中国出境旅游发展的阶段特征与政策选择

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中国出境旅游发展的阶段特征与政策选择

发布日期： 2013-12-27 发布：  

  2013年第1期目录       本期共收录文章11篇

　　[摘要]近年来，我国出境旅游增长快速，旅游服务贸易逆差持续扩大，引发政府与学界关于出境旅游发展是否超前的争议。对我国出境旅游发展状况及其影响的认识，已经不仅仅是一个单纯的学术问题，它将影响新时期旅游产业政策导向。文章对中国出境旅游的客源产出、空间流向、市场规模以及消费结构进行了全面而理性的分析。研究发现：中国出境旅游发展处于与国情相适应的初步阶段，宜采取有序引导和相机抉择的市场政策。
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　　[关键词]出境旅游；阶段特征；政策选择
　　[中图分类号]F59
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1002—5006（2013）01—0039—07
　　1 问题提出
　　中国的出境旅游始于1984年国务院正式批准赴港澳地区探亲旅游。1990年10月国家旅游局发布《关于组织我国公民赴东南亚三国旅游的暂行管理办法》，1997年国家旅游局与公安部共同发布《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》。政策环境的逐步宽松，加上我国经济和国民收入的持续增长，中国出境旅游也相应得到了快速发展。2012年底，中国正式实施的ADS目的地达到115个。出境旅游人次数从1992年的298.87万人次增长到2011年的7025万人次，已经成为全球增长最快的客源输出国之一。伴随着出境市场的迅速增长，以及入境市场增长趋于稳定，我国旅游业由原来重要创汇行业，成为服务贸易中逆差集中的主要领域。2009～2011年间旅游贸易逆差总额372亿美元，并呈现出迅速扩展的态势。
　　高速增长的出境旅游发展引起了学术界的高度关注，国内外学者对我国出境旅游发展变化趋势、行为与消费特征、经济影响及其规制等方面进行了广泛而深入的探索。其中，出境市场与消费的高速增长，以及由此所引发旅游服务贸易逆差扩大化问题，引发了关于出境旅游发展是否超前的激烈争论。部分学者在国际比较基础上，提出中国目前经济水平下出境旅游已严重超前发展的论断，将主要原因归结于经济方面的贫富差距较大以及体制方面的公费旅游大量存在，为减缓外汇流失、内需漏出等问题，政策取向上建议开征出境旅游消费税加以调节。持相反观点的学者认为，出境旅游是一个国家或地区经济发展到一定阶段后居民旅游活动国际化的客观反映，往往随人均GDP呈指数上升，但同时取决于经济政策等诸多宏观经济因素。旅游服务贸易逆差属于趋势性的客观存在，随着国家富裕程度、三次产业演进以及区域人口密度由低向高发展，旅游产业由创汇产业向耗汇产业转变的可能性也大为提升。出境旅游在中国的迅速发展既是我国现阶段社会经济发展的必然结果，也是我国旅游经济体系走向平衡发展的开始，政策制定中需要正确认识对我国全球战略等方面具有的重要作用。综合既有的相关文献，尽管出于对出境旅游发展机制与阶段特征认识的不同，所得出的结论并不一致，但在两个方面的认识上是共同的：一是出境市场与经济发展两者在总体趋势上基本一致，二是在特定的发展阶段，市场政策的干预可能会造成两者之间出现偏离。
　　随着国内外政治经济形势的变动，入境旅游、国内旅游、出境旅游三大市场结构呈现出新的格局，标志着中国旅游业的发展已经进入了一个新的历史时期。客源地与目的地、旅游业发展与国民经济增长之间的关系都随之发生了根本性的变化。在这样的宏观背景下，如何科学把握我国出境旅游的阶段特征，特别是近年来出现并不断扩大的旅游服务贸易逆差，已经不仅仅是一个单纯的学术问题，而是与新时期旅游市场政策密切相关的现实问题。
