从公共服务的政府垄断到多元化供给

  本文关键词：从公共服务的政府垄断到多元化供给——面向新公共管理的政府管制研究，由笔耕文化传播整理发布。

活动的直接干预，常常表现为“官商勾结”，这为那些滥用权力操纵市场的行政官员以权谋私和钱权交易提供了机会，引发了社会腐败：另一方面是使那些受行政权力保护的企业可以逃避市场竞争的压力，公平竞争的市场秩序得不到保障，经济失败不一定得到市场惩罚，而经济成功也未必得到市场激励，从而使政府对市场的承诺变得不可信，加剧了社会的机会主义行为的泛滥９。

１９８０年、１９８４年、１９９０年，中国相继颁布了一系列有关反垄断的法规，其中包含反对行政垄断的一些行政规定。１９９３年颁布的《反不正当竞争法》就在第７条规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流入外地市场”。但是与这部法律对应制裁界定较窄，缺乏可操作性。但由于《反不正当竞争法》涵盖的范围太小，因此真正意义上的《反垄断法》在我国并不存在。在《反不正当竞争法》中，将政府滥用行政权力限制竞争的行为作为反不正当竞争行为来规定，在理论上是行不通的，因为将政府及其所属部门作为市场竞争的参与者，是有违市场经济规律的。既然它们不能参与市场竞争，当然也不可能从事不正当竞争行为。当前所施行的反对行政性垄断的法规，大多数仍然是由国务院及其部委发布的，如２００１年４月国务院颁布的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《关于禁止在市场经济中实行地区封锁的规定》。

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５．３．１公共服务改革案例及启示

１、国外典型公共服务监管案例分析

西方国家近年来在某些自然垄断的特定行业自由化改革方面取得了很多实践经验和案例，以此可以说明在公共服务供给中采用适当的监管政策带来的收获以及存在的问题。这些案例包括智利的电信行业、英国的天然气行业、美国加州的电力行业”等，它们分别代表了取得巨大成功的行业管制范例（智利）以及某些部门管制过程中的完全失败（美国加州）。这些经验教训可以清楚的告诉人们，自由化（私有化）本身不是一个终点，它应当被看作是提高效率的手段而不是消减或破坏政府主导地位的途径。因此，必须逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度，同时要慎重对待公共部门可以控制领域的过度自由化，并且不断壮大第三类的中介机构和非营利性组织，充当失败政策和措施的缓冲器。

（１）智利电信行业的自由化改革“

１９８２年智利通过了‘统一电信法》，开始在电信行业引入竞争。这部法律对智利提供电信服务的牌照发放数量没有限制，也没有对业务类型作出排他性规定

（这一点与中国推行的分块和按有线、无线划分经营范围的管制方式不同）。对电信运营商的主要强制规定是，在相互连接网络时要遵守特定的技术要求，其它要求由运用商自行协商决定。

１９８２年的时候，智利当地电信服务几乎都是由ｃＴＣ一家公司提供，长途电信服务完全由Ｅｎｔｅｌ公司提供。由于垄断企业不愿意与新进入的运营商分享自己的沉淀资产（网络），直到１９９４年政府强制采取了平等接入规定后竞争局面才得到改善。这项规定要求消费者必须在拨打长途电话时指定一家长途业务公司负责接通。最重要的是，如果消费者没有特别指定另外一家运营商，长途电话不一定自动由Ｅｎｔｅｌ来接通。在为新的服务商提供了与现有运营商同等条件下的电信服务以后，智利电信行业竞争开始迅速提高。到２００３年，智利固定线路电信服务业务的四分之一左右已经由ＣＴＣ公司的竞争者（而不是原有的供货商）提供。固定线路的数量在１９９２－２０００年之间增长到两倍（从１００万台增加到了近２００万台），移动电话在１９９１－２０００年问增长到近１０倍（从３．６万人增加到超过３４０万人），而从２０００年到２００３年，这个数字又翻了一番（达到了近６７０万人）。自１９９０年开始，智利大部分电信服务价格也大幅下降。

