的各类问题，造福亿万农民。