　　2 中国出境旅游发展的阶段特征
　　对出境旅游发展阶段的相关定量研究，无论是利用历史数据的纵向比较，抑或是截面数据的横向对比，都建立在同一个假设前提之上，即将所有国家与地区的出境市场作为同质的整体加以分析。这种不现实的假设忽略了旅游市场在客源产生机制与消费结构等方面的差异性。可以肯定的是，虽然中国出境旅游在不同发展阶段也具有与其他国家与地区不同发展阶段的特征表象，比如与宏观经济的整合发展，逆差的产生与扩大，，以及产业政策对于市场的影响等，但是表象背后所存在的机制与结构却存在巨大差异。本文从旅游流系统的角度，围绕客源产出、空间流向、市场规模、消费结构等方面，力求理性客观地审视中国出境旅游发展的阶段特征。
　　2.1客源产出：高收入地区多，低收入地区少
　　中国出境旅游的发展并不是一个整齐划一的整体渐进过程。区域社会经济发展的差异使出境客源呈不均衡的演化格局。目前我国东、中、西部地区经济发展水平存在较大差异，东部地区人均GDP与城镇居民人均可支配收入均明显高于我国中、西部地区。2010年东部地区人均GDP为46354元，城镇居民可支配收入为23273元，分别是中部地区的1.91倍和1.46倍，西部地区的2.06倍和1.47倍。加之较为便利的签证与对外交通联系等条件，东部地区长期以来占据着中国出境旅游客源产出的主要位置，从2011年全国出境游组团社出境组团指标的排序可以得到充分印证（表1）。从衡量区域发展水平与消费能力的人均GDP与人均可支配收入角度而言，东部地区接近或正处在相关研究中提出的出境旅游爆发阶段的阈值区间。如果考虑到大量隐性收入的存在，东部游客的实际收入可能高于已公布的统计数据。根据相关研究的测算，占城镇居民家庭10%的最高收入居民的人均可支配收入相当于原有统计数据的3倍有余，其他居民的实际收入也高于原有统计。这与实际观察到的东部地区居民出境消费能力能够较好地吻合，也能够较好地解释统计收入与超常增长的出境消费之间的不一致。
　　2.2空间流向：出境多，出国少
　　受政治体制与发展历程等多种因素所决定，我国出境旅游的活动形式包括“港澳台游”、“边境游”和“出国旅游”三种类型。作为开放时间最早，与内地关系最为紧密的地区，中国香港与澳门一直是内地出境游客最为主要的出境目的地。2003年，在《内地与香港/澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》下，内地赴香港与澳门“个人游”正式启动，使得赴香港与澳门旅游的内地居民持续增加。从2004年至今，赴香港与澳门的游客规模基本保持在出境游客的70%左右。2008年《海峡两岸关于大陆居民赴台湾旅游协议》的正式生效与2011年赴台“个人游”的开放，推动赴台游客实现了大幅增长，台湾成为大陆居民的第四位出境游目的地。大量游客流向港澳台地区，严格意义上的出国游客数量还比较少。2011年的7025万游客当中，赴香港、澳门、台湾的游客分别为2832.07万人次、1976.53万人次和184.50万人次，边境游客与出国游客共计只有2216.40万人次，占总游客量的31%。地理位置的毗邻与经济联系的紧密决定了内地赴港澳游客中以不过夜游客为主要构成。以香港为例，2011年内地赴港游客中51.2%为不过夜游客，2012年1～10月该数据上升到56.4%。不过夜游客中的25.1%，是以过境、探亲访友及其他目的访港，并非以度假、商务会议为目的的典型游客。不过夜游客的人均消费为2439港元，仅为过夜游客人均消费8220港元的29.7%。由此可知，占据中国出境市场主体的赴港澳游客与出国游客无论在出行距离、旅游目的、停留时间以及人均消费上均存在显著差异。从这个意义上而言，作为国民市场的衍生，中国出境市场仍然处在从国内旅游向出国旅游转化的过渡阶段。 　　2.3市场规模：绝对数大，相对数小