经过引入竞争的改革后，智利城市固定线路电信服务业务集中了更多的新进服务商，多半是因为城市地区人口密度相对较高，单位服务成本相应降低，还因为相比农村地区城市基础电话业务的监管价格要远高于成本。而在农村地区的价格更加接近于成本（有时都低于成本）。设计这样的价格模式是为了保证所有的国民都能够在可承受的条件下享受到基础电话服务。智利成立了一个特别基金为农村地区和城市低收入家提供购买基础电话服务提供补贴。但是，在法律上ＣＴＣ公司仍然被认为是本地电话服务的主导供货商，因此要求它在同一价格水平上为不同地区（这些地区往往在地理位置上差别极大）提供基础服务，凸显了该公司的公共服务职责取代了利润最大化的原则，也有利于当地电信服务竞争者能够在智利占有可观市场份额的重要原因之一。

（２）英国天然气行业的自由化改革

２０世纪七、八十年代以来，在撤切尔夫人的行业改革计划中，天然气在英国被作为要进行私有化的主要目标瞬络行业。天然气供应首先是在１９６５年从英国ＣｏｎｔｉｎｅｎｔａｌＳｈｅｌｆ分离出去，１９７２年又专门成立了一家国有公司ＢｒｉｔｉｓｈＧａｓ（ＢＧ），ＢＧ公司拥有向消费者出售天然气的合法垄断经营权，还拥有向英国生产商购买天然气的合法买方垄断权。

１９８２年开始的天然气行业自由化改革的第一步是允许进入者使用ＢＧ公司的管道为终端消费用户提供天然气。并取消了ＢＧ公司的买方垄断权。１９８６年，ＢＧ公司被作为一家垂直一体化的垄断企业进行了私有化。出于监管方面的目的，Ｉ∞

消费用户被分为两类：（１）收费市场，主要包括那些每年购买天然气低于２５０００撒姆单位（ｔｈｅｒｍｓ）的消费者：（２）合同市场，包括其余购买更大数量天然气的消费者。私有化以后，ＢＧ公司在收费市场继续享有合法垄断权，但ＢＧ公司在这一市场上的价格要受到监管”。而在合同市场竞争相当开放，ＢＧ公司的价格在此不受任何管制，到１９９０年竞争格局初步形成。ＢＧ公司在合同市场实行了价格歧视，向那些没有合理可替代能源（如电力）的行业用户设定了更高的天然气价格。为了解决这些问题，１９８８年英国采取了新的监管规定，包括公布合同市场上的收费价目表（限制价格歧视）；公布网络进入收费价目表；在任何新发现的天然气气田内ＢＧ的购买量不得超过９伽，确保其它竞争者可以有限的进入天然气合同市场。１９９０年左右，ＢＧ公司出售了合同市场上９３％的天然气。为了进一步加强合同市场的竞争，１９９０年代初期又进行了进一步监管改革，包括降低收费市场的垄断门槛；对进入ＢＧ公司管道的收费价格进行管制控制；要求ＢＧ公司自愿将在合同市场上的天然气数量降到市场份额的４０９６，同时全面开放新的天然气气田，进入者可以购买这些新气田的天然气。１９９８年更进一步取消了２５００撒姆的垄断服务门槛，２００２年取消对所有零售价格的管制（除了管道进入收费还要接受管制外）。但是由于转换成本和消费惰性的存在，使得很多消费者还是选择继续从ＢＧ公司购买天然气，哪怕ＢＧ公司的收费要高于某些竞争对手。

（３）美国加州电力行业的自由化改革

１９９６年，为了提高当地电力供给，美国加州颁布法律，决定对该州电力部门进行五项主要改革。一是放松对发电价格和批发价格的管制；二是要求三家现有的电力供货商（纵向一体化公司）出售其所拥有的一大部分发电能力，而集中传输和送电业务；三是引入零售竞争，允许零售用户从现有供货商以外的公司那里买电；四是为现有供货商的零售电力价格强制设定价格上限。五是为三家现有供货商提供强有力的财务激励，让他们通过加州电力交易所（在其开始运营的前四年里）买卖电力。加州电力交易所于１９９８年成立，负责运营加州的隔日电力交易市场。尽管现有供货商加入加州电力交易所以后有助于解决电力市场的短期供求问题，但是由于这些供货商在利用长期合同来购买或销售电力方面受到了限制，最终带来了非常严重的后果。

