《旅游法》与我国旅游行政治理体系的变革研究

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吴真松等|《旅游法》与我国旅游行政治理体系的变革研究第29卷2014年第10期

者合法权益[3]。李海建从监管主体、组织体系、监管网络等方面提出创新旅游投诉处理机制[4]。也有学者从保障导游从业人员合法利益的角度出发，分析导游人员薪酬收入构成及回扣产生的原因及其产生的危害，并提出解决治理对策[5]。

旅游景区作为发展旅游业的重要组成部分，是我国旅游行政治理的主要对象之一。陈芳提出通过完善法律法规体系、统一管理机构来实现发挥政府主导作用的目标，并提出结合市场机制及社会有效管理和监督，构建政府、市场和社会三个维度下的多方协同的景区治理新模式[6]。白如山等探究了跨界区域品牌共享型旅游地的治理机制，认为其间存在的冲突主要包括行政分割运作、地方利益导向等导致的跨县市利益冲突，以及因利益分配不均衡导致的内部强弱主体间的利益冲突，作者提出应建立多维度的跨界治理机制[7]。

随着旅游业的快速发展，旅游行业对政府部门完善公共服务及法制建设的需求更加迫切。余斌对旅游公共服务的供给内容进行了阐述，提出旅游公共服务应包括信息服务、安全保障、交通服务、便民服务及行政服务等方面[8]。当然，旅游公共服务等行政服务职能的提供需要法治的坚实保障，因此有学者就我国《旅游法》立法的必要性和迫切性进行了深入分析[9]。

综上可见，我国旅游行政治理的研究领域和范围逐渐扩大且深入化，通过法制手段来强化和规范旅游行政治理，已经逐渐形成理论共识，学界对《旅游法》背景下的旅游行政治理也进行了探索。（二）《旅游法》研究述评

《旅游法》的成功出台是旅游业长期努力的结果，它是我国旅游业发展中的里程碑事件，迎合了我国旅游业发展的现实需要，对我国旅游行政治理体系的完善具有重要作用。早在《旅游法》颁布实施前，众多学者针对我国旅游行政治理的现状，从《旅游法》立法体系、立法取向及立法模式等角度进行了探索分析，以期为《旅游法》和旅游行政治理的优化互动提供参考借鉴。赵林余指出《旅游法》调整对象的范围应包括宏观旅游管理关系，其中该关系又可分为宏观国内旅游管理关系和宏观国际旅游管理关系[10]。王莉霞对《旅游法》体系构成进行探讨，提出《旅游法》应包括旅游安全法律制度[11]。刘洪鹏指出政府主导、市场运作、干预适度和行业自律原则应是我国《旅游法》基本原则之一[12]。

《旅游法》出台前，我国旅游行政主管部门缺乏

对诸多违法事项的处罚权，行政效率不高，旅游行政执法面临较多障碍。因此，有学者指出应建立完善的旅游法律体系，同时提升旅游执法主体的层级，明确执法主体职责，并创新旅游执法模式[13]。相关研究建议《旅游法》应是一部“硬法”，以赋予各级旅游行政主管部门相对独立的执法权[14]。汪传才也有相同的观点，提出应坚持明确政府职能部门的权限的立法理念[15]。另有学者从旅游行政管理体制的视角指出，由于现有的旅游行政管理体制不顺，管理分散，条块分割，导致管理效益差，因此《旅游法》应重点把握理顺旅游管理体制[16]，明确旅游产业综合协调机制和旅游管理体制规范，以有效管理旅游市场秩序[17]。在《旅游法（草案）》探讨中，侯作前指出草案规定了国家义务，但仍需进一步拓展和明确，并通过责任化加以落实，，建议政府对经营者的规制要借助市场力量，在市场自律的基础上坚持法治原则[18]。

综上所述，《旅游法》的相关研究已有一定积累，研究内容涉及如何规范立法、科学立法以及如何实施、补充及完善《旅游法》等。相关研究表明，学界对《旅游法》期望甚高，期待《旅游法》的实施能在旅游行政治理方面填补诸多空白，提升我国旅游行政治理的成效。学界既认识到在缺乏法制保障的基础下我国旅游行政治理面临的困境因素，也对《旅游法》与旅游行政治理的优化提出了诸多建议。但总体而言，由于《旅游法》颁布实施不久，因此详细阐述《旅游法》的立法精神，并深入解读《旅游法》出台对我国旅游行政治理变革影响的文献还较少。本研究尝试以此为突破口，探索《旅游法》实施背景下旅游行政治理的变革要点，以期提出相关建议。

二、我国传统旅游行政治理结构及其挑战研究在治理理论的指导下，旅游行政治理指旅游行政组织运用权力，通过影响和制定与旅游业发展相关的政策制度并加以执行的过程，该过程包含政府部门、非政府组织、旅游企业及旅游者的互动合作，强调建立基于多元化相关利益主体的社会网络组织。从结构要素来看，旅游行政治理体系包含治理主体和客体、治理理念、职能目标、治理手段及治理内容等结构要素。在旅游行政治理体系的运作中，一般表现为旅游行政治理主体贯彻一定治理理念，

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