　　作为国民旅游的有机组成，中国出境旅游的快速增长得益于中国庞大人口基数所产生的巨大旅游需求。尽管出境市场规模渐创新高，但与中国的人口总量相比，中国公民出境旅游的出游率都是较低的。1992年，出境游客仅占到总人口的0.25%，即便是出境规模最高的2011年，出游率也只有5.21%。严格意义上的出国旅游，2011年出游率仅为1.65%。相比之下，1992年日本出境市场已经占到总人口的9.49%，之后徘徊在13%上下。韩国1992年出境市场占总人口的4.68%，之后迅速提升，2011年该数据达到25.50%。中国台湾从1992年的20.26%增长到2011年的41.27%。美国的出境市场占总人口的比例一直稳定在20%左右。金砖国家中，俄罗斯在2006年之后超过20%，南非近年来保持在10%的水平，印度在2010年达到1.06%，巴西历经反复之后恢复到2.72%。因此，从出境市场的绝对量来看，2011年中国已经位居世界第二，总量仅次于德国。但作为一个拥有十三亿人口的大国，中国出境市场的相对规模刚刚达到韩国20年前的发展程度。如果仅考虑只占出境市场规模30%的出国市场，相对量的差距将更为明显。另一方面，我国的出境游客是一个广义概念，包括因公或因私出境前往其他国家或地区观光、度假、探亲访友、就医疗养、购物、参加会议或从事经济、文化、体育、宗教活动的内地（大陆）居民。其中既包括了因公出境，也包括了因私出境；既涉及狭义旅游范畴的观光休闲，也囊括广义旅游范畴的商务会议。从统计的角度而言，属于宽口径的统计方式，会在一定程度上放大出境市场的实际规模。这意味着狭义旅游范畴上的出境游客相对规模与发达经济体的差距会进一步拉开。
　　2.4消费结构：购物比重大，观光娱乐住宿等占比小
　　购物是中国出境旅游的重要消费项目。根据中国旅游研究院2011年的调查统计，32.2%的中国游客在购物项目中花费最高，只有10.8%与10.0%的游客认为文化娱乐与景点门票是消费最多的项目。在部分目的地，购物消费成为旅游消费的主要形式。2011年内地（大陆）游客在港澳台地区旅游消费中的70.4%、60.5%、59.2%用于购物。其原因既有由于总人口出境率和个人出境频率较低造成的“透支消费”，社会习惯造成的集合式“影子消费”，也有由于进口商品综合税率过高所导致的“转移消费”。在一定意义上，这种非理性的消费正是中国出境旅游所处的发展阶段所决定的。在出境旅游发展的初期，旅游消费往往具有放大效应，并不是居民实际收入的直接反映。从发达国家的发展历程来看，只有当出境旅游变成普及性与经常性的旅游活动之后，非理性的消费方式才会逐渐理性化。
　　综上所述，从客源产出来看，中国表现出显著的空间非均衡特征，东部地区已经接近或处于出境旅游爆发的阈值阶段，而中部与西部的客源产出能力梯次下降，出境旅游还没有成为一种普遍的大众化消费活动。从空间流向来看，接近70%的出境游客流向中国港澳台地区表明中国的出境旅游行为仍抑制性地表现为短途旅游为主的特点，并在出行距离、旅游目的、停留时间以及人均消费上呈现出介于国内旅游与出国旅游之间的过渡性特征。从市场规模来看，出境市场总量在2012年将可能成为世界首位，但基于人口总量的相对规模与发达国家相比相对滞后。从消费结构而言，购物为旅游消费主体项目标志着中国的游客消费行为还处在从尝试性向成熟型逐渐发展的特点。中国出境旅游处于大众旅游发展的初期阶段。
　　3
　　政策选择
　　国际旅游同时具有经济属性、政治属性与国际属性。随着我国外汇储备的大量增加，对于我国旅游业在创汇方面等经济属性的要求正在不断弱化。在这样的背景下，出境旅游对于贸易平衡、文化输出、话语权提升、国际化布局等方面的特殊意义不断凸显。如何相机引导并利用好出境旅游的作用，是政策制定与学术研究在未来的工作中应该关注的重点。
　　3.1市场政策符合我国国情与出境旅游发展实际，并很好释放了出境旅游的综合功能