２０００年夏天，异常的高温天气和严重的干旱导致电力需求大幅增加，而同时加州的核电供给又严重下降。在效率不高的发电企业应对巨大电力需求的同时，电力批发价格飞速上涨，大大超过了零售电价的上限。结果在这种情况下，现有供货商遭受了严重的财务损失。由于需要很长时间才能形成新的发电能力，同时现有发电厂商在能力负荷高峰时面Ｉｆ螽极高的成本，这导致高涨的批发电价根本无法增加电力供给。高成本的主要原因包括效率低下的发电技术，特别是很高１０１

的天然气批发价格以及昂贵的污染许可成本”。２００１年，加州政府采取了非常激进的措施来处理电力行业所出现的危机。加州政府自己成立了现有供货商的批发电力购买方，以此来应对其它厂商（其中包括电力批发供货商）不愿意与处于财务困境的现有供货商打交道的局面。加州政府还大幅度提高了现有供货商的供电价格，特别是对那些大型零售消费用户的价格。此为，为了防止这些大型零售消费者从其它供货商那里以低价获得电力供应，加州政府取消了零售竞争。实际上，美国加州在电力行业放松管制和进行自由化改革的实验已经就此结束了。

通过案例比较和讨论，可以得出两个比较宽泛的结论。第一，从表面上看，在对垄断进行监管和不受监管的竞争之间进行选择似乎很简单，但在实践中这一选择则要面临更多的条件约束，绝非易事。必须要考虑以下情况；相关的技术条件和需求状况，监管者的技术和资源，，税收体系和资本市场的效率等。其中．最主要的因素在于市场中能够出现有关的投资者，并且现有的垄断性企业不能依靠自身的垄断力量来限制和阻止这种竞争者的进入，从而促使行业竞争升级。第二，在竞争优于对垄断进行监管的情况下，从垄断走向竞争的道路依然漫长而曲折，不可能有一个理想化的简单路径。而且，必须认清竞争的最终目的是为了扩大公共品的供给和降低公共品的价格，如果不能同时达到两个目标的话，可能两个目标都无法实现，资源的稀缺总是反映在价格的高涨上来，如果没有适当的价格管制的话。从这些典型案例中我们可以总结以下几点：

一是被监管的生产者掌握的信息大大超过监管者，信息不对称导致了竞争在一定程度上能够刺激企业获得足够的租金进行高效运营，反之则会造成监管手段的失灵和“监管俘获”，并引发社会利益损失和效率损失。

二是监管者控制厂商行为的能力会影响垄断与竞争政策的相对比较优势，并导致新进入者“只挑好桃子”，限制现有供货商用高利润业务补贴低价服务的能力，损害符合社会利益的价格结构“。

２、我国医疗卫生体制改革的案例分析

我国公共卫生体系改革成为目前社会各界关注的焦点。现行的市场化运行的医疗体制由于高收费（看病贵）、消费拥挤（看病难）和过度性投资等现象存在而受到广泛的批评。２００５年７月２８日，中国国务院发布医疗改革研究报告，坦承多年来的医改基本失败（葛延风，２００５）。有学者指出，目前中国公共卫生领域存在的问题在于过度市场化，政府负担比重过低、城镇医疗保险体制存在漏洞等所致（王绍光，２００３；葛延风，２００５；周其仁，２００６等）。对于这些问题，有学者认为是医疗体制改革中市场化程度不够和曲解市场化含义导致的结果，应该探索进一步的市场化途径，打破医疗资源的垄断，真正引入竞争模式，加大社会力量对医疗事业的投入力度等；有学者认为应该回归政府主导的医疗体系，扩大

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