　　从国际经验来看，市场政策对于出境旅游的发展会起到不容忽视的促进或抑制作用。我国出境旅游市场政策历经20世纪50年代～1983年对于出境旅游的严格控制，1983～1997年以港澳“探亲游”与边境游为代表的尝试性发展阶段，1997～2005年主动引导出境旅游发展的适度发展阶段，2005～2009年以加强监管、提升品质为目的的规范发展阶段，2009年之后强调出境旅游综合效应发挥的有序发展阶段等发展阶段。可见，出境旅游的市场政策是谨慎推进、有序放开的。我国从1997年起实施的ADS（Approved Destination Status）政策，是一项针对出境旅游目的地审批的制度安排，以双边旅游协定为基础，准许中国自费游客以团队的形式，凭借特殊签证赴对方国家或地区旅游。ADS中对于中国境内全面开放和部分开放的地区划分，中国公民出境旅游必须以旅行团队的形式进行，以及从事中国公民出境旅游业务的必须是中国与目的地双方核准的旅行经营商等相关规定，表明对我国出境旅游目的地范围、旅游形式、签证办理与旅游经营等方面的开放是逐步进行的。经国务院批准正式实施的ADS国家115个，占与我国建交的172个国家的66.86%。“自由行”与“个人游”作为ADS基础上更加灵活的政策设计，目前仅向中国港澳台地区放开。可以说，从我国出境旅游的政策取向看，中国出境旅游政策是基于不同时期经济发展水平以及国内外政治局势的科学研判，适应出境旅游的不同发展阶段要求适时调整的。
　　虽然出境旅游市场政策的作用直接体现在出境旅游领域，但是其战略意义并不局限于此，出境旅游在推进国家旅游发展战略，以及国际交往中提升国家软实力等方面的综合功能日益凸显。出境旅游市场政策事关入境旅游和出境旅游协调发展目标的实现和人民群众特别是广大游客的满意程度。相对推出之前国外签证的繁琐手续和苛刻条件，ADS等引导政策在提升中国公民出境便利度中发挥的重要作用不可忽视。出境旅游发展的同时，也是我国出境旅游组团社迅速发展并推动整个旅行社行业提质升级的时期，同时也是中国企业伴随中国游客的“走出去”步伐开始进行国际化战略布局的时期。出境旅游的发展对我国整体外交格局的构建产生了积极影响，对于推动我国与目的地国家与地区的民间往来，加强国际和地区间的交流合作发挥了积极重要的作用，已逐步形成了具有鲜明中国特色、中国风格的旅游开放政策。目前，我国与建交国家的ADS签约率分别为美洲100%、欧洲90%、大洋洲和亚洲70%、非洲50%。中国出境旅游对世界旅游经济增长的贡献为中国树立了一个负责任的大国形象。在金融危机背景下，中国没有采取任何抑制出境旅游发展的措施，而是通过其有序发展，去帮助目的地国家旅游业不至于出现根本性的衰退。2011年，全球入境游客实现4.4%的同比增长。其中，中国公民出境旅游的贡献相当于30%，很大程度上弥补了欧元区主权债务危机、日本复合型灾害以及中东北非动乱等因素带来的不利影响，成为全球旅游业持续繁荣的动力源泉，也为我国区域旅游合作和未来的入境旅游发展争取了更大的空间。 　　3.2对于限制性市场政策的实施需要充分评估其正当性、可操作性和可能效应
　　16世纪以斯图尔特为代表的重商主义认为，货币作为财富的唯一形态，货币的流人才是财富，货币的流出是损失，所以在经济思想上主张政府使用关税等保护政策，通过鼓励出口限制进口发展对外贸易，维持一定顺差。现代国际贸易理论强调分工与交换，通过最大限度的降低交易成本以刺激消费和活跃产业，才是达至各利益主体多赢的优势制度安排。19世纪以来掀起的一轮又一轮消除贸易壁垒运动，是世界经济社会发展的内在要求，更是全面、长期、综合考量的国际贸易政策创新。纵观世界各国现行的出境旅游政策，大多逐步放松对出境旅游的管制，实行自由的市场政策，同时通过促进旅游生产要素跨国流动的政策实施，推动劳务、人才、技术、管理及对外投资的输出，直接从其他国家获取相应的经济收益，并相应带动国际服务贸易、技术贸易和货物贸易的迅速发展。出于对旅游收入的流出及其乘数效应的考虑，采取诸如出境旅游消费税等限制性产业政策从局部、短期来看，似乎是合理的，但是从全局、长期的战略视角看，不仅违背了世界旅游发展的宗旨与目标，而且可能引发新一轮的旅游贸易保护，更多目的地国家与地区的仿效将对中国的入境旅游发展造成不可预计的负面影响。
　　进一步而言，征收出境旅游消费税的实际效果如何还有待商榷。部分学者认为征税可以让富人在出境旅游的过程中多消费，殊不知作为理性的“经济人”在一定时期内的出境旅游消费总预算与其收入和财富相关，是相对稳定的。征税或许能提高其单次旅游消费额，但总的消费支出不会得到提高。如某位游客一年中的出境旅游预算为10万元，出境10次。征税后其总预算将大致还是10万元，只是出境的次数可能下调为9次。如图2所示，征税前出境旅游市场均衡点在供给曲线s与需求曲线D。的交点A处，征税之后需求曲线势必向左下角移动，市场均衡点变为供给曲线S与需求曲线D1的交点B处，此时P0P1即为征税额度。也就是说，市场的均衡价格没有变化，然而市场出清的商品或服务数量则由Q0下降为Q1，如此一来，旅行社、航空公司等产业主体势必因业务量减少而蒙受损失。在目前的买方市场格局下，如果国内旅游的价格与品质没有根本性的改善，产业主体通过提高价格（图2中的供给曲线更加陡峭）而转嫁损失的能力很低。也就是说，通过提高出境旅游的价格而将更多消费留在国内的政策目标是无法实现的。因此，征收出境游消费税对产业发展不利，对因征税而不得已多付费甚至取消出境旅游的普通百姓是不公平的，也不符合我国结构性减税的中长期宏观调控政策。
　　3.3符合大众旅游全面发展和旅游强国建设的战略要求坚持有序发展的出境旅游市场政策
　　未来一个时期，中国出境旅游市场规模将继续扩大，保持较高的增长速度。受我国入境旅游逐渐进入平稳增长期等因素的影响，旅游服务贸易逆差进一步扩大也是不可避免的。如何保障出境游客的权益、如何正面并利用旅游服务贸易逆差，是需要重点思考的现实课题。
　　第一，应坚持实施有序发展的市场政策，一如既往地支持并有序引导中国公民出境旅游。出境旅游发展的程度是一个国家开放程度的象征，也是经济发展程度的象征。应坚持现有的市场政策，从真正意义上满足中国公民出境旅游的需求与权利。
　　第二，借助出境旅游发展提升我国在国际旅游领域的话语权，促进文化和价值观等软实力的输出。充分利用我国出境旅游迅速发展的有利时机，扩大我国在国际旅游事务特别是在组织、政策、标准等方面的话语权。在开放目的地谈判和ADS执行情况评估过程中，引导目的地政府将逐步放开中文卫星电视频道落地的权限，实施更加宽松的中文图书报刊进口政策，完善中文接待环境等纳入开放和实施中国公民出境旅游的重要条件。通过出境游客满意度调查等相关研究，推动目的地根据中国出境游客的需求结构，完善以签证便利、安全保障、信息提供、服务提升为主的公共服务体系。尽最大的努力保障中国公民的旅游权利，提升中国公民的旅游福祉。
　　第三，支持中国旅游企业走出去，推动资本、技术、管理与人才等旅游要素在世界范围内更大规模地流动。国家和地区持续增长的出境旅游消费将是相关企业参与国际竞争最为直接的市场优势。政府要意识到出境旅游为中国旅游产业国际化布局所带来的契机，在重视领事保护工作，维护好我国海外公民和企业的安全与合法权益，简化境外投资审核程序，加强投资信息服务等方面为旅游及相关企业“走出去”创造更好的政策条件与提供更好的资金支持，积极引导中国企业利用出境市场与消费快速增长，推动产业国际化布局，充分参与国际竞争。
　　第四，以加强国际旅游合作，特别是区域旅游合作为契机进一步推动出境旅游的发展。创造性地继承与发展现有的国际合作机制，为出境旅游的发展创造更加广阔的外部空间。推进包括国际旅游合作区建设的探索，在签证制度、基础设施建设与旅游项目合作等方面实现突破。通过外交途径加大多双边协商，进一步恢复和促进边境旅游发展，探索简化签证等便利化措施。与目的地国家与地区建立定期的ADS评估机制，为ADS制度的优化升级进行储备性研究。

  本文关键词：中国出境旅游发展的阶段特征与政策选择，由笔耕文化传播整理